審計(jì)監(jiān)督對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控作用的研究

陳力 劉凱

〔內(nèi)容提要〕 隨著我國經(jīng)濟(jì)增長放緩，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。本文首先闡述了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵，然后對(duì)其形成條件進(jìn)行分析，接著從審計(jì)預(yù)警、審計(jì)信息披露、審計(jì)評(píng)價(jià)和解決機(jī)制等四個(gè)方面探究了審計(jì)監(jiān)督對(duì)防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的作用機(jī)理，最后提出一些加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的政策建議。

〔關(guān)鍵詞〕 地方政府 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 審計(jì)監(jiān)督

自2008年金融危機(jī)以來，我國經(jīng)濟(jì)增長逐漸放緩，進(jìn)入了新常態(tài)，同時(shí)由于4萬億元的財(cái)政刺激計(jì)劃，使得地方政府在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)不斷舉債，債務(wù)規(guī)模在逐步擴(kuò)大，而風(fēng)險(xiǎn)也在不斷積聚。習(xí)近平總書記在2014年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上明確提出我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但是如果政府不加關(guān)注，就會(huì)使風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給中央，對(duì)我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成嚴(yán)重的傷害?，F(xiàn)階段，我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)為了快速獲得資金，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，通過各種方式進(jìn)行舉債或者是進(jìn)行擔(dān)保，但是由于對(duì)地方政府債務(wù)資金管理不善或者其他不確定因素，導(dǎo)致在債務(wù)到期時(shí)無法償還，出現(xiàn)債務(wù)違約，損害政府形象的同時(shí)對(duì)國家財(cái)政也造成不良影響。魏加寧等（2012）認(rèn)為，目前我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在某種意義上講實(shí)際上已經(jīng)超過了金融風(fēng)險(xiǎn)，成為威脅國家經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的頭號(hào)因素。

一、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成條件

（一）分稅制改革導(dǎo)致的財(cái)權(quán)與事權(quán)不一致

1994年我國實(shí)行分稅制改革，中央政府的財(cái)權(quán)在不斷擴(kuò)大，但事權(quán)卻在不斷下放，地方政府的財(cái)政收入在不斷減少，支出規(guī)模卻在不斷擴(kuò)大（見圖1）。

通過研究2017年財(cái)政部的數(shù)據(jù)我們可以看出，地方政府的財(cái)權(quán)不大但事權(quán)卻占大部分，兩者極不一致，地方政府為了完成任務(wù)，舉債也就不可避免。另外，中央政府的財(cái)政撥款和轉(zhuǎn)移支付并沒有考慮到地區(qū)財(cái)政水平差異，導(dǎo)致財(cái)力過度集中于某一地區(qū)，并且轉(zhuǎn)移支付的資金流動(dòng)效率比較低，使中央政府與地方政府在財(cái)政資金上的分配出現(xiàn)了縱向上的不平衡以及各級(jí)政府的橫向不平衡（后小仙，2016）。

（二）地方政府官員扭曲的政績觀

蒲丹琳（2012）通過實(shí)證研究認(rèn)為官員機(jī)會(huì)主義對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成有重要影響。地方政府官員的政治晉升主要是看政績，而政績的好壞往往跟地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)掛鉤?！拔℅DP論”使得地方政府官員在任時(shí)把地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為自己晉升的首要條件，而進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)首要的是資金，在資金無法滿足需求時(shí)，借債就不可避免。而我國的社會(huì)主義體制下國家不允許政府破產(chǎn)，這使得地方政府忽視了債務(wù)問題，認(rèn)為最后即使出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，中央政府也會(huì)為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定而兜底。這種扭曲的政績觀大大刺激了官員的機(jī)會(huì)主義行為，不考慮本地實(shí)際盲目融資進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而官員在取得政治晉升后，就會(huì)將債務(wù)推給下一屆政府，下屆政府在政治晉升和經(jīng)濟(jì)利益激勵(lì)下也會(huì)采取這種方式，使得政府債務(wù)規(guī)模越來越大，面臨的風(fēng)險(xiǎn)不斷加深。

（三）預(yù)算約束缺乏剛性

我國政府預(yù)算缺少剛性預(yù)算，在地方政府財(cái)政支出超出預(yù)算時(shí)，中央政府會(huì)為了維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，通過債務(wù)置換或者出面擔(dān)保等方式對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行兜底，這種預(yù)算軟約束使得地方政府面對(duì)債務(wù)時(shí)有恃無恐，刺激地方政府通過舉借債務(wù)來發(fā)展經(jīng)濟(jì)。龔強(qiáng)、王俊和賈珅（2011）等認(rèn)為預(yù)算軟約束導(dǎo)致了地方政府?dāng)U張性的財(cái)政行為，是地方政府投資需求過旺和過度負(fù)債的制度原因。在預(yù)算軟約束體制下，地方政府并不會(huì)擔(dān)心面臨的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，一心想通過搞建設(shè)、求變化來謀求晉升，使得地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在不斷累積。

二、審計(jì)監(jiān)督的防控作用機(jī)理

（一）審計(jì)預(yù)警機(jī)制

審計(jì)監(jiān)督的作用機(jī)理首先體現(xiàn)在事前預(yù)警上，通過選取預(yù)警指標(biāo)建立預(yù)警體系，在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生之前，對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)測(cè)。審計(jì)預(yù)警指標(biāo)主要選取短期償債率、債務(wù)擔(dān)保率、負(fù)債率、債務(wù)增長率、財(cái)政赤字率、債務(wù)違約率、債務(wù)資金盈利比。其中，債務(wù)擔(dān)保率和短期償債率代表地方政府的債務(wù)結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，負(fù)債率和債務(wù)增長率反映債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政赤字率和債務(wù)違約率反映償債風(fēng)險(xiǎn)，債務(wù)資金盈利比則反映債務(wù)資金的盈利能力。在確定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)時(shí)，一般將其劃分為無風(fēng)險(xiǎn)、低風(fēng)險(xiǎn)、中等風(fēng)險(xiǎn)、高風(fēng)險(xiǎn)。無風(fēng)險(xiǎn)說明地方政府財(cái)政運(yùn)行相對(duì)安全，審計(jì)部門無需關(guān)注；低風(fēng)險(xiǎn)代表存在的風(fēng)險(xiǎn)較小，審計(jì)部門可以適當(dāng)關(guān)注；中等風(fēng)險(xiǎn)說明債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)能夠得到控制，但審計(jì)部門要密切關(guān)注；高風(fēng)險(xiǎn)說明地方政府債務(wù)問題非常嚴(yán)峻，需要重點(diǎn)關(guān)注，必要時(shí)可以采取審計(jì)強(qiáng)制措施。下表為各種風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)臨界區(qū)間，其值是根據(jù)西方國家和我國實(shí)際情況界定的。

通過建立上述預(yù)警指標(biāo)體系，審計(jì)部門及時(shí)掌握政府所處風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，分析其風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的概率，并將審計(jì)信息反饋給地方政府或是上一級(jí)審計(jì)部門，根據(jù)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)因素提出針對(duì)性的防控建議，促使地方政府及早采取措施，這樣可以有效的避免政府債務(wù)集中爆發(fā)。

（二）審計(jì)信息披露機(jī)制

審計(jì)信息披露機(jī)制的作用機(jī)理是在對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行審計(jì)后，將審計(jì)信息匯報(bào)給上級(jí)政府和社會(huì)公眾，發(fā)揮上級(jí)政府和社會(huì)公眾監(jiān)督的作用。吳宗源（2005）認(rèn)為，審計(jì)信息披露制度把被審計(jì)單位的債務(wù)信息披露出來，可以讓社會(huì)公眾監(jiān)督被審計(jì)單位相關(guān)責(zé)任人權(quán)力，制約其舉債行為。主要是從審計(jì)信息披露方式和程度發(fā)揮作用。

1.審計(jì)信息披露方式。我國政府審計(jì)信息披露方式一般為審計(jì)結(jié)果報(bào)告和審計(jì)結(jié)果公告。審計(jì)結(jié)果報(bào)告是指審計(jì)部門將信息向本級(jí)政府、上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和被審計(jì)單位進(jìn)行匯報(bào)，為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門做出決策提供依據(jù)。審計(jì)結(jié)果公告是將審計(jì)信息向社會(huì)公眾開放，讓他們了解地方政府債務(wù)信息。這兩種方式可以讓政府的債務(wù)情況得到很好地顯現(xiàn)，地方政府官員會(huì)為了維護(hù)政府形象和政治生涯而規(guī)范自己的舉債行為，起到控制債務(wù)規(guī)模的作用。

2.審計(jì)信息披露程度。審計(jì)信息披露程度主要是影響信息的質(zhì)量，審計(jì)信息披露程度越大，就越能夠發(fā)現(xiàn)造成風(fēng)險(xiǎn)的原因，審計(jì)監(jiān)督就能更好地發(fā)揮作用。審計(jì)信息質(zhì)量的提高，可以為上級(jí)政府和主管部門提供更為準(zhǔn)確的政府負(fù)債情況，地方政府官員考慮到政治前途和經(jīng)濟(jì)利益會(huì)規(guī)范政府的舉債行為，同時(shí)減少政府信息不對(duì)稱造成的社會(huì)監(jiān)督發(fā)揮不出應(yīng)有的作用，有力的降低債務(wù)發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）審計(jì)評(píng)價(jià)機(jī)制

審計(jì)監(jiān)督的防控作用的另一重要形式是評(píng)價(jià)功能。審計(jì)評(píng)價(jià)機(jī)制主要是對(duì)舉債動(dòng)機(jī)、舉債項(xiàng)目、債務(wù)資金使用效率等三個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。從舉債動(dòng)機(jī)來看，主要是評(píng)價(jià)官員是否存在機(jī)會(huì)主義。很多地方政府官員在政治晉升和經(jīng)濟(jì)利益的刺激下，違規(guī)進(jìn)行大規(guī)模舉債，使政府背負(fù)沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。通過評(píng)價(jià)機(jī)制，查清官員在任期內(nèi)造成的債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)，評(píng)價(jià)其是否有過度舉債或違規(guī)擔(dān)保的行為。從舉債項(xiàng)目來看，主要是運(yùn)用項(xiàng)目評(píng)價(jià)審計(jì)，評(píng)價(jià)政府舉債建設(shè)的項(xiàng)目是否合理，是否能夠產(chǎn)生穩(wěn)定的收益。對(duì)于重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的審計(jì)評(píng)價(jià)，主要是關(guān)注其質(zhì)量問題，是否存在有擅自挪用、截留公款的現(xiàn)象。從使用效率上來看，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的審計(jì)評(píng)價(jià)主要是運(yùn)用績效審計(jì)評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)政府舉債的項(xiàng)目能否產(chǎn)生穩(wěn)定的收益，了解債務(wù)資金的管理情況，是否存在資金低效利用和資金閑置的問題。

（四）審計(jì)解決機(jī)制

在地方政府債務(wù)擴(kuò)張速度不斷增加，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷累積的情況下，審計(jì)監(jiān)督不僅可以做到事前有效的預(yù)警，而且對(duì)已經(jīng)形成的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)能夠提出有效的解決措施。審計(jì)解決機(jī)制可以通過以下幾點(diǎn)實(shí)現(xiàn)其修復(fù)作用：一是制定制度促使地方政府不斷強(qiáng)化對(duì)債務(wù)的管理。債務(wù)管理制度能夠讓政府準(zhǔn)確地了解自身存在的問題。二是對(duì)已經(jīng)存在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，審計(jì)部門提出切實(shí)可行的化解風(fēng)險(xiǎn)的審計(jì)整改建議。三是監(jiān)督審計(jì)整改建議的落實(shí)。在地方政府出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，及時(shí)有效的整改可以降低其危害。在督促地方政府落實(shí)整改建議時(shí)，要考慮建立跟蹤機(jī)制，形成長效監(jiān)督。對(duì)存在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成定期匯報(bào)制度，同時(shí)對(duì)地方政府在整改過程中出現(xiàn)的困難，及時(shí)給出必要的指導(dǎo)和建議。

三、加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的對(duì)策建議

（一）拓寬審計(jì)范圍

發(fā)揮審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能，拓寬審計(jì)范圍。我國地方政府的債務(wù)預(yù)算并沒有納入審計(jì)監(jiān)督的氛圍。審計(jì)部門要建立預(yù)算審計(jì)，監(jiān)督債務(wù)資金的使用情況和收益情況，對(duì)資金使用的全過程進(jìn)行跟蹤審計(jì)。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)地方政府融資平臺(tái)的審計(jì)，規(guī)范其經(jīng)營活動(dòng)。

（二）完善審計(jì)程序

由于對(duì)地方政府的審計(jì)范圍比較窄，導(dǎo)致審計(jì)程序比較單一，無法對(duì)地方政府債務(wù)展開全面有效的審計(jì)。審計(jì)部門在進(jìn)行審計(jì)時(shí)，首先要制定嚴(yán)密的審計(jì)計(jì)劃，要將預(yù)算審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和績效審計(jì)相結(jié)合。在重大項(xiàng)目上要結(jié)合具體情況進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，審計(jì)結(jié)果及時(shí)反饋給上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和地方政府，并提出解決的建議。

（三）及時(shí)有效的披露審計(jì)信息

地方政府債務(wù)要實(shí)現(xiàn)真正的公開透明，就要不斷完善債務(wù)信息披露制度。對(duì)政府存在的資不抵債或者借新債還舊債問題要完整及時(shí)的披露，同時(shí)地方政府要與審計(jì)部門保持溝通，對(duì)存在的上述問題及時(shí)尋求專業(yè)的幫助。充分發(fā)揮社會(huì)公眾監(jiān)督的作用，完善地方政府債務(wù)管理制度。

（作者單位：沈陽大學(xué)）

責(zé)任編輯：宋 爽