論政治與良治的關系

張家棟

【摘要】政治制度本身并沒有明確的好與壞之分。評價政治制度的主要標準不是設計和理念，而是其與發(fā)展水平和文化傳統(tǒng)結合以后所體現(xiàn)出來的治理效率，即是否實現(xiàn)了良治的目標。以經濟發(fā)展中所必然出現(xiàn)的征地問題為例，中美印三國中，中美兩國實現(xiàn)了目標，而印度仍然效率低下，成為困擾經濟發(fā)展的主要因素之一。這表明，政治制度與國情之間的契合度，既是決定治理效率的主要因素，也是能否實現(xiàn)經濟社會發(fā)展目標的主要因素。

【關鍵詞】政治制度 經濟水平 文化傳統(tǒng)

【中圖分類號】D523 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.06.007

關于各國政治制度之爭的辯論一直存在，但這種辯論卻沒有越辯越清楚，反而有模糊化趨勢。社會主義決定論，以及后來的資本主義決定論，都在現(xiàn)實生活遇到了難以解釋的問題。蘇聯(lián)和東歐社會主義陣營解體以后，前蘇聯(lián)和東歐國家都走了資本主義道路，但核心社會經濟目標仍然沒有實現(xiàn)。反而是把本國國情、社會主義和市場經濟機制結合起來的中國，在過去幾十年中發(fā)展迅速，愈加展示出其獨特的制度優(yōu)勢，以及在政府治理方面的績效優(yōu)勢。不可否認的是，走西方道路也有成功的先例，美國就如此，但也有很多值得反思的教訓。很多走西方政治模式的發(fā)展中國家，至今仍然在探索過程之中。因此，從治理效率而非僅僅是政治制度的視角來看國家發(fā)展問題，就變得更加重要。本文將選擇中美印三國在征地方面的效率問題，來探討政治制度、傳統(tǒng)文化、發(fā)展水平和治理效能之間的關系。

中美印三國的征地效率狀況

所有國家要發(fā)展經濟，都要興建基礎設施和工廠，都需要獲得土地。除了國有部分，多數(shù)征地行為都是在政府、企業(yè)和土地所有者之間發(fā)生的一場博弈。因此，在征地成為經濟發(fā)展的一個必要環(huán)節(jié)的同時，征地效率也成為評價一個國家治理效率的重要風向標。

中國的征地狀況。美國經濟學家斯蒂格茨曾說過，美國領導的新科技革命和中國的城市化，是21世紀影響人類進程的兩件大事。城市化是中國經濟快速發(fā)展的主要特征，而土地征用則是支持城市化進程的基本前提。因此，高效征地是中國經濟發(fā)展效率的主要組成部分。

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化進程加快，常住人口城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%提高到2015年的56.1%左右。一般來說，GDP每增長1%，需要30萬畝的新土地供給。2008年，中國全國城鎮(zhèn)工礦建設用地達1.2億畝，農村居民點用地達2.5億畝。[1]到2011年，中國的城市和農村建設用地達到34萬平方公里。[2]僅僅在2000～2015年間，全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長了約113%，達到8.9萬平方公里。[3]

重大工程中的用地保障，在很多國家都是難點，在中國則是經濟治理效率的重要體現(xiàn)。京滬高速鐵路是新中國成立以來一條建設里程長、投資大、標準高的高速鐵路，全線長度1318公里，跨越河北、山東、安徽、江蘇4個省以及北京、天津、上海3個直轄市。京滬高鐵于2008年4月18日正式開工，2011年6月30日通車。在很多國家，這點時間連征地工作都無法完成。

因此，中國征地過程中雖然暴露了很多問題，比如，導致很多群體性事件以及部分土地資源使用不當?shù)?。但不可否認的是，中國政府主導模式下的征地活動，保障了經濟發(fā)展的土地供給，保障了經濟快速發(fā)展，最終使全體中國人受益。

美國的征地狀況。美國的大規(guī)模城市化進程發(fā)生在1950～1980年間。在那一時期，美國以大城市為中心的大都市區(qū)由169個增加到318個；其人口從8485萬人增加到16943萬人，占全國人口的比例從56.1%上升到74.8%。[4]

從數(shù)據上來看，美國的征地壓力應該更重，因為美國的城市人口密度比較低，每平方公里約1千多人。按建成面積來看，世界排名前12位的城市中，有11個是美國城市。這11個美國大都市的面積為48895平方公里，人口約7130萬，每平方公里平均居住1458人。其中，紐約大都市區(qū)面積為8683平方公里，人口只有3320萬人，每平方公里2050人；洛杉磯大都市區(qū)人口1178萬，面積為4320平方公里，每平方公里2750人；芝加哥大都市區(qū)人口830萬，面積5498平方公里，每平方公里1500人。[5]美國中小城市的人口密度更低。香檳市人口有10多萬人，但城市面積卻有大約100平方公里。

美國企業(yè)占地規(guī)模也往往非常龐大。以迪斯尼為例，在美國佛羅里達州奧蘭多的迪斯尼樂園面積最大，有122.28平方公里，是其他迪斯尼樂園總和的4.4倍，是上海迪斯尼面積的30倍左右。當然，迪斯尼可能并不需要這么多土地，有囤積土地以謀利的嫌疑。[6]但畢竟，美國公共工程和重大工商業(yè)項目的實施過程，很少聽說有因征地問題而停滯的。這表明，美國市場主導、司法輔助式的征地模式，效率是非常高的，能夠滿足其經濟發(fā)展的需要。

印度的征地狀況。印度經濟處于快速發(fā)展階段，盡管工業(yè)占比相對較低，但是對土地的需求仍然非常旺盛。據統(tǒng)計，印度近13億人中有約31%是城市居民。但真正生活在城市中的人，可能高達60%。[7]這意味著近一半居住在城市里的印度人，沒有真正享受城市生活的便利。

除了滿足城市居民的需要，印度很多地方還有龐大的造城計劃。安德拉邦（Andhra Pradesh）分裂后，新的安德拉邦計劃在2035年以前建設一座可供1100萬人居住的新城“阿瑪拉瓦蒂”（Amaravati），需要3322平方英里的土地。[8]為實現(xiàn)征地目標，印度政府試圖改變傳統(tǒng)征地模式，改為“土地池”（Land Pooling）計劃，讓失地農民分享土地開發(fā)所帶來的收益，但有效性仍然有待時間來檢驗。[9]

征地問題一直是印度經濟發(fā)展中的一大難題，有時甚至會導致地方動亂。上世紀60到70年代，1萬千瓦裝機容量、移民2845戶的達姆布爾水電站工程（Dumbur）9年才完工，還引起十多年的動亂。進入21世紀以來，由于土地問題造成的大型項目“沉沒”現(xiàn)象屢見不鮮。甚至是莫迪總理上臺以后的2016年，一些重大項目還是因為征地問題而擱淺。2005年，韓國浦項鋼鐵與奧里薩邦政府簽訂諒解備忘錄，擬投資120億美元建年產能1200萬噸綜合鋼廠。[10]幾經周折，浦項鋼鐵于2016年宣布放棄投資計劃。隨后，安塞樂米塔爾（Arcelor Mittal）也取消了其一個千萬噸級的鋼鐵廠建設計劃。[11]

印度征地效率低下不僅拖延經濟發(fā)展速度，還增大了投資成本。據印度政府統(tǒng)計顯示，雖然土地成本（價格）一般只占工業(yè)項目的1%～4%，但征地進度的緩慢和復雜的程序，把土地成本推高到工業(yè)項目成本的20%以上。印度工業(yè)發(fā)展瓶頸的70%歸結于土地問題。[12]雖然印度政府嘗試了很多種方法，也確實想解決這一問題，但直到今日，土地仍然是印度經濟發(fā)展，尤其是工業(yè)化進程中面臨的主要問題。[13]換句話說，至少體現(xiàn)在征地以滿足經濟社會發(fā)展需求方面，印度的治理效率是低下的。

導致中美印三國征地效率差異的主要原因

中美印三國的國情既有相似性，也有明顯的差異性。從相似性上來看，中國、美國和印度都是領土和人口大國；從差異方面來看，中印國情類似但與美國不同，美印政治制度類似但與中國不同，中美治理水平類似但與印度不同。具體來說，三國體現(xiàn)在征地方面的治理效率差異，主要是由以下三個因素所決定的：

政治制度因素。從政治上看，中國是強政府、弱社會，政府在包括征地在內多數(shù)事務有強大的主導能力；印度是弱政府、弱社會，多元、碎片是其主要特征；美國是強政府、強社會，政府和社會的組織水平都很高，經常可以互補。

中國的強政府模式是保障征地效率的關鍵。首先，中國中央政府擁有跨地區(qū)協(xié)調指揮能力。中央統(tǒng)籌規(guī)劃、下達指令，地方政府在多數(shù)情況下可以順利銜接、有效貫徹執(zhí)行。在長江三峽水電站等重大項目上，中國政府更是動員全國之力。三峽水庫淹沒區(qū)需要搬遷安置移民100多萬人。山東、浙江、江蘇、上海、廣東、四川、湖南、江西、福建、湖北、安徽等十多個省市不僅對口支援三峽庫區(qū)240多億元資金，還接收了16萬多名外遷移民。從新中國成立到2003年，中國因工程項目導致的非志愿移民數(shù)量高達4000多萬人。沒有單一制政府結構下不同地區(qū)間相互支援的傳統(tǒng)和實踐，中國是很難解決這些由征地而導致的移民問題的。其次，中國政府擁有跨領域協(xié)調能力。中國政府解決征地問題時，不僅可以通過直接經濟補償?shù)姆绞絹頋M足農民的需求，經常還可以借用其他領域甚至是其他地域的力量。例如，在直接經濟補償以外，政府經常可以要求相關企業(yè)為失地農民提供工作機會，讓失地農民有機會從農民變成有組織就業(yè)的工人。最后，中國的官僚體系經過長期的培養(yǎng)與訓練，擁有解決征地問題的經驗與能力。

印度的政治制度是中央集權與地方分權的混合模式，外交、國防、立法等權力集中于中央，但土地問題的權限則主要在地方，尤其是邦政府。印度聯(lián)邦政府與邦政府之間缺乏雙向互動和政策推廣能力。[14]地方政府雖有發(fā)展經濟動機，但是又受累于地方政治，尤其是短期的選舉政治壓力，難以制訂和實施長遠經濟發(fā)展目標。2005年印度《經濟特區(qū)法案》出臺，規(guī)定政府在為工業(yè)發(fā)展征地時，可以支付低價。結果，在西孟加拉邦連續(xù)執(zhí)政30多年的印共（馬）為增強對投資的吸引力，借機大力收購土地，引起失地民眾的不滿而發(fā)生騷亂，導致11人死亡，約70人受傷。最終，印共在選舉失去執(zhí)政地位，草根國大黨連續(xù)執(zhí)政至今。在這種前車之鑒面前，印度地方政府難于在征地方面積極作為，也就是非常合理了。

美國則不同，不僅有一個強大的行政體系，有一個強大的司法體系，還有一個強大的市民社會。在美國，征地主要在征地方與被征地方之間協(xié)商完成，基本是一個純粹的商業(yè)行為。即使需要政府出面，一般也就是司法機構進行仲裁或判決而已。并且，對于司法機構的判斷結果，很少有公民敢于違抗，釘子戶在美國是難以想像的。

經濟發(fā)展因素。國民經濟狀況也是決定中美印三國征地效率的重要決定性因素。

中國的土地制度是國家或集體所有制，個人沒有土地產權，只是使用權。這樣一來，中國的土地征用所涉及的，主要不是是否要被征用的問題，而是如何征用、如何賠償?shù)膯栴}。印度和美國是產權制度類似，但在規(guī)模上巨大區(qū)別。印度70%的土地為私人擁有，以個體農戶為經營單位，平均土地規(guī)模為25畝（1985/1986年度），但占農戶總數(shù)的57.8%的邊際農戶的平均規(guī)模只有5.85畝。有66%的印度農村勞動力依賴農業(yè)生活。[15]美國則不同，基本是以大的農場主為主。到2010年，美國的農場約有220萬個，農場占地面積為9.2億英畝，占美國國土的20%。平均每個農場的面積為418英畝，合2500多畝。350萬農業(yè)勞動人口，平均每人耕種1500多畝。[16]其結果是，同樣規(guī)模的重大工程項目，在美國可能涉及1至2個地主，而在印度則可能涉及幾百甚至上千名地主和土地使用者。這兩者之間的談判難度差異，是難以想象的。離開政府，印度的投資商也不具備拿下投資用地的實力。面對涉及人數(shù)如此眾多的征地談判，政府的作用就顯得至關重要了。[17]但恰好是在這個地方，印度政府缺席了。

公民的經濟自由度問題也是一個重要的決定性因素。中國和美國的土地所有者或使用者，在就業(yè)地域和領域的選擇空間相對較大，對土地的依賴程度比較低。而印度不同，很多農民，尤其是雇農或佃農，對土地的依賴程度非常高，沒有能力在土地以外尋找到新的工作機會。2012～2016年，中國新增就業(yè)機會6000多萬人，平均每年1200多萬。[18]農民子弟對土地產出的依賴程度快速下降，對征地的抗拒心理自然會下降。美國農民只有300多萬人，占美國人口的1%。失地農民的就業(yè)問題很容易被龐大的就業(yè)市場所稀釋，更不要提很多美國農民往往因為經營問題就會主動地出售土地。在印度，有組織工作人員只占就業(yè)人口的7%。如果不當農民，就只能當沒有多少保障的零工了。

文化傳統(tǒng)問題。在中國傳統(tǒng)文化中，本來土地是財產最重要的一個組成部分，也是家族、宗族等傳統(tǒng)社會結構的重要聯(lián)系紐帶。這種狀況如果不改變，再加上中國人多地少的基本事實，征地在中國將是一件非常重要的工作。1949年新中國成立以后，中國進行了土地革命，廢除了土地私有制，農民與土地之間的情感紐帶被切斷。在這種情況下，對中國農民來說，征地主要涉及經濟事務，與個人情感和家族觀念之間的聯(lián)系日益淡漠。

印度則與中國不同。印度的傳統(tǒng)文化保存幾千年之久。印度雖然多次遭受外敵入侵和殖民統(tǒng)治，但觸及的多是上層統(tǒng)治階級，對地方勢力和私有財產權的改變不大。甚至就連英國殖民時期，政府也主要建立在國家和省一級，省以下多為地方勢力自治。印度獨立以來，雖然進行過多次土地革命，限制每戶所擁有的土地數(shù)量，但多數(shù)土地與地主之間的聯(lián)系仍然保持下來。這種基于世世代代繼承關系的土地所有權，有些甚至可以追溯到1000多年以前，具有強大的家族認同和記憶承載功能，也讓很多印度農民難以割舍。

與印度相比，美國農民與土地之間的情感紐帶就要淡漠得多。美國人絕大多數(shù)為外來移民，最長的歷史也就300年左右。很多美國人更愿意到歐洲去尋根，而不是在美國本土尋找自己家族的來源。因此，美國人更多將土地和房屋看成是非常重要的私人財產，雖不允許別人隨意侵犯，但卻很少有東方文化中“安土重遷”的思想觀念。

結語

綜上所述可以發(fā)現(xiàn)，在中美印三國中，目前征地困難最大的是印度。這一困難并不能用政治制度一個要素來解釋，因為具有類似制度的美國并沒有面臨印度那樣的問題。也不能簡單地用國情來解釋，中國與印度的國情，至少在1949年以前是類似的。結果是，中國和美國都尋找到發(fā)展所需要的土地，印度至今仍然受到土地供給問題的困擾，成為其實現(xiàn)雄心勃勃的“印度制造”計劃的主要阻力。

日裔美籍政治學家弗朗西斯·福山曾提出過歷史終結論，認為美國式政治制度已經實現(xiàn)了人類在政治領域所可能實現(xiàn)的最高目標。但最近幾年，福山教授改變了論調，開始批評西方式民主的低治理效率。對于征地所體現(xiàn)出來的治理效率問題來說，最關鍵的可能不僅僅是政治制度，也不僅僅是經濟發(fā)展水平，而是政治制度、經濟發(fā)展水平和文化傳統(tǒng)之間的吻合程度。民主政治是一種競爭型政治制度，需要一個高度一致的政治文化為背景，否則就可能淪為否決型政治制度，從而導致治理效率低下。同時，民主制度又是對經濟基礎和人文素質要求比較高的制度，并非所有國家都同時具備。甚至就連西方發(fā)達國家，也不能保證能永遠維持這些高標準?，F(xiàn)在一些西方發(fā)達國家內部出現(xiàn)的問題，已經顯示出一些征兆。印度以一個多元、碎片的社會形態(tài)，來支撐一個競爭性的政治制度，要提高治理效率確實難度比較高。目前，印度正試圖以印度教民族主義作為新的意識形態(tài)基礎，以對莫迪總理的個人崇拜為核心來鞏固印人黨的執(zhí)政地位，可能也是看到了這些問題，并試圖解決這些問題。

注釋

[1]徐紹史：《落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略加強資源節(jié)約和管理》，2010年12月7日，http：//www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201012/t20101207_799850.htm。

[2]《中國該停止大規(guī)模征地了》，《國土資源》，2011年12月，第28頁。

[3]國務院：《全國國土規(guī)劃綱要（2016～2030年）》，2017年1月3日。

[4]夏小林、王小魯：《中國的城市化進程》，《改革》，2000年第2期，第34頁。

[5]"Largest cities in the world ranked by land area （1 to 125）"， http：//www.citymayors.com/statistics/largest-cities-area-125.html， access at 13th Mar， 2018.

[6]Lou Mongello， "Walt Disney World History 101 – 'How to buy 27，000 acres of land and have no one notice'"， 11 Feb， 2005， http：//www.wdwradio.com/2005/02/wdw-history-101-how-to-buy-27000-acres-of-land-and-no-one-noticeq/， 11 Mar， 2018.

[7]Rina Chandran， "Matters related to land and property make up about two-thirds of all civil cases in India， according to legal advocacy group Daksh"， http：//news.trust.org/item/20180220103514-itpxt/.

[8]Casey Brazeal， "India Looks to Build 11-Million-Person City on Empty Farm Land"， 13 June， 2017， https：//www.planetizen.com/node/93222/india-looks-build-11-million-person-city-empty-farm-land， access at 13th Mar， 2018.

[9]Divya Dua， "Can Amaravati set land pooling example for a city built from scratch？" 11 August， 2017， http：//citizenmatters.in/can-amaravati-set-land-pooling-example-for-a-city-built-from-scratch-4568， access at 10 Mar ， 2018.

[10]《西本新干線》，《浦項和安賽樂米塔爾終將放棄印度建廠計劃》，2016年4月9日，http：//www.96369.net/news/201604/channelid-2-columnid-16-361910.html，上網時間：2018年3月11日。

[11]《西本新干線》，《浦項和安賽樂米塔爾終將放棄印度建廠計劃》，2016年4月9日，http：//www.96369.net/news/201604/channelid-2-columnid-16-361910.html，上網時間：2018年3月11日。

[12]參見劉麗：《印度的土地審批制度及其相關問題》，《國土資源情報》，2006年第6期，第22～24頁。轉引自姚國躍、劉勝華：《中國與印度土地制度及其效能比較研究》，《世界地理研究》，2015年6月，第24卷第2期，第61頁。

[13]Ananya Roy， "The Land Question"， https：//lsecities.net/media/objects/articles/the-land-question/en-gb/， access at 13 Mar ， 2018.

[14]黃迎虹：《強制性發(fā)展：中印征地邏輯比較分析》，《公共行政評論》，2017年第2期。

[15]"International Farmers Suicide Crisis"， http：//www.un.org/esa/sustdev/csd/csd16/PF/presentations/farmers_relief.pdf， access at 14 Mar， 2018.

[16]《美國農業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀》，http：//gjs.mof.gov.cn/pindaoliebiao/cjgj/201407/t20140708_1109872.html。

[17]The Hindu， "Land acquisition problems delay major projects "， 9 Oct， 2016， http：//www.thehindu.com/todays-paper/tp-business/Land-acquisition-problems-delay-major-projects/article15247022.ece， 11 Mar， 2018。

[18]《人社部：我國近五年累計新增就業(yè)6000多萬人》，http：//finance.china.com/domestic/11173294/20170728/31014970.html。

責 編/馬冰瑩