中國古代如何考核官員

王雪竹

中國古代官吏銓選和管理的歷史源遠(yuǎn)流長，最早出現(xiàn)官員一詞的古籍可追溯到《周書·盧辯傳》。

為官總是要講究政績。考核在中國古代也稱為考績、考課、考?；蚩脊?，其含義就是國家依照所頒布的法令和行政計(jì)劃，在一定的年限內(nèi)，對各級官吏進(jìn)行考核，并依其不同表現(xiàn)，區(qū)別不同等級，予以升降賞罰。因此考課不僅是國家對官吏實(shí)施獎懲、升降、俸祿的主要依據(jù)，也是激勵官吏奮發(fā)向上的有效措施，是提高國家機(jī)關(guān)行政效率的杠桿，是我國古代整頓、改善吏治，懲惡揚(yáng)善的一項(xiàng)重要措施，與各朝政治以至盛衰興亡都有著直接關(guān)系。

一套系統(tǒng)的官吏考核制度

據(jù)史籍記載，在中國古代原始社會，黃帝時設(shè)置了百官，堯、舜時就有了考課制度。據(jù)《尚書·舜典》記載，舜提出了“三載考績，三考，黜陟幽明，庶績咸熙”的考核制度。商代中期就已經(jīng)形成了一套完整的官制。商朝的職官就任以后，就要進(jìn)行考績，一般三年實(shí)行一次，主要從政務(wù)、管理、法紀(jì)三個方面著手，對在任職官的從政能力、行政水平進(jìn)行鑒定，并在考績的過程中發(fā)現(xiàn)人才，破格錄用。對在任官員的違法犯罪行為，商朝設(shè)立了刑獄官，制定官刑給予懲戒。

春秋戰(zhàn)國時期隨著社會經(jīng)濟(jì)制度的變革，官吏考核制度也不斷完善，強(qiáng)調(diào)以實(shí)際政績對官吏進(jìn)行考核，并以此作為賞懲的依據(jù)。春秋時期對官吏的考核制度大致可分為年終“會政致事”和“三年大比”兩種。考核的內(nèi)容，主要是“平教治，正政事，考夫屋，及其眾寡、六畜、兵器”。

到了戰(zhàn)國后期，以秦為代表的考課制度開始出現(xiàn)，主要有“上計(jì)制度”“法官法吏制度”和《為吏之道》?！吧嫌?jì)制度”是國家通過預(yù)、決算的方式來考核地方官吏，以此控制地方行政?！胺ü僦卫糁贫取敝荚谑埂袄舨桓曳欠ㄓ雒瘛?、使“民不敢犯法”。

漢承秦制，秦之后的西漢和東漢王朝，不僅繼承了秦王朝初創(chuàng)的考核制度，而且根據(jù)這一制度在許多方面加以改革、完善，使之發(fā)展并逐漸趨于定型。

到了唐代，政治制度較前朝日臻完善。伴隨著科舉制的形成，官吏的考核制度也有了很大發(fā)展，日趨成型，各項(xiàng)程序和技術(shù)指標(biāo)更加嚴(yán)密和健全。其標(biāo)志和內(nèi)容主要體現(xiàn)在考核機(jī)構(gòu)的確立、考核標(biāo)準(zhǔn)相對精確化、考核方式的程序化及統(tǒng)治集團(tuán)對考核黜陟的自如運(yùn)用和靈活掌握。唐朝官吏系統(tǒng)考評體制的完善性，為古代中國之首。

宋代很重視考核官吏，考核標(biāo)準(zhǔn)基本上沿用唐的“四善”和“二十七最”，但在機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力分配上都有所變化。較能體現(xiàn)宋朝官吏考課制度特點(diǎn)的，一為考課法，二為磨勘法。

在元代，所有政府官吏的考滿時限和升遷出職路線等管理，都由中央政府作出統(tǒng)一規(guī)定，這在中國古代政治史上尚屬首次，表明中國官吏考核制度又向前推進(jìn)一步。

明洪武年間，制定了百官考核之法，共分為考滿與考察兩種，二者相輔相成，均由吏部與都察院共同負(fù)責(zé)，亦以八法衡量。處罰分為致仕、降調(diào)、閑住、為民四等。明初，考課制度得以較認(rèn)真嚴(yán)格地進(jìn)行。但明中葉以后，考課制度逐漸流于形式，百弊叢生。

清朝基本上沿襲明朝考核制度，進(jìn)一步簡化為京察、大計(jì)兩項(xiàng)?？己藘?nèi)容標(biāo)準(zhǔn)為“四格”“八法”。所謂“四格”，即守、政、才、年。所謂“八法”，系指貪、酷、疲軟無力、不謹(jǐn)、年老、有疾、浮躁、才力不及八者，與明制同。但官場上的腐敗形勢逐漸積重難返，縱使考核制度如何完善嚴(yán)密也不能挽救清王朝走向衰敗。

古代考核官吏的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容

中國古代統(tǒng)治者對考課內(nèi)容的確定十分重視，在整個中國古代官吏考核史上，歷代王朝都十分注重將德與績兩者結(jié)合起來綜合考核。考核內(nèi)容既注意全面性，又突出重點(diǎn)；既考察顯性的經(jīng)濟(jì)和社會指標(biāo)，也注重對官吏道德才能的評判。古代的考核實(shí)踐始終建立在德績結(jié)合的功績制基礎(chǔ)上，自宋以后將資歷考核補(bǔ)充進(jìn)來，最終形成了以德績?yōu)橹鳎曩Y補(bǔ)充的考核特點(diǎn)。

我國古代考核官吏的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容還有一個顯著特點(diǎn)是根據(jù)官吏不同的職務(wù)和不同的職事采用不同的考核體系，這體現(xiàn)了分類管理的思想。除按職務(wù)分工外，對所有的官吏還有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，就是所謂清正、治行、勤謹(jǐn)、廉能等對官吏的基本要求。

同時，古代官吏考核實(shí)踐中所暴露出的缺陷也值得我們警醒。例如，只唯上、不唯實(shí)，導(dǎo)致官僚作風(fēng)；考核指標(biāo)雖然全面但所占比重不合理等。這在一定程度上成為阻止我國封建社會后期繼續(xù)發(fā)展的桎梏。但是，大凡對官吏的考核，無論其效果如何，目的都大同小異，必然是管理隊(duì)伍的優(yōu)化、廉政、高效，即便是這些制度、方法的消極因素也可以作為反面教訓(xùn)引起我們對歷史的反思，吸取教訓(xùn)，為我們今天的領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價機(jī)制的建立和完善提供借鑒。

古代官員如何“問責(zé)”？

在中國古代，官員問責(zé)制度同樣由來久遠(yuǎn)。2500年前，中國就有官員問責(zé)的思想和規(guī)定?！吨芏Y·地官》記載：“司徒之職在保息萬民?！薄俄n詩外傳》也有：“群臣不正，人道不和，國多盜賊，人怨其上，則責(zé)之司徒?！薄渡袝髠鳌穼τ趩栘?zé)的記載甚至還有不少細(xì)節(jié)：“蠻夷猾夏，寇賊奸宄，則責(zé)之司馬。”

在歷朝歷代中，被問責(zé)的案例并不鮮見。北宋熙寧四年（公元1071年），東明縣官員欺軟怕強(qiáng)，搞權(quán)錢交易，在確認(rèn)民眾免役權(quán)時嚴(yán)重不公，于是大家結(jié)伙向知縣告狀?？煽h長賈蕃拒不接受呈訴，于是事態(tài)開始升級。人們見縣長不理，就聚集到開封府上訪，開封府也不受理，上訪群眾掉頭涌入王安石私宅，直接向宰相申訴。王安石當(dāng)即表態(tài)：“爾等問題，定當(dāng)妥當(dāng)處置，務(wù)請各自回家！”群眾散去后，王宰相一邊嚴(yán)令東明縣迅速、公正解決問題，一邊問責(zé)賈縣長，果斷拿掉了他的官帽。

古代官員有試用期？

在中國古代，官吏擔(dān)任新職，須經(jīng)一年時間的試用期，試用期滿，稱職者方可“為真”，即正式擔(dān)任該官職，不稱職者罷歸原職或撤職?！稘h書·平帝紀(jì)》注引如淳曰：“諸官吏初除，皆試守一歲乃為真，食全俸?！彼^“試守一歲”，用今天的話講，就是試用期為一年。這樣的試守制度可以追溯到春秋戰(zhàn)國時期。《戰(zhàn)國策·秦策五》記載：“文信侯出走，與司空馬之趙，趙以為守相?！蔽男藕顓尾豁f被罷免相國回到封地，他的黨羽司空馬逃往趙國，趙王于是讓他試做相國。

縱觀歷朝歷代，將官員的“試用期”推行得最徹底的當(dāng)屬一代女皇武則天。武則天時期，“試官”成為一種制度。當(dāng)時，想為官者，都可通過自薦或推薦的方式，達(dá)到做官或者升官的目的。他們被稱為“試用之官”。

在武則天執(zhí)政的50多年中，取進(jìn)士達(dá)一千多人，平均每年的錄取人數(shù)要比唐太宗時期增加一倍以上。武周天授元年（公元690年），她還親自主持對貢生的考試，以示皇恩。武則天不僅堅(jiān)信試官對于其選拔賢能的重要性，而且嚴(yán)格規(guī)定：“試官”者不作為或不稱職，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，輕者革職，重者誅殺。因此想投機(jī)為官者，并不敢豁出自己的性命去試官，而真正的賢能自然是“真金不怕火煉”的，狄仁杰、魏元忠、姚崇等一大批名臣都是武則天時期出現(xiàn)的。

（摘自《暢談》）