改革開放以來中國高校內(nèi)部治理政策的探析

曹小紅

[摘要]改革開放以來，如何建設(shè)世界一流大學(xué)和高水平大學(xué)成為當(dāng)今高教熱點問題，同時高校治理也不斷興起。本研究通過對1978年以來我國高等學(xué)校政策中所涉及高校內(nèi)部治理政策法規(guī)的分類梳理，揭示主張“校長治校、教授治學(xué)”的治理模式，分析了政策的特點、目前存在的主要問題以及改善思路，從而由內(nèi)向外不斷完善高校內(nèi)部治理，更好地處理各利益相關(guān)者（校黨委、校長、教授等）責(zé)權(quán)利的平衡。

[關(guān)鍵詞]高等學(xué)校內(nèi)部治理；教育政策；共同治理

[中圖分類號]C640

[文獻標(biāo)識碼]A

[文章編號]1671- 5918（ 2018） 04-0023- 03

一、引言

十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)?！敝醒胍跃V領(lǐng)性文件的形式提出了完善學(xué)校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。隨著改革開放的發(fā)展，高等學(xué)校規(guī)模不斷擴張，大學(xué)越來越復(fù)雜混亂，出現(xiàn)各種問題與不足之處，因此治理問題顯得更加現(xiàn)實迫切，急需去治理，比如大學(xué)決策權(quán)和管理權(quán)的職責(zé)明確、教師的績效考核與激勵制度、大學(xué)與社會政府的關(guān)系等?？傮w來說，可歸納為高等學(xué)校的外部治理和內(nèi)部治理兩方面。本文探討高校內(nèi)部治理問題，即大學(xué)黨委下的校長負責(zé)制，教師、學(xué)生以及管理人員等高校內(nèi)部利益相關(guān)者責(zé)權(quán)利的平衡。

二、1978年以來我國高校內(nèi)部治理政策的歷史回眸與評析

（一）1978年以來的高校內(nèi)部治理政策的歷史回眸

1978年以來高校內(nèi)部治理政策體現(xiàn)在法律與法規(guī)兩方面：

法律上，1993年《中華人民共和國教師法》“第七條第五點教師享有的權(quán)利可參與學(xué)校的民主管理?！?998年《中華人民共和國高等教育法》“以法律的形式確定高校領(lǐng)導(dǎo)體制為黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制以及高校擁有招生、設(shè)置學(xué)科、開展教學(xué)、科學(xué)研究、學(xué)術(shù)交流、人事管理以及資產(chǎn)管理等辦學(xué)自主權(quán)?！?/p>

法規(guī)上，1978年《全國重點高等學(xué)校暫行工作條例（試行草案）》“今后高等學(xué)校實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長分工負責(zé)制”。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》“建立和健全以教師為主體的教職工代表大會制度?！?992年《加快教育改革和發(fā)展的若干意見》“第十條積極推進以人事制度和分配制度為重點的高校內(nèi)部管理體制改革。”1992年《加快改革和積極發(fā)展普通高等教育的意見》“進行改革校內(nèi)人事、分配、住房、醫(yī)療和退休養(yǎng)老保險制度以及后勤服務(wù)企業(yè)化、社會化?！?993年《普通高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革的意見》“建立不同的管理模式?！?994年《中國教育改革和發(fā)展綱要的實施意見》“深化學(xué)校內(nèi)部管理體制改革?！?994年《國家教委直屬高校貫徹全國教育工作會議精神的意見》“從管理體制和運行機制保證校內(nèi)人、財、物資源的合理配置。”2011年《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》“以章程明確界定與學(xué)校的關(guān)系，明確學(xué)校的辦學(xué)方向與發(fā)展原則，落實舉辦者權(quán)利義務(wù)，保障學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)?！?/p>

（二）高校內(nèi)部治理政策發(fā)展評析

第一，高校的領(lǐng)導(dǎo)體制政策不斷變化，最后以法律形式確定下來。

高校的領(lǐng)導(dǎo)體制是高校內(nèi)部治理制度的重要組成部分，1978年1998年領(lǐng)導(dǎo)體制不斷調(diào)整變化，改革開放前20年，高校內(nèi)部治理已有很大進步，體現(xiàn)出校長地位的提升，充分認識到教職工地位的重要性。改革開放以來，又再次強調(diào)教職工代表大會參與學(xué)校民主管理。說明該政策可以提高教師的工作積極性，充分尊重知識，權(quán)衡了學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的地位，加大高校的民主自治能力?？傮w說來，改革開放初期的高校領(lǐng)導(dǎo)體制的探索是比較正確，是適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展和高校發(fā)展規(guī)律的一大舉措。

自1998年以來，中國第一次以法律形式將高校的領(lǐng)導(dǎo)體制確定為黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，成為最具有中國特色的領(lǐng)導(dǎo)體制。簡單從字面上理解大學(xué)校長是在黨委的指揮下行使工作，從中反映出政府干預(yù)大學(xué)的管理事務(wù)，政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力與行政權(quán)力之間的矛盾與沖突一直都會存在的。

第二，依照教育政策法規(guī)，落實高校辦學(xué)自主權(quán)。

1985年2011年頒布的相關(guān)政策，26年來政府在不斷探索，從早期的政策主張到法律形式再到大學(xué)章程規(guī)定，可知高校辦學(xué)自主權(quán)的重要性。辦學(xué)自主權(quán)也是高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)完善的體現(xiàn)，要求高校需依法治校、民主管理、學(xué)術(shù)自由，實現(xiàn)大學(xué)自治。雖教育政策法規(guī)已制定，但卻未真正落實。如：目前仍有很多高校未制定大學(xué)章程。

第三，我國高等教育體制改革發(fā)展太快，政策在不斷調(diào)整，應(yīng)處理好眼前與長遠、穩(wěn)定與變化的關(guān)系。

從1992年至1994年，3年時間多次頒布政策法規(guī)不斷完善高校內(nèi)部管理體制，從管理和運行機制上，如學(xué)校內(nèi)部機構(gòu)、人事制度、分配制度和后勤管理改革，采取激勵方式，進一步凋動教職工的積極性；而1994年后幾乎很少相關(guān)政策。但高校問題仍日益顯著，說明政策還是落后于實踐問題，之前采取的政策措施效果并不明顯，因此筆者認為政策的不斷完善應(yīng)與目前存在的問題相結(jié)合，政策制定不宜太頻繁，需要有一定的穩(wěn)定性與長遠性，這樣才能更好地執(zhí)行政策內(nèi)容，提高高校治理效果。

三、高等學(xué)校內(nèi)部治理中存在的問題及改善措施

（一）法定代表人單一以及權(quán)責(zé)不匹配

我國實行黨領(lǐng)導(dǎo)的校長負責(zé)制的領(lǐng)導(dǎo)體制，《高等教育法》規(guī)定了大學(xué)校長享有一些權(quán)力，但實際上高校實權(quán)掌握在黨委書記手中，而不是在校長手上。大學(xué)章程中規(guī)定校長是唯一的法定代表人，對于學(xué)校一切事務(wù)負全責(zé)。這就體現(xiàn)出在法律上黨委與校長的關(guān)系存在邏輯矛盾。中國高校的治理實權(quán)在于黨委，而校長只是充當(dāng)管理者的角色，主管學(xué)校日常事務(wù)，對于重大決策仍沒有實權(quán)。

應(yīng)做到政府放權(quán)學(xué)校，從宏觀上規(guī)范指導(dǎo)高校，對于學(xué)校的學(xué)科建設(shè)、專業(yè)設(shè)置等微觀上的日常工作全權(quán)由校長安排分配。

（二）教師的選拔與激勵問題

高校內(nèi)部治理中的教師、學(xué)生、行政人員權(quán)利之間的利益權(quán)衡，最重要的一點在于教授，如何選拔和激勵大學(xué)教授是高校內(nèi)部治理中另一重點問題。

1.學(xué)習(xí)借鑒美國的終生教職制度

我國大學(xué)現(xiàn)行的教師人事管理體制是新中國成立后在計劃經(jīng)濟的模式下逐步形成的，它的基本特征是：教員隊伍只能進不能出，只能上不能走，沒有淘汰；職務(wù)晉升以內(nèi)部提升為主，缺乏外部競爭壓力；職務(wù)晉升標(biāo)準(zhǔn)過分注重候選人論文數(shù)量和申請者之間的相對水平等等。當(dāng)下大學(xué)畢業(yè)生更傾向于考公務(wù)員、大學(xué)老師，原因就是所渭的“鐵飯碗”，一生無憂。正因為大家喜歡穩(wěn)定，不愛競爭，可能導(dǎo)致我國的創(chuàng)新水平低下，也進一步從中國的大學(xué)找出很多問題。但本文這里僅從教授的角度來闡述。

首先可以從招聘與競爭形式方面，加大全球公開招聘，借鑒美國實行的“'renure - track”制度。其次減少教師在編人員，如現(xiàn)很多國有企業(yè)都采取控股方式，職T采用合同形式，有利于員工之間的競爭，提高效率，在國際上更有競爭力。高校內(nèi)部治理中應(yīng)提出更多吸引教師的目光點，比如工資、休息時間、專業(yè)性培訓(xùn)等方面。

2.學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的平衡

改革開放以來，高校的數(shù)量規(guī)模不斷擴大，大學(xué)行政人員也隨著增加，一路走來，政府通過院校合并，重建學(xué)科設(shè)置等方式也在不斷調(diào)整教授、行政人員、學(xué)生之間的比例問題。

提出大學(xué)教授制度的改革，最終一個目的就是提高教授的學(xué)術(shù)能力，從而實現(xiàn)大學(xué)的理念，為人類創(chuàng)造知識，傳授知識，傳承人類文明，推動社會進步。高校內(nèi)部治理中也要處理學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的平衡?，F(xiàn)中國很多大學(xué)教授既搞教研又負責(zé)管理工作，學(xué)術(shù)與行政沒有明晰界限，高校教師職業(yè)怠倦的現(xiàn)象也越來越突出。因此，應(yīng)更多地考慮教授崗位的設(shè)置與如何評聘？如今是若教授不退休，新進年輕教師即使有資格也無法評定為教授?？梢姼咝?nèi)部治理的自主權(quán)需要擴大。只有當(dāng)招聘教師數(shù)量與錄取學(xué)生數(shù)量成一定的比例，重點放在教研工作，才能保障學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量，提高學(xué)校的影響力。

（三）大學(xué)章程的表面形式化，高校缺乏自主權(quán)

2011年，教育部頒布《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》規(guī)定，每所高校都應(yīng)公開章程，到目前為止，大概有30幾所大學(xué)已制定大學(xué)章程，可是放在一塊進行對比分析，發(fā)現(xiàn)相似度非常高，沒有各自學(xué)校的特色。

因此，每所大學(xué)的章程不應(yīng)形式化，沒有自己的特色。章程具有一定的法律效力，在制定它的同時，應(yīng)考慮自己所在學(xué)校出現(xiàn)的問題從而制定制度去改善，重點突出屬于自己學(xué)校的特征，辦特色大學(xué)，從而才有希望成為世界一流大學(xué)。

（四）行政人員效率低下現(xiàn)象

改革開放以來，經(jīng)濟發(fā)展迅速，高等教育門檻越來越低，寒門子弟也能上得起大學(xué)。隨著招生人數(shù)的增加，高等教育質(zhì)量問題也是當(dāng)今討論的重點，高等學(xué)校教育評估制度與標(biāo)準(zhǔn)也越來越繁瑣。因此行政人員數(shù)量也更加龐大，但這必然會造成一定的人力、物力、財力資源的浪費，行政效率不高。

筆者認為應(yīng)該建立一支專門的行政人員隊伍，提高職業(yè)專業(yè)化，有高度的職業(yè)意識，明確各自工作職責(zé)。其次行政人員的工資與級別應(yīng)更加合理化，用績效方式激勵提高員工的工作積極性；接著考慮從市場上引進一些第三方機構(gòu)幫助學(xué)校管理日常行政工作。最后，提高學(xué)校經(jīng)營的公正、公開透明度。如：學(xué)生的學(xué)費如何分配利用、教師的崗位具體職責(zé)等。

四、結(jié)語

高校中的現(xiàn)實問題永遠出現(xiàn)在政策之前，現(xiàn)制定的政策仍具有局限性，政策法規(guī)的針對性和系統(tǒng)性有待提高，為此提出以下幾點建議與思考：

第一，進一步健全完善高等教育法律法規(guī)，建立系統(tǒng)的由法律法規(guī)等規(guī)定的有關(guān)高校內(nèi)部權(quán)力分配與制衡的制度體系。政策往往滯后于現(xiàn)實問題，只有不斷建設(shè)完善制度，無論是以法律或法規(guī)等其他方式，來提高政策制定的頻率。

第二，落實政策制定的具體細致化，明確規(guī)定相關(guān)利益者的職責(zé)，從而更好地實現(xiàn)政策目標(biāo)。

建設(shè)世界一流大學(xué)和高水平大學(xué)是當(dāng)今的重要任務(wù)，筆者認為中國高等學(xué)校內(nèi)部治理問題可以采取美國的共同治理模式，1966年，美國大學(xué)教授協(xié)會在《大學(xué)治理聲明》中將“共同治理”定義為：“基于教師和行政部門雙方特長的權(quán)力和決策的責(zé)任分工，以代表教師和行政人員共同工作的承諾?！苯處?、行政人員以及其他利益相關(guān)者的責(zé)任通過治理過程進行分配，采取討論的方式進行決策，體現(xiàn)民主意識，同時能夠更好落實高等教育政策。

在好的高等教育政策指導(dǎo)下，通過校長治校、教授治學(xué)的治理模式，平衡好學(xué)術(shù)權(quán)力、行政權(quán)力、民主監(jiān)督權(quán)力三者之間的關(guān)系，最終實現(xiàn)大學(xué)的理念。

參考文獻：

[1]張維迎.大學(xué)的邏輯第三版[M].北京：北京大學(xué)出版社，2012.

[2]吳慧平.西方大學(xué)的共同治理[M].北京：北京師范大學(xué)出版社，2012.