社會服務(wù)評估中的三個(gè)亂象

向羽

政府購買社會工作服務(wù)的規(guī)模不斷增長，各式各樣的社會服務(wù)項(xiàng)目越來越多。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，2017年各地社會工作投入資金量達(dá)51.1億元，其中，廣東社會工作投入超過18億，上海社會工作投入超過13億。北京、天津、江蘇、浙江、山東、重慶、四川社會工作投入超過1億元（民政部網(wǎng)站）。相對于政府其他財(cái)政支出而言，這樣的投入規(guī)模不算多，但縱向比較進(jìn)步很大。如此一來，作為檢驗(yàn)服務(wù)成效，證明項(xiàng)目責(zé)信，作出多元交代的手段——社會服務(wù)評估就變得很重要。筆者參與過不少社會服務(wù)項(xiàng)目的評審與評估，也耳聞目睹過不少現(xiàn)象，現(xiàn)階段的社會服務(wù)項(xiàng)目評估存在諸多問題。第三方評估一般會標(biāo)榜其獨(dú)立性、客觀性和專業(yè)性，但現(xiàn)實(shí)狀況可能并非如此，本文將重點(diǎn)討論三個(gè)亂象。

1.社會服務(wù)評估中的“偽獨(dú)立”

在政府購買社會服務(wù)剛剛興起的地方，可能尚未建立“專業(yè)、獨(dú)立”的第三方評估機(jī)制，而是采取向購買方“總結(jié)匯報(bào)”的方式進(jìn)行評估。在發(fā)展相對成熟的地區(qū)，購買社會服務(wù)必定會采取“第三方評估”，以示獨(dú)立客觀公正。從邏輯上講，社會服務(wù)項(xiàng)目從設(shè)立到實(shí)施，再到評估，至少會涉及服務(wù)購買方、承接方、合作方、評估方等四大主體，并且這四者相對分離，彼此間的關(guān)系，權(quán)責(zé)范圍非常明確。購買方與承接方之間是契約合作關(guān)系，購買方委托評估方對承接方進(jìn)行專業(yè)獨(dú)立的評估，評估方則評估承接方的服務(wù)情況，直接對購買方負(fù)責(zé)，合作方與購買方之間進(jìn)行業(yè)務(wù)溝通，與承接方可能是日常業(yè)務(wù)合作。從這個(gè)意義上說，購買方與合作方對承接方帶有一定的“管理監(jiān)督”責(zé)任，而評估方在專業(yè)評估上享有獨(dú)立的話語權(quán)。

在第三方評估過程中，當(dāng)專業(yè)人士從項(xiàng)目規(guī)范化運(yùn)作等專業(yè)視角對服務(wù)承接方的工作提出異議，甚至承接方自己也承認(rèn)項(xiàng)目運(yùn)作存在的問題。譬如，項(xiàng)目資金使用不合理、低水平浪費(fèi)，人員配置不迭標(biāo)、服務(wù)指標(biāo)未實(shí)現(xiàn)等。作為具有監(jiān)督管理責(zé)任的合作方不但“睜眼閉眼”，甚至還出來替服務(wù)機(jī)構(gòu)“打圓場”、“說好話”，好像是評估者要求太多，太嚴(yán)厲，太過于“吹毛求疵”。對于購買方（政府）來說，成本與成效可能是重要的，但有時(shí)又不那么重要，項(xiàng)目如何體面地“結(jié)束”可能更重要。比如，試點(diǎn)的社會服務(wù)項(xiàng)目，領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)的服務(wù)項(xiàng)目，無論如何也會“順利通過評估”，而且“分?jǐn)?shù)上”不能太難看。購買方與承接方本是相對獨(dú)立的，但此時(shí)仿佛是“利益共同體”，甚至還會“友善”地提示評估方注意拿捏其分寸。有時(shí)候，購買方會有一種錯(cuò)誤認(rèn)知，認(rèn)為自己部門出錢購買的社會服務(wù)項(xiàng)目，如果評估它有問題，則有損本部門的“顏面”。因此，只能唱贊歌，不能說壞處。有時(shí)會說，關(guān)起門來批評沒問題，但不能對外講，這似乎是一種緘默的共識。

如此一來，所謂公正客觀的第三方評估就變成了走過場、走流程的秀，購買方、評估方、承接方在“合謀”演一場來論證“社會服務(wù)項(xiàng)目做得好”的戲。作為評估者，我們的“問題”是太過于執(zhí)著和認(rèn)真，用戈夫曼的話來說“演員與觀眾應(yīng)該有共識”，不能把后臺變成前臺。這樣一來，還有專業(yè)評估的“獨(dú)立性”可言？

2.社會服務(wù)評估中的“偽客觀”

許多社會服務(wù)評估自我標(biāo)榜“第三方評估”是客觀的，理想狀態(tài)當(dāng)是如此，但現(xiàn)實(shí)狀況未必這樣。筆者認(rèn)為部分社會服務(wù)項(xiàng)目評估是“偽客觀”，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。

其一，一套“拿來”的評估標(biāo)準(zhǔn)包打天下。一個(gè)重要的常識是，不同類型的社會服務(wù)項(xiàng)目其評估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)有所不同，處于不同階段的社會服務(wù)項(xiàng)目其評估標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)有所不同。譬如，一般政府購買社會服務(wù)項(xiàng)目、社會創(chuàng)新服務(wù)項(xiàng)目以及微公益創(chuàng)投項(xiàng)目，其評估的標(biāo)準(zhǔn)和側(cè)重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)不同。但很多時(shí)候，評估方拿著一套“政府購買服務(wù)”標(biāo)準(zhǔn)衡量一切，并且此標(biāo)準(zhǔn)也并非基于“本地經(jīng)驗(yàn)”而是來自于“發(fā)達(dá)地區(qū)”。再比如，一般性的社會服務(wù)項(xiàng)目與扶持培育性社會服務(wù)項(xiàng)目其評估標(biāo)準(zhǔn)和重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)有所差異。套用社區(qū)工作中的“任務(wù)目標(biāo)”與“過程目標(biāo)”來說，對于前者應(yīng)當(dāng)主要關(guān)注其“任務(wù)目標(biāo)”的完成情況，如服務(wù)目標(biāo)是否達(dá)成，服務(wù)指標(biāo)，財(cái)務(wù)狀況，專業(yè)品質(zhì)等狀況，強(qiáng)調(diào)專業(yè)與規(guī)范；對后者主要關(guān)注其“過程目標(biāo)”的完成情況，如服務(wù)執(zhí)行過程中運(yùn)作是否越來越規(guī)范、制度是否變得健全、項(xiàng)目管理與專業(yè)服務(wù)能力是否有提升等，強(qiáng)調(diào)成長與改善。如果不同類型的服務(wù)項(xiàng)目，均使用相同的評估理念和標(biāo)準(zhǔn)，那么對被評估者而言，項(xiàng)目評估肯定是阻力而非助力。

其二，“表面上”的客觀性操作。第三方評估的客觀性很重要的體現(xiàn)是評估方將針對社會服務(wù)項(xiàng)目執(zhí)行的利益相關(guān)者進(jìn)行調(diào)查訪談，期望了解關(guān)于真實(shí)的聲音。部分項(xiàng)目在評估過程中將邀請合作單位和購買方對項(xiàng)目執(zhí)行狀況進(jìn)行調(diào)查，有的甚至讓合作方與購買方代表現(xiàn)場對服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行點(diǎn)評。實(shí)施上，這類操作對“客觀”評估沒有任何幫助，幾乎沒有合作方和購買方會直接指出服務(wù)承接方可能存在的不足。尤其是合作方（如何街道辦或村居委），在他們看來，社會服務(wù)項(xiàng)目能夠落地到轄區(qū)就是一種成功，可以成為對外宣揚(yáng)的資本，就算做得不好，但聊勝于無，總比被撤掉好。另外，為了顯示評估的客觀性，評估方往往希望聽取服務(wù)享受者的聲音。這是正確的思路，但操作中卻是另一番景象。在評估準(zhǔn)備階段，評估方要求承接方邀請一些服務(wù)對象到評估現(xiàn)場，在評估的過程中對他們展開接受服務(wù)后的相關(guān)訪談。坦白說，社會服務(wù)項(xiàng)目執(zhí)行得再差勁，每個(gè)項(xiàng)目背后總會影響一些人，只是范圍的大小和程度的深淺不同，總會有幾個(gè)“鐵桿粉絲”。被要求來參與評價(jià)“服務(wù)狀況”的是什么人呢？他們會怎么評價(jià)呢？答案不言而喻。不能聽見服務(wù)對象真實(shí)的聲音和評價(jià)，談何“客觀”？

3.社會服務(wù)評估中的“偽專業(yè)”

絕大多數(shù)的第三方評估機(jī)構(gòu)都會標(biāo)榜自己的評估理念是“以評促建，以評促進(jìn)”，強(qiáng)調(diào)評估的規(guī)范、專業(yè)、公正與客觀，主張項(xiàng)目評估不只是檢驗(yàn)服務(wù)成效，更重要是推進(jìn)機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目運(yùn)營管理邁向?qū)I(yè)規(guī)范，促進(jìn)專業(yè)服務(wù)水準(zhǔn)的提升。若能達(dá)到前述目標(biāo)，社會服務(wù)評估當(dāng)然是“專業(yè)”的。在筆者看來，部分社會服務(wù)項(xiàng)目評估存在著大量的“偽專業(yè)”表現(xiàn)。

其一，重效率不重效果，重?cái)?shù)量不重質(zhì)量。熟悉社會服務(wù)項(xiàng)目評估發(fā)展歷程的人知道，早期的社會服務(wù)項(xiàng)目評估確實(shí)比較重視經(jīng)濟(jì)成本、服務(wù)效率，其出發(fā)點(diǎn)當(dāng)然是節(jié)約經(jīng)濟(jì)成本。但后來的發(fā)展明確了社會服務(wù)評估應(yīng)當(dāng)重視的服務(wù)效果，即是接受該項(xiàng)社會服務(wù)之后服務(wù)群體產(chǎn)生積極的改變。坦白說，現(xiàn)在多數(shù)的社會服務(wù)項(xiàng)目評估只做到了評估“服務(wù)效率”而非“服務(wù)效果”。最直接的表現(xiàn)則是，在評估過程中重點(diǎn)監(jiān)測財(cái)務(wù)執(zhí)行情況、服務(wù)數(shù)量指標(biāo)完成情況，至于這些服務(wù)是否真正帶來了改變，一方面服務(wù)承接方?jīng)]有太多呈現(xiàn)，另一方面服務(wù)評估方也不知道如何衡量。當(dāng)然，這不能完全怪評估方。整個(gè)購買服務(wù)機(jī)制的設(shè)置便是如此。評估機(jī)制實(shí)際上扮演著指揮幫角色，當(dāng)前重“數(shù)量指標(biāo)”的評估機(jī)制，必然催生服務(wù)機(jī)構(gòu)“一心趕指標(biāo)，做指標(biāo)”的行業(yè)亂象。

其二，重結(jié)果不重過程。社會服務(wù)項(xiàng)目評估并非只有“結(jié)果評估”一種。坦白說，要真正做到“以評促進(jìn)，以評促建”并不能只依靠第三方對執(zhí)行結(jié)果的點(diǎn)評，而在于對社會服務(wù)項(xiàng)目執(zhí)行過程的監(jiān)督與改善。一方面，購買方只重視評估結(jié)果，委托第三方在某個(gè)時(shí)間點(diǎn)對服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行評估。另一方面，承接方（被評估方）而言，由于項(xiàng)目評估結(jié)果直接影響后續(xù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的撥付，以及下一個(gè)周期項(xiàng)目的延續(xù)與否，他們自然加倍重視結(jié)果評估。小心謹(jǐn)慎，戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，經(jīng)歷一次評估就如同面臨一次“畢業(yè)大考”。不少服務(wù)機(jī)構(gòu)為了應(yīng)對這次“大考”，甚至提前兩個(gè)月暫停手中的專業(yè)服務(wù)，投入大量的人力、物力、時(shí)間、精力來準(zhǔn)備評估。這個(gè)過程不會是“輕松愉悅”的，不會享受被評估的過程。盡管評估方總會盡力從形式上營造評估者與被評估者之間對等的關(guān)系和“平靜和諧”的評估氛圍，但被評估者心底里還是“波濤洶涌”。

項(xiàng)目評估的結(jié)果只是用來判定項(xiàng)目執(zhí)行的“好壞優(yōu)劣”（先不談其是否真正能夠評價(jià)好壞優(yōu)劣），決定后續(xù)的經(jīng)費(fèi)與下一年度項(xiàng)目的延續(xù)；然而，機(jī)構(gòu)運(yùn)營管理如何改善，服務(wù)項(xiàng)目如何精進(jìn)，服務(wù)如何提升，如何在既有的基礎(chǔ)上延伸服務(wù)，這部分的關(guān)注極少。服務(wù)機(jī)構(gòu)可能也不會關(guān)注，所以服務(wù)項(xiàng)目總是簡單重復(fù)，難以深入；評估方也不會關(guān)注，畢竟新一周期的評估也是重復(fù)從前的做法。簡單地說，在項(xiàng)目評估操作時(shí)，宣稱“以評促建，以評促進(jìn)”，但實(shí)際結(jié)果使用時(shí)卻把它扔到一邊，只是一個(gè)響亮的口號。這樣的操作方式，只會讓被評估者感受到項(xiàng)目評估的“壓迫與威脅”（因?yàn)樵u估結(jié)果能夠決定項(xiàng)目的后續(xù)經(jīng)費(fèi)和新項(xiàng)目的延續(xù)），而感受不到項(xiàng)目評估的“積極性與建設(shè)性”（因?yàn)橐呀?jīng)沒人關(guān)心這個(gè)部分）。