城市流動兒童教育政策的困境與建議

何炳乾+賈冰+許蕊

[摘要]當前我國城市流動兒童由于受到戶籍、家庭狀況、居住環(huán)境等因素的限制，正在成為城市中的弱勢群體之一。城市流動兒童的困境主要表現在他們無法與擁有城市戶口的兒童享有平等的受教育權。當前我國城鄉(xiāng)二元戶籍制度和城市教育資源分配不公是造成城市流動兒童教育困境的主要原因，應通過戶籍制度改革和拓寬義務教育供給渠道等加以緩解。

[關鍵詞]流動兒童；教育政策；城市

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.02.122

隨著我國流動兒童人數的不斷激增，隨之而來的社會問題也不斷突出，從1996年起，我國政府先后出臺了一系列關于解決流動兒童問題的針對性政策文件，如《流動兒童就學暫行辦法》（1998年）、《特殊人群計劃免疫工作管理方案》（1998）、《關于進一步做好進城務工就業(yè)農民子女義務教育工作的意見》（2003年）等，并將解決流動兒童問題作為一項長期工作，納入《中國兒童發(fā)展綱要（2001—2010年）》中。這些政策文件，主要集中在改善流動兒童在義務教育階段的不利狀況，形成了目前“流入地政府管理為主，全日制公辦中小學接受為主”的“兩為主”的基本政策框架。

1 流動兒童教育現狀

學校對于兒童來說，是除家庭之外第二個重要的社會化場所。因此無論是學術界，還是管理界都有許多關于流動兒童與學校關系的研究，這些研究主要集中在學校教育方面，包括民辦學校教育資源和存在合理性問題，公辦學校和民辦學校的教育資源差異，以及影響流動兒童入學因素等。同時，對于流動兒童學校生活的適應性問題還存在大量的研究，比如流動兒童學習的適應性、公辦學校流動兒童師生關系等方面。

國家現行政策規(guī)定流動兒童入學以“流入地政府管理為主，全日制公辦中小學接受為主”，但由于在政策執(zhí)行中的種種困難和問題，大部分的流動兒童仍然就讀于民辦學校。盡管民辦學校的學校條件簡陋，提供的教育質量也著實令人擔憂，但由于它易進易出、收費較低、收費方式靈活等特點受到不少流動兒童家庭的歡迎；同時無論是學術界還是管理界都基本形成共識，即開辦民辦學校是應對流動兒童入學難最經濟、最快速的解決措施。

雖然國家現行政策規(guī)定流動兒童入學以“流入地政府管理為主，全日制公辦中小學接受為主”，但就目前而言，我國建立在以行政區(qū)劃分為主的公共財政體制基礎上，與生產力發(fā)展水平密切相關的義務教育公共財政政策、不合理的城鄉(xiāng)分離的戶籍政策，以及相應的尚待完善的教育法規(guī)，都不可避免地在一定程度上影響到流動兒童受教育權的享有。以義務教育階段為例，義務教育階段的經費，主要由地方政府負擔，義務教育資源也是按戶籍分配的。外來流動人口子女因為沒有流入地的戶口，無法享受由流入地政府財政負擔的教育經費，而這些人員戶籍所在地政府又不愿劃撥經費，于是，造成了教育費用和資源的真空。加之地方經濟利益、政策制定者的認識水平等因素的影響，使得國家政策要求越來越高，地方反映執(zhí)行政策難度越來越大。

受教育權是目前流動兒童權利缺失最為明顯，也是最為突出的一部分。杜文平在對北京市流動人口子女義務教育的現狀進行研究時指出“我國目前對流動兒童受教育權的法律依據太少，而且條文過于模糊不清，不具備真實有效的可操作性”。盡管流動兒童有機會享受到流入地公辦學校提供的教育條件，但由于種種原因流入地公辦學校仍不能滿足流動兒童的就學需求，即使有機會，也是建立在交納一定數量的贊助費或借讀費基礎上的，這就造成一部分學生，因為家庭經濟承受能力有限或家庭經濟情況不好而導致失學或輟學。此外，還有部分適齡的流動兒童由于各種原因失學在家?？傊诹鲃觾和?，很大一部分人無法享受到法律所賦予公民的受教育權，也無法獲得平等的受教育計劃，這對他們未來的發(fā)展極為不利，造成的后果就是，流動兒童受教育程度低下，不斷重復著父輩的生活軌跡，傳遞著貧困，有可能成為嚴重的社會隱患。

面對流動兒童受教育方面政策、制度和法律方面缺失的問題，眾多學者及專家也提出了，諸如：流動兒童義務教育“教育券”“教育卡”制度、改革戶籍制度為基礎的義務教育體制、加大財政投入、開放城市公辦學校、取消一切不合理收費、流入地和流出地政府聯手合作；規(guī)范打工學校；合理配置國有公共教育資源等對策和建議。盡管各種對策、建議已經較為細致深入，可行性已大大提高。但是，對于今后政策、制度、法律規(guī)定的影響和引導仍然是個疑問。

2 城市流動兒童教育政策現狀分析

2.1 戶籍制度

盡管近年來，越來越多的農民工子女學校成立，但是隨著進城農民工數量的增加以及一些城市戶籍的開放，越來越多農民工子女跟隨父母進入城市，而城市中的中小學數量十分有限，難以滿足這一群體的就讀需求。并且城市農民工子女轉學時面臨高價的“贊助費”也使得很大一部分流動兒童家庭不得不做出輟學的選擇跟隨父母身邊，無法享有進入學校學習知識的機會。

劉國鑫在《戶籍制度對城市農民工子女教育的影響》一文中，從戶籍制度的角度對我國城市農民工子女教育問題進行了分析，他認為，由于我國二元戶籍制度的存在，使得城市農民工子女在入學機會、教育經費、教育穩(wěn)定性等方面都得不到均等的保障，從而對教師教學和學生學習都產生了不利的影響。

2.2 教育的公平性

同本地的城市兒童相比，流動兒童不能順利進入流入地的中小學就讀，包括無法正常入學、超齡入學現象嚴重等。入學門檻過高使得很多流動兒童無法如城市兒童一樣順利進入流入地學校進行學習，有關部門要求出示各種煩瑣的文件，導致很多流動兒童父母無法在規(guī)定時間內提供完整的證明文件，使流動兒童錯失上學機會。

這種長期的不平等現象會給流動兒童帶來嚴重影響，不利于流動兒童的心理健康，他們容易形成自卑感，會使他們形成對自身的錯誤評估以及對自己未來錯誤的預期，造成不健康的心理狀態(tài)，從而影響他們的學業(yè)以及日后的成長過程。長遠來說，與城市兒童相比，流動兒童成績普遍較差，加之家庭教育的相對缺失，他們學歷普遍偏低，易成為新一代的農民工。

3 解決城市流動兒童教育政策建議

3.1 進行戶籍制度的改革

政府及相關部門應當促進流動兒童義務教育戶籍制度改革，盡管流動兒童教育問題越來越被社會所重視，但戶籍制度依然沒有與其他社會福利脫鉤，戶口依然是流動兒童平等就學的主要障礙。要想真正縮小流動兒童義務教育的不均等，促進流動兒童的教育公平，單純地觸動戶籍制度本身是遠遠不夠的。逐步取消戶籍制度對教育領域的限制條件，這對緩解流動兒童義務教育方面有著很大的幫助。附加在戶籍制度上的種種限制條件和制度是我國一切不平等的主要來源，而戶籍與教育之間的捆綁關系也正是流動兒童義務教育不均等的主要來源，時至今日，我國的戶籍制度早已經不是其當初的樣子，它實際具備的功能已經遠遠超出了戶口所應具備的功能。

3.2 加強與促進教育公平，使義務教育的供給途徑多元化

公立學校理應成為吸收流動兒童就學的主要途徑。2001年頒發(fā)的《國務院關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》則明確強調要以流入的當地政府管理為主，以全日制公辦中小學為主，通過多種途徑依法保障流動人口子女接受義務教育的權利。并且應大幅度減少甚至取消公立學校所謂的“贊助費”，徹底消除流動兒童進入公立學校的物質門檻，同時建構公立學校內部的無差別、無歧視、人人平等的良好教育環(huán)境，打消流動兒童進入公立學校的心理門檻。流動兒童回歸公立學校教育不僅有利于流動兒童的身心健康發(fā)展，也有利于促進流動兒童的社會適應性，更重要的是有助于培養(yǎng)城市學生對流動兒童寬容、接納的態(tài)度，促進他們對文化差異性和多元化的包容和理解。另外，對于非公辦學校的建立來說，政府也應鼓勵發(fā)展并為其提供制度化的發(fā)展空間，規(guī)范教育標準，提高教育質量，監(jiān)督教育成果。

4 思考與總結

流動兒童教育問題的產生暴露了我國在教育制度、政策及社會觀念等方面存在的問題，反映了城鄉(xiāng)差異化管理機制的弊端，說明我們的基礎教育并沒有以學生為中心、以人為本。解決流動兒童的教育問題需要政府社會管理觀念的變革，需要挑戰(zhàn)傳統的教育體制。首先，要挑戰(zhàn)屬地管理的教育體制，逐步以常住人口管理取代屬地管理的教育體制。要認識到流動兒童的發(fā)展與成長關系到城市長遠的整體發(fā)展水平，各級政府應逐步將常住人口也納入日常工作中，特別是在基礎教育方面，要顧及流動人口子女的教育問題，對他們的受教育權利進行維護。其次，要改革義務教育財政體制，省市一級政府應確保流動兒童教育經費的投入。再次，要加強對農民工子弟學校的扶持和監(jiān)管，農民工子弟學校的存在滿足了流動兒童教育的需求，并且是在我國教育資源分配不均衡條件下對基礎教育環(huán)節(jié)的有益補充，但是民辦學校由于條件限制辦學質量有待提升，且合法地位獲得較為艱難。農民工子弟學校的存在不會對正常教育秩序產生動搖，作為城市政府，應該認識到民辦學校的重要性，賦予這些社會力量參與基礎教育的資格，對他們加以政策和資金的扶持，使他們更多地發(fā)揮有益作用。最后，需要我們社會觀念的改變，不能以歧視的思維對待流動兒童的教育問題，要保障兒童接受義務權利。

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