慈善項(xiàng)目評估中的幾個(gè)問題

楊崢威

近年來，隨著政府向社會力量購買服務(wù)的不斷推進(jìn)、慈善組織的不斷發(fā)展壯大，政府、捐贈人等對慈善組織項(xiàng)目管理的要求越來越高，慈善公益界和社會公眾對慈善組織公信力的期待也越來越高。2016年頒布實(shí)施的《中華人民共和國慈善法》明確要求民政部門建立慈善組織評估制度，鼓勵(lì)和支持第三方機(jī)構(gòu)對慈善組織進(jìn)行評估，并向社會公布評估結(jié)果，這使得對慈善組織及慈善項(xiàng)目進(jìn)行評估不但是社會公眾的知情需要，更是依法辦事的法治要求。目前的慈善項(xiàng)目評估工作，主要包括慈善機(jī)構(gòu)進(jìn)行的自評估、慈善機(jī)構(gòu)委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行的內(nèi)部評估、服務(wù)購買方委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行的項(xiàng)目評估三類?？傮w上看，慈善機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目評估重要性、必要性的認(rèn)識較為重視，評估也在一定程度上起到了以評促改、以評促管的作用，對于提高項(xiàng)目資金使用效率和項(xiàng)目社會效益都有積極作用，但筆者也發(fā)現(xiàn)慈善項(xiàng)目評估依然存在一些需要改進(jìn)的問題，在一定程度上影響了評估的科學(xué)性和權(quán)威性。

一、慈善項(xiàng)目評估存在“各管一段”的現(xiàn)象

立項(xiàng)有評審、中期有檢查監(jiān)督，結(jié)項(xiàng)有評估總結(jié)，這幾乎已經(jīng)是慈善項(xiàng)目運(yùn)作的“規(guī)定動作”，有助于從機(jī)制上確保慈善項(xiàng)目立項(xiàng)科學(xué)、執(zhí)行規(guī)范、收效良好。但在實(shí)際項(xiàng)目執(zhí)行中，往往存在著執(zhí)行團(tuán)隊(duì)、評估團(tuán)隊(duì)“各管一段”的現(xiàn)象，影響了項(xiàng)目執(zhí)行的效果，也影響了項(xiàng)目評估的科學(xué)性。

執(zhí)行團(tuán)隊(duì)方面，一些慈善項(xiàng)目執(zhí)行團(tuán)隊(duì)由于人員流動性較高、全職員工不足等問題，事實(shí)上存在著不少項(xiàng)目申請人不是項(xiàng)目執(zhí)行人、項(xiàng)目執(zhí)行人不是結(jié)項(xiàng)報(bào)告人的情況。申請項(xiàng)目的人員可能并不具體執(zhí)行項(xiàng)目，項(xiàng)目書寫的天花亂墜但對項(xiàng)目的可操作性可能考量不夠；執(zhí)行項(xiàng)目的人員由于不了解項(xiàng)目前期論證、申請過程，執(zhí)行中難免出現(xiàn)困難、有時(shí)嘗試變通，甚至自行變動和調(diào)整項(xiàng)目內(nèi)容；項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)報(bào)告人中途接手，過程不夠了解、檔案資料不夠齊全，有時(shí)候會導(dǎo)致一些項(xiàng)目資料存在遺漏、變更事項(xiàng)說不清、整體成效道不明等問題。這種情況的存在既影響了慈善項(xiàng)目的績效評價(jià)結(jié)果，也影響了慈善組織的公信力。

評估團(tuán)隊(duì)方面，立項(xiàng)評審、中期檢查、結(jié)項(xiàng)評估常常由不同的團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)，結(jié)項(xiàng)評估人員往往不太了解前期立項(xiàng)和中期檢查情況，短暫的評估會議只能蜻蜓點(diǎn)水聽取匯報(bào)、查閱部分材料、簡單提問，難以就項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行情況進(jìn)行深入細(xì)致的了解和評估。有時(shí)甚至?xí)霈F(xiàn)中期檢查否定立項(xiàng)評審意見、結(jié)項(xiàng)評估否定項(xiàng)目立項(xiàng)必要性的情況，影響了評估的科學(xué)性和權(quán)威性，也給項(xiàng)目執(zhí)行團(tuán)隊(duì)造成不小的困擾。

二、慈善項(xiàng)目評估指標(biāo)存在“軟”“硬”之別

在項(xiàng)目評估中，有一些是根據(jù)“項(xiàng)目支出績效評價(jià)共性指標(biāo)體系框架”及“非營利組織會計(jì)準(zhǔn)則”等設(shè)置的評價(jià)指標(biāo)，如資金到位率、到位及時(shí)率、管理制度健全性、制度執(zhí)行有效性、項(xiàng)目質(zhì)量可控性、質(zhì)量達(dá)標(biāo)率等，在不同的項(xiàng)目評估中這些“硬指標(biāo)”相對比較類似或統(tǒng)一，因此在項(xiàng)目評估這幾項(xiàng)指標(biāo)就顯得比較明確，在評估指標(biāo)體系中顯得比較“硬”。但與項(xiàng)目目標(biāo)掛鉤的績效產(chǎn)出類指標(biāo)就相對不那么統(tǒng)一和明確，顯得比較“軟”，如評估一項(xiàng)困境兒童救助項(xiàng)目，可能其中有服務(wù)人次、小時(shí)數(shù)、服務(wù)對象改善情況、服務(wù)對象滿意度等指標(biāo)；而評估一項(xiàng)慈善公益文化傳播項(xiàng)目，績效產(chǎn)出可能要考慮服務(wù)對象人數(shù)、服務(wù)覆蓋群體、傳播效果等內(nèi)容。這些指標(biāo)的設(shè)置與項(xiàng)目計(jì)劃、項(xiàng)目目標(biāo)密切相關(guān)，在評估中可以結(jié)合項(xiàng)目申報(bào)書或者實(shí)施方案一一對應(yīng)進(jìn)行評估，考量目標(biāo)完成情況，但有些項(xiàng)目的產(chǎn)出績效指標(biāo)并不明確、或者量化考核有一定難度，一些項(xiàng)目執(zhí)行團(tuán)隊(duì)也容易在這方面含糊其辭，評估團(tuán)隊(duì)需要靠“聽匯報(bào)”“看材料”甚至“憑感覺”進(jìn)行評估，難免存在一些不周之處，這部分的評估就顯得力道“軟”。

實(shí)際上，慈善項(xiàng)目涉及到社會生活的方方面面，不同領(lǐng)域、不同性質(zhì)的慈善項(xiàng)目，其績效目標(biāo)千差萬別，也確實(shí)需要具體問題具體分析，在項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)就要結(jié)合實(shí)際設(shè)置科學(xué)的、合理的績效考核指標(biāo)，考慮在中期檢查和結(jié)項(xiàng)評估階段如何測評項(xiàng)目的各類績效、效益指標(biāo)。尤其對一些特殊的、不易量化考評的項(xiàng)目，更要在立項(xiàng)階段、評估前期仔細(xì)研究論證這部分的評估指標(biāo)。例如，宣傳教育類項(xiàng)目要如何設(shè)置績效產(chǎn)出指標(biāo)來評估該項(xiàng)目的社會效益、如何考量宣傳教育的效果和社會影響力，這是慈善項(xiàng)目評估中的一個(gè)常見問題。

三、慈善項(xiàng)目評估中存在一定的重財(cái)務(wù)、輕業(yè)務(wù)現(xiàn)象

重財(cái)務(wù)、輕業(yè)務(wù)也是慈善項(xiàng)目評估中的常見問題，即在評估中較多關(guān)注資金到位是否及時(shí)、財(cái)務(wù)制度執(zhí)行是否嚴(yán)格、資金使用是否嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算、票據(jù)是否合規(guī)等財(cái)務(wù)相關(guān)事項(xiàng)，而對項(xiàng)目運(yùn)作情況、服務(wù)開展情況、服務(wù)成效等事項(xiàng)關(guān)注略顯不足。這樣在一定程度上造成了財(cái)務(wù)指標(biāo)是剛性原則、底線不能破，業(yè)務(wù)指標(biāo)不重要、可以打商量的印象，影響了慈善項(xiàng)目執(zhí)行團(tuán)隊(duì)、慈善組織對項(xiàng)目本身運(yùn)作的科學(xué)性、專業(yè)性的關(guān)注，不利于慈善項(xiàng)目的創(chuàng)新，也不利于慈善組織的可持續(xù)發(fā)展。出現(xiàn)這種問題，筆者認(rèn)為主要有兩個(gè)方面的原因。

一是財(cái)務(wù)指標(biāo)相對比較明確、容易量化考評，而項(xiàng)目運(yùn)作過程、項(xiàng)目效益等“軟指標(biāo)”則不那么明確，而且慈善項(xiàng)目和慈善組織的財(cái)務(wù)問題是大家普遍比較關(guān)心的問題，所以在評估中對財(cái)務(wù)問題的關(guān)注比較多，在有限的評估時(shí)間內(nèi)，對業(yè)務(wù)的關(guān)注就相對較少了。

二是項(xiàng)目評估團(tuán)隊(duì)的構(gòu)成影響了對項(xiàng)目內(nèi)容和過程的關(guān)注。筆者近年來參與和了解的一些慈善項(xiàng)目評估中，評估團(tuán)隊(duì)往往由管理專家、財(cái)務(wù)專家、業(yè)務(wù)專家構(gòu)成，分別側(cè)重不同的評估內(nèi)容，管理專家關(guān)注項(xiàng)目和慈善組織的管理制度執(zhí)行、項(xiàng)目運(yùn)作整體情況，財(cái)務(wù)專家關(guān)注資金到位、財(cái)務(wù)制度執(zhí)行、項(xiàng)目支出合規(guī)性、票據(jù)合理性等問題，業(yè)務(wù)專家關(guān)注項(xiàng)目的具體運(yùn)作過程、服務(wù)的專業(yè)性、項(xiàng)目社會效益等問題。這種分工合作在實(shí)際執(zhí)行中可能帶來管理專家和財(cái)務(wù)專家話語權(quán)偏重、過多關(guān)注財(cái)務(wù)評價(jià)的問題，尤其是第三方評估機(jī)構(gòu)搭建的評估團(tuán)隊(duì)，管理和財(cái)務(wù)專家團(tuán)隊(duì)相對穩(wěn)定，業(yè)務(wù)專家隨著項(xiàng)目領(lǐng)域的不同經(jīng)常輪換，尤其是在管理專家擔(dān)任評估團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人的情況下，管理和財(cái)務(wù)專家的話語權(quán)常常超過了業(yè)務(wù)專家的話語權(quán)，在評估中出現(xiàn)重財(cái)務(wù)輕業(yè)務(wù)的情況也就不足為奇了。

上述三個(gè)問題，歸納起來主要是項(xiàng)目過程中三個(gè)階段評估的協(xié)調(diào)問題、評估指標(biāo)中對共性與個(gè)性的兼顧問題、實(shí)際評估中對財(cái)務(wù)健康與項(xiàng)目成效的綜合考量問題，這是慈善項(xiàng)目評估發(fā)展過程中的問題，是目前我國慈善項(xiàng)目評估、慈善組織評估體制機(jī)制還不夠完善的具體表現(xiàn)，需要在評估實(shí)踐中不斷探索和完善。只有公益慈善領(lǐng)域改革的不斷推進(jìn)、相關(guān)法律法規(guī)的不斷健全，項(xiàng)目購買方、承接方、服務(wù)對象等對項(xiàng)目評估重要性的認(rèn)識進(jìn)一步提升，慈善項(xiàng)目評估的體制機(jī)制繼續(xù)得到健全和規(guī)范，這些問題才能在實(shí)踐中逐步得到解決，從而更好地發(fā)揮慈善項(xiàng)目評估的積極作用，更好地促進(jìn)慈善項(xiàng)目的規(guī)范化管理、科學(xué)化運(yùn)作，更好地取得服務(wù)效果造福社會大眾。