建立健全基層社會矛盾預(yù)警機(jī)制研究
——基于Q市十一個縣市區(qū)的實(shí)證分析

黃燕翔，施美萍

（中共泉州市委黨校，福建泉州，362000）

社會轉(zhuǎn)型期，某些基層社會矛盾糾紛正日漸成為地方治理的難點(diǎn)。黨的十八屆四中全會明確提出要“建立健全社會矛盾預(yù)警機(jī)制”，有效實(shí)施基層社會矛盾預(yù)警、規(guī)避社會風(fēng)險。本文在分析比較Q市11個縣市區(qū)基層社會矛盾風(fēng)險要素調(diào)研樣本的基礎(chǔ)上，試圖構(gòu)建基層社會矛盾預(yù)警機(jī)制的可塑性框架。必須指出的是，我們在這里關(guān)注的是中觀層面上基層社會矛盾的預(yù)警，因?yàn)橹挥性搶用嫔系纳鐣懿攀钦嬲饬x上的“社會矛盾”，即處于同一社會共同體中不同社會階層或群體之間的矛盾。

一、基層社會矛盾調(diào)研樣本的獲取與分析

（一）Q市的基本情況介紹

Q市是世界著名僑鄉(xiāng)和臺灣漢族同胞主要原籍地，地處臺海西岸，是福建三大中心城市之一。該市現(xiàn)轄4個區(qū)，3個縣級市，5個縣和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、臺商投資區(qū)。Q市依山面海，山地一千多萬畝，土地總面積的4/5為丘陵和山地，海域覆蓋11360平方公里，深水良港多。JIN市為其下轄縣級市，三面臨海，綜合實(shí)力強(qiáng)，是中國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)縣市之一。DH為Q市下轄山區(qū)縣，四面接壤，境內(nèi)山多水足。

Q市既是全國18個改革開放典型地區(qū)之一，又被列入國家“一帶一路”戰(zhàn)略的21世紀(jì)海上絲綢之路先行區(qū)。這是選擇該市構(gòu)建基層社會矛盾預(yù)警機(jī)制研究的現(xiàn)實(shí)考量，藉先行先試以謀求共享共贏。

（二）Q市社會矛盾風(fēng)險要素調(diào)查

課題組選取相關(guān)風(fēng)險要素，進(jìn)行“基層社會矛盾風(fēng)險因素”的問卷調(diào)查。群體聚集事件可以反映社會矛盾激化程度，按照科學(xué)性與權(quán)威性、簡便性與敏感性、真實(shí)性與精確性并重的原則，選擇典型誘因（14個可能引發(fā)基層社會矛盾激化的風(fēng)險要素）作為問卷調(diào)查的內(nèi)容，選項(xiàng)設(shè)計是按照可能激發(fā)群體聚集事件問題的嚴(yán)重性程度，分為嚴(yán)重、較為嚴(yán)重、一般、較為不嚴(yán)重和不嚴(yán)重5類，依次遞減賦值，分別為5、4、3、2、1，低賦值代表高安全度。

本課題的調(diào)查對象為參加Q市市委黨校與Q市縣市區(qū)黨校學(xué)習(xí)培訓(xùn)的村（社區(qū)）支部書記、村（社區(qū)）主任，以及個別科級班和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長班學(xué)員。調(diào)查問卷的發(fā)放對象涵蓋Q市11個縣市區(qū)的村、社區(qū)，其中JIN市行政區(qū)劃共19個街道，調(diào)查對象來自17個街道下設(shè)社區(qū)和村（村居）；DH縣轄10鎮(zhèn)8鄉(xiāng)，調(diào)查對象來自13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)下設(shè)社區(qū)和村（村居）。調(diào)查對象來自政府管理和社會治理的第一線，是基層社會矛盾治理工作最具體的參與者和執(zhí)行者。他們從個人視角提出對基層社會矛盾的各自看法以及對預(yù)警指標(biāo)的不同選擇，為課題研究提供必備的數(shù)據(jù)支持。

問卷調(diào)查采取集中填答方式分發(fā)回收，共計回收2622份問卷，有效問卷2506份，有效率為95.58%。問卷調(diào)查獲取的樣本對社會矛盾與風(fēng)險的感知是一種主觀感受，與實(shí)際矛盾發(fā)生的頻率無關(guān)，更多反映的是對基層社會矛盾與社會風(fēng)險可能產(chǎn)生的后果、可能造成的影響、可能對社會沖擊程度的看法。

（三）調(diào)查數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析比較

調(diào)查對象結(jié)合工作實(shí)際展開思考，在確認(rèn)指標(biāo)上做出個人感知程度選擇，其統(tǒng)計結(jié)果見表1。

從基層社會矛盾風(fēng)險要素排序統(tǒng)計結(jié)果樣本比較中可以看出，Q市各縣區(qū)市基層社會風(fēng)險要素及社會關(guān)注熱度確實(shí)存在差異：

1.貧富差距是基層社會矛盾風(fēng)險的最核心問題，也是當(dāng)前中國面臨的重大現(xiàn)實(shí)問題。近年來，城鎮(zhèn)家庭和農(nóng)村家庭的收入差距雖有所減小，但仍處于較高水平。2013年、2014年和2015年Q市的人均可支配收入，城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民依次相差2.66倍、2.39倍和2.35倍。［1］行業(yè)間收入差距明顯，勞動者與資本所有者的收入差距日漸擴(kuò)大。目前，貧富差距問題呈現(xiàn)的社會矛盾與風(fēng)險更多表現(xiàn)為中低收入者、低收入者以及貧苦困難群體對于提高勞動工資水平、實(shí)現(xiàn)收入分配公正等基本社會保障的利益訴求，該問題可能帶來矛盾的演變和激化，必須重點(diǎn)防范。

2.食品安全是基層社會矛盾風(fēng)險的關(guān)鍵問題。食品安全問題在縣市區(qū)統(tǒng)計結(jié)果排序中總體居前，說明該問題社會關(guān)注度高，必須重視。舌尖上的安全，關(guān)系千家萬戶，輿論燃點(diǎn)低，一旦出問題，很容易引起公眾恐慌，形成群體聚集事件。

3.征地拆遷激化的基層社會矛盾仍亟待解決。正在建設(shè)開發(fā)中的FZ區(qū)、TT區(qū)和YC縣，由于征地拆遷引發(fā)的矛盾較為突出，矛盾有所激化的縣區(qū)行政執(zhí)法問題也較嚴(yán)重，已經(jīng)完成基本建設(shè)的縣市區(qū)此類風(fēng)險明顯降低。在2014年關(guān)于可能激發(fā)基層社會風(fēng)險的相關(guān)調(diào)研中，征地拆遷問題曾高居全市風(fēng)險要素首位。［2］

4.生態(tài)環(huán)境問題不容忽視。除DH、YC、AN等典型山區(qū)縣“青山綠水”依舊，生態(tài)環(huán)境問題無疑已成為基層社會矛盾中主要的風(fēng)險因素。Q市有縣市區(qū)近幾年就因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境問題引發(fā)過矛盾糾紛，有些甚至上升為較大規(guī)模的群體聚集事件。伴隨著社會進(jìn)步和科技發(fā)展，區(qū)域性、流域性、復(fù)合性的生態(tài)環(huán)境問題特征日益明顯，分散化管理難以為繼。

5.教育、社會保障、失業(yè)等問題可能引發(fā)的基層社會矛盾風(fēng)險，在以DH縣為代表的典型山區(qū)縣和欠發(fā)達(dá)地區(qū)比較突出。目前，由于區(qū)域特征的復(fù)雜性與時滯性，教育、社會保障、就業(yè)政策方面不可避免地存在不足，人員調(diào)動及資金配給的解決途徑仍處于初級探索階段。

二、基層社會矛盾預(yù)警的監(jiān)測、研判與處置

要及時有效防范社會矛盾，就必須監(jiān)測潛在的風(fēng)險因素。建立具有普適性的基層社會矛盾預(yù)警機(jī)制，需要及時準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)、辨別、評估和研判基層社會矛盾風(fēng)險的嚴(yán)重程度，并采取相應(yīng)處置措施。

（一）確定可能形成社會風(fēng)險的危險源

基層社會矛盾的預(yù)警管理效率，取決于對基層社會矛盾風(fēng)險性因素的準(zhǔn)確把握。要客觀反映可能引發(fā)基層社會風(fēng)險的成因全貌，設(shè)計涵蓋社會發(fā)展與管控、社會安全與保障等相關(guān)因素的預(yù)警系統(tǒng)指標(biāo)體系，需結(jié)合基層干部和群眾的看法，尤其要聽取村（社區(qū)）工作人員的反饋意見，重點(diǎn)監(jiān)控可能加劇社會矛盾的風(fēng)險信息及潛在影響。預(yù)警的首要任務(wù)就是要確定可能形成社會風(fēng)險的危險源，準(zhǔn)確地估計和衡量矛盾沖突發(fā)生的可能性和嚴(yán)重程度，辨識風(fēng)險最初狀況，掌握主動，及時決斷處置。

（二）采集整合動態(tài)可靠的基層社會矛盾風(fēng)險信息

風(fēng)險信息的可靠性直接決定預(yù)警體系的效用。動態(tài)可靠的基層社會矛盾風(fēng)險信息的采集，離不開科學(xué)高效的信息收集系統(tǒng)。拓展信息收集渠道，充分調(diào)動包括網(wǎng)格員在內(nèi)的基層工作人員信息采集的積極性，發(fā)揮基層各地已建成的治安和道路視頻監(jiān)控、地理信息、網(wǎng)格、網(wǎng)絡(luò)、通信等系統(tǒng)資源優(yōu)勢，借力互聯(lián)網(wǎng)云計算大數(shù)據(jù)等技術(shù)整合基層社會矛盾的動態(tài)風(fēng)險信息，建立系統(tǒng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，提供職能部門預(yù)警信息共享，避免信息孤島。

表1 基層社會矛盾風(fēng)險要素排序統(tǒng)計結(jié)果

（三）劃分界定基層社會矛盾警度和辨識社會風(fēng)險

及時捕捉和收集社會風(fēng)險和前兆信息，分類整理后，再進(jìn)行分析比較，恰當(dāng)評估可能發(fā)生的社會風(fēng)險類型、性質(zhì)及危害程度，辨識風(fēng)險級別。按“危險程度”劃分區(qū)間，以區(qū)分社會風(fēng)險程度大小。在有限時間內(nèi)盡快得出準(zhǔn)確結(jié)果，在此環(huán)節(jié)謹(jǐn)防猶豫不決。區(qū)間賦值即警度，警度可借助信號形式顯示。如下列圖表，選取的是重警、中警和輕警的三級警度。也可以依不同需要選擇有警和無警兩級警度或更為細(xì)化的四級或五級警度等。

依照主次因素分析法，按重要性的選擇頻數(shù)（即選擇非常嚴(yán)重和較為嚴(yán)重的人數(shù)之和）列出圖表（表2為Q市、JIN市及DH縣基層社會矛盾風(fēng)險關(guān)鍵指標(biāo)帕累托列表，圖1、2、3為帕累托圖）。

圖1 Q市基層社會矛盾風(fēng)險因素關(guān)鍵指標(biāo)分析（帕累托圖）

表2 基層社會矛盾風(fēng)險關(guān)鍵指標(biāo)分析（帕累托表）（左：Q市、中：JIN市、右：DH縣）

圖2 JIN市基層社會矛盾風(fēng)險因素關(guān)鍵指標(biāo)分析（帕累托圖）

圖3 DH縣基層社會矛盾風(fēng)險因素關(guān)鍵指標(biāo)分析（帕累托圖）

以此設(shè)定社會風(fēng)險的預(yù)警閾值。依照帕累托原則（20/80原則），貧富差距問題無疑是最有可能激發(fā)基層社會矛盾風(fēng)險糾紛的關(guān)鍵因素，該指標(biāo)累計頻率低于20%，預(yù)警閾值設(shè)定重警；處于21%～80%的8個指標(biāo)預(yù)警閾值設(shè)為中警；累計頻率超出80%的5個指標(biāo)預(yù)警閾值為輕警。（表3為Q市、JIN市及DH縣基層社會矛盾風(fēng)險預(yù)警閾值設(shè)定）。

可見，貧富差距問題屬于重警預(yù)警指標(biāo)；不同縣區(qū)市中警和輕警預(yù)警指標(biāo)各有差異。

（四）搭建基層社會矛盾分級管理預(yù)警系統(tǒng)

基層社會矛盾分級管理預(yù)警系統(tǒng)與預(yù)警支持系統(tǒng)有機(jī)結(jié)合，方能實(shí)現(xiàn)科學(xué)運(yùn)作。搭建基層社會矛盾分級管理預(yù)警系統(tǒng)（見圖4），預(yù)警系統(tǒng)亮黃燈，需留意核查分析問題，尋找警源所在；預(yù)警系統(tǒng)亮橙燈，則著手實(shí)施排查隱患，引導(dǎo)社會良性運(yùn)行；當(dāng)預(yù)警系統(tǒng)亮紅燈時，果斷采取措施，火速控制事態(tài)，重啟穩(wěn)定運(yùn)行秩序。

圖4 基層社會矛盾分級管理預(yù)警系統(tǒng)圖

表3 基層社會矛盾風(fēng)險預(yù)警閾值設(shè)定（左：Q市、中：JIN市、右：DH縣）

（五）細(xì)化規(guī)范化操作流程

一個完整的社會矛盾預(yù)警工作機(jī)制至少應(yīng)由預(yù)警決策、預(yù)警信息、預(yù)警控制和預(yù)警執(zhí)行系統(tǒng)等構(gòu)成?？茖W(xué)和精細(xì)化的預(yù)警處置，應(yīng)細(xì)化行政與戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)兩個層面規(guī)范化的操作流程。成立危機(jī)管理、意外防護(hù)及民事保護(hù)等培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，對各級政府官員、業(yè)務(wù)主管部門人員和基層組織工作者進(jìn)行培訓(xùn)，保證及時有效啟動應(yīng)急機(jī)制。

三、健全基層社會矛盾預(yù)警機(jī)制的策略選擇

普適性基層社會矛盾預(yù)警機(jī)制的建立，只是對基層社會矛盾風(fēng)險有了最基本的辨別、評估和研判，基層社會矛盾預(yù)警機(jī)制構(gòu)建的制度規(guī)范、主體構(gòu)成及發(fā)展趨向等仍需順應(yīng)時代的要求。

第一，依法治理，加強(qiáng)基層社會矛盾預(yù)警機(jī)制構(gòu)建的制度建設(shè)。制度的重要性不言而喻。社會治理體系由一系列規(guī)范社會權(quán)力運(yùn)行、維護(hù)公共秩序的制度與程序構(gòu)成。［3］制度是最牢靠最有效的基層社會矛盾風(fēng)險治理手段，制度建設(shè)是構(gòu)建基層社會矛盾預(yù)警機(jī)制的基礎(chǔ)。健全基層社會矛盾預(yù)警機(jī)制，關(guān)鍵是要讓基層社會矛盾風(fēng)險預(yù)警制度化和規(guī)范化，最終實(shí)現(xiàn)常態(tài)化。從制度上明確基層社會矛盾預(yù)警是化解基層社會矛盾糾紛的前提，規(guī)范基層社會風(fēng)險預(yù)警監(jiān)測、研判與處置，將貧富差距、食品安全、征地拆遷和生態(tài)環(huán)境等問題引發(fā)的基層社會矛盾預(yù)警納入依法治理的制度化發(fā)展軌道。應(yīng)對預(yù)警領(lǐng)域、預(yù)警環(huán)節(jié)、預(yù)警形式等相關(guān)事項(xiàng)做出詳細(xì)規(guī)定，使得基層社會矛盾風(fēng)險預(yù)警有法可依。

第二，多元共治，建立多元主體共同參與的基層社會矛盾風(fēng)險預(yù)警體系。當(dāng)下社會發(fā)展可謂“問題倒逼”，社會多元化的客觀存在，決定了政府已經(jīng)不可能是解決公共問題的唯一權(quán)力中心和唯一主體。“社會治理創(chuàng)新是重心和突破口，需要適應(yīng)社會治理主體多元化的現(xiàn)實(shí)要求?！保?］健全基層社會矛盾風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，單獨(dú)部門機(jī)構(gòu)無法獨(dú)立完成，需多方協(xié)調(diào)配合。必須建立主輔交叉、全方位的基層社會矛盾風(fēng)險預(yù)警體系，通過協(xié)商、賦權(quán)和集體行動，黨委政府、公民、社區(qū)、基層組織等多元主體共同參與基層社會矛盾預(yù)警，達(dá)成信息共享，實(shí)現(xiàn)共識凝聚。

第三，與時俱進(jìn)，建設(shè)開放發(fā)展的基層社會矛盾預(yù)警機(jī)制。健全基層社會矛盾風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，必須緊隨時代發(fā)展與社會變遷進(jìn)行調(diào)整。參照社會關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，或補(bǔ)充或刪減基層社會矛盾風(fēng)險信息的設(shè)置指標(biāo)，結(jié)合專項(xiàng)分析與實(shí)證研究，充分利用現(xiàn)代科技技術(shù)，采集整合與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相協(xié)調(diào)的相關(guān)信息。學(xué)習(xí)自然科學(xué)與社會科學(xué)領(lǐng)域的各種成果，借鑒各地預(yù)警化解基層社會矛盾的成功經(jīng)驗(yàn)，聽取社會各行各業(yè)的意見建議，將基層社會矛盾風(fēng)險預(yù)警機(jī)制建設(shè)成為開放的機(jī)制、不斷發(fā)展的機(jī)制。

處于社會轉(zhuǎn)型期和現(xiàn)代化進(jìn)程中的中國，基層社會的問題與矛盾具有相似性?；鶎由鐣?dāng)前面臨的社會矛盾仍主要為人民內(nèi)部矛盾，其表現(xiàn)形式盡管以多樣化呈現(xiàn)，但都可預(yù)警可化解。建立健全基層社會矛盾預(yù)警機(jī)制，是預(yù)防化解基層社會矛盾、維護(hù)基層社會穩(wěn)定的重要之舉。

注：預(yù)警的指標(biāo)分析及警度設(shè)定僅列舉JIN市與DH縣，JIN市為沿海及較發(fā)達(dá)縣市區(qū)代表，DH縣為山區(qū)及欠發(fā)達(dá)縣市區(qū)代表。

［1］Q市統(tǒng)計局，國家統(tǒng)計局Q市調(diào)查隊(duì).Q市統(tǒng)計年鑒 -2016［EB/OL］.（201-08-09）.http：//www.qztj.gov.cn/tsys/UpLoadFiles/43sjfb/129ndsj/qztjnj2016/index-cn.htm.

［2］黃燕翔，施美萍.治理現(xiàn)代化視域下預(yù)防化解基層社會矛盾機(jī)制研究［J］.南京航空航天大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2015（6）：39-43.

［3］俞可平.論國家治理現(xiàn)代化［M］.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015：21.

［4］張康之.論主體多元化條件下的社會治理［J］.中國人民大學(xué)學(xué)報，2014（2）：2-13.