近年來(lái)我國(guó)行政不作為問(wèn)題研究綜述

【摘 要】 近年來(lái)，在中央大力反腐和推進(jìn)治理現(xiàn)代化的大背景下，行政不作為現(xiàn)象日益增多且引起了民眾的高度關(guān)注，對(duì)行政不作為的治理亟為迫切。文章對(duì)學(xué)術(shù)界關(guān)于行政不作為問(wèn)題的研究文獻(xiàn)進(jìn)行了歸納梳理，指出當(dāng)前研究主要集中在行政不作為的界定、原因分析、治理對(duì)策等方面，取得了一定的成果，但也存在一些問(wèn)題需要進(jìn)一步探究。

【關(guān)鍵詞】 行政不作為；行政主體；研究綜述

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)推進(jìn)全面深化改革和依法治國(guó)的步伐逐漸加快，對(duì)于政府機(jī)關(guān)及其工作人員也提高了施政要求。2015年、2016年政府工作報(bào)告中都提及了要堅(jiān)決糾正行政人員不作為、亂作為的現(xiàn)象。但從現(xiàn)實(shí)情況看，不作為現(xiàn)象仍屢見(jiàn)不鮮，2014年海南省萬(wàn)寧市15名“不干事、不擔(dān)事”公職人員被立案查處，2015年陜西旬陽(yáng)國(guó)土局領(lǐng)導(dǎo)班子因不作為被集體免職，2016年湖南岳陽(yáng)、安徽安慶等地政府機(jī)關(guān)在抗洪救災(zāi)中不作為等，諸如此類的不作為現(xiàn)象已經(jīng)侵害了廣大民眾的合法權(quán)益和國(guó)家社會(huì)的公共利益，更嚴(yán)重影響了各級(jí)人民政府的威信，因此對(duì)行政不作為的治理是亟為迫切的，而通過(guò)梳理我國(guó)學(xué)者們現(xiàn)有的研究成果對(duì)于今后更好地治理行政不作為問(wèn)題是十分必要的。

一、行政不作為的界定

目前學(xué)術(shù)界主要從行政法學(xué)視角界定行政不作為現(xiàn)象，歸納總結(jié)有以下幾種說(shuō)法：（1）程序說(shuō)，即從行政程序上鑒別行政主體有無(wú)作為。這種觀點(diǎn)認(rèn)為只要行政主體按照程序作出了一系列的實(shí)質(zhì)性行為，表現(xiàn)出積極的態(tài)度，無(wú)論該行為在實(shí)體內(nèi)容上反映的是“為”或“不為”，都屬于行政有作為，反之，則是行政不作為。[1]（2）實(shí)質(zhì)說(shuō)，即從行政行為的實(shí)質(zhì)內(nèi)容來(lái)界定行政主體有無(wú)作為。這種觀點(diǎn)認(rèn)為在界定行政有無(wú)作為的時(shí)候不僅要看動(dòng)作方式，更要關(guān)注其實(shí)質(zhì)內(nèi)容，即使行政主體有“為”的行為方式，但沒(méi)有達(dá)到“為”的實(shí)質(zhì)內(nèi)容也是屬于行政不作為的范疇。[2]（3）職責(zé)說(shuō)，即以行政主體是否履行其法定職責(zé)來(lái)界定行政有無(wú)作為，這種觀點(diǎn)認(rèn)為行政主體不履行其法定職責(zé)為行政不作為，不履行包括拒絕履行和逾期履行。[3]

從法學(xué)視角看行政不作為現(xiàn)象存在著困境：一是法律法規(guī)體系相比不斷發(fā)展變化的社會(huì)環(huán)境和復(fù)雜靈活的行政管理活動(dòng)具有一定的滯后性，可能無(wú)法涵蓋所有的領(lǐng)域和情況，特別是針對(duì)具體的行政管理活動(dòng)。我國(guó)《行政訴訟法》中僅規(guī)定了針對(duì)三類行為提起的訴訟案件歸為行政不作為案件，然而在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、法治不斷進(jìn)步的今天，行政訴訟法已經(jīng)明顯落后于不斷變化的社會(huì)環(huán)境，僅依靠法律解決目前政府行政環(huán)境中的不作為現(xiàn)象就顯得力所不逮。

從行政管理學(xué)角度看，楊景泉從職責(zé)層面提出在行政管理活動(dòng)中對(duì)于中央、上級(jí)政府的決策無(wú)正當(dāng)理由不予以執(zhí)行，對(duì)于職責(zé)范圍內(nèi)的行政事務(wù)不履行或不完全履行并由此造成不良行政后果的具體行政行為屬于行政不作為。[4]持相同觀點(diǎn)的還有楚迤斐，她認(rèn)為行政不作為即行政官員出現(xiàn)不能充分行使公共權(quán)力為民服務(wù)，或者不能盡心盡力履行公共職責(zé)，造成行政效率下降、公共利益受損的工作行為。[5]另一種觀點(diǎn)從行政主體的內(nèi)在層面出發(fā)，如丁志剛、蔣月峰認(rèn)為行政不作為是行政人員不能適應(yīng)現(xiàn)代政府治理理念與模式，缺乏現(xiàn)代公共精神，不講現(xiàn)代職業(yè)道德，缺乏現(xiàn)代政府治理的基本知識(shí)、技術(shù)與能力，有意或者無(wú)意不履行行政職責(zé)，在其位不謀其政的不良甚至錯(cuò)誤的觀念與行為。[6]

從行政不作為的內(nèi)涵界定可以看出在實(shí)踐中，行政主體的某一行政行為是否為行政法意義上的行政不作為的界限并非十分分明，在可為還是不可為的邊緣上還存著著爭(zhēng)議，當(dāng)前對(duì)行政不作為的界定還未能囊括實(shí)踐中出現(xiàn)的所有的行政不作為情況，一些在現(xiàn)實(shí)中遇到的行政行為，無(wú)法用這些定義來(lái)界定到底是否屬于不作為，需要具有更加明確和可操作性的規(guī)定制度來(lái)區(qū)分行政中的不作為現(xiàn)象。

二、行政不作為產(chǎn)生的原因

根據(jù)近年來(lái)的文獻(xiàn)成果可以看出，學(xué)者對(duì)于行政不作為的成因研究，主要集中在法律層面、制度層面以及行政主體層面。

從法律層面看，多是從法律規(guī)制、司法審查以及行政救濟(jì)領(lǐng)域研究行政不作為產(chǎn)生的原因，這些學(xué)者把行政不作為的成因歸結(jié)為相關(guān)法律的不足。如胡尹慧從法理學(xué)角度指出現(xiàn)有對(duì)行政不作為的法律規(guī)制依然存在投訴機(jī)制不健全，內(nèi)部監(jiān)察缺位以及司法救濟(jì)范圍過(guò)窄等問(wèn)題。[7]劉宏博指出在司法實(shí)踐中，對(duì)于行政不作為的審查流于形式，面對(duì)行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)審查，法院通常更加“自由”，司法審查方面還存在著很大的問(wèn)題。[8]劉政利、朱哲指出受以往法律制度的影響，對(duì)于政府部門行政權(quán)力的約束就較少，再加上我國(guó)新舊體制交替中某些法制不健全問(wèn)題造成對(duì)不作為的無(wú)規(guī)則、少規(guī)則約束，導(dǎo)致行政不作為現(xiàn)象屢屢發(fā)生。[9]蔡放波認(rèn)為行政不作為與相關(guān)法律法規(guī)不健全、特別是權(quán)責(zé)不明確有很大的關(guān)系，在我國(guó)相關(guān)法律當(dāng)中，對(duì)行政不作為的違法很少涉及，對(duì)行政不作為的范圍的規(guī)定并不具體，其中對(duì)行政人員權(quán)責(zé)劃分的規(guī)定更少，這就造成行政人員的不作為責(zé)任很難受到追究。[10]

從制度層面看，學(xué)者主要將行政不作為產(chǎn)生的原因歸結(jié)于制度的缺失及設(shè)計(jì)的不合理，主要談及的制度有針對(duì)行政主體的責(zé)任追究制度、防范監(jiān)督制度、績(jī)效考核制度、選拔制度以及針對(duì)行政相對(duì)人的救濟(jì)制度等。如王忠國(guó)指出行政不作為的成因在于干部的選人用人機(jī)制不完善導(dǎo)致“任人唯親”和“裙帶關(guān)系”大量存在；行政問(wèn)責(zé)制不規(guī)范，缺乏制度的普遍效力；對(duì)人民群眾及新聞媒體等外部監(jiān)督還不夠重視等。[11]方世榮、朱茂磊指出目前公務(wù)員不作為的客觀原因是相關(guān)制度的缺陷，如重事后問(wèn)責(zé)輕防范監(jiān)督的制度構(gòu)造缺乏合理性、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任設(shè)置的寬泛模糊以及程序責(zé)任設(shè)置欠缺科學(xué)性、責(zé)任追究制度的非公平合理性等都會(huì)致使公職人員的行政不作為現(xiàn)象，因此相關(guān)制度的建設(shè)、改進(jìn)是十分必要的。[12]劉恒、吳堉琳通過(guò)分析政府機(jī)關(guān)及行政人員作為或不作為時(shí)的行動(dòng)邏輯發(fā)現(xiàn)，行政人員在日常執(zhí)法過(guò)程中會(huì)受到行政內(nèi)部制度與非制度因素影響，其中談到了由于績(jī)效考核機(jī)制與行政問(wèn)責(zé)機(jī)制本身的不完善，在不同行政領(lǐng)域和活動(dòng)中發(fā)揮出來(lái)的監(jiān)督約束作用有時(shí)也不盡人意。[13]從制度層面看主要明確了制度安排在規(guī)范行政不作為中的重要作用，但提到的相關(guān)制度具有明顯的普適性，具體到行政管理活動(dòng)中的方方面面，該如何操作、規(guī)范、協(xié)調(diào)行政人員的行政行為還未詳細(xì)談到。

從行政主體層面看，學(xué)者將不作為產(chǎn)生的原因歸結(jié)為行政人員自身的行政精神、素質(zhì)能力、道德品質(zhì)的缺位以及受到傳統(tǒng)思想、歷史文化的影響。丁志剛等人指出行政不作為是行政人員缺乏現(xiàn)代治理理念、公共行政精神、職業(yè)道德精神以及政府治理基本能力，這些缺失是政府部門沿襲“官僚制”風(fēng)格的重要原因，也是導(dǎo)致行政不作為和社會(huì)矛盾頻發(fā)的原因。方世榮等人指出公務(wù)員不作為的主觀原因是公務(wù)員自身存在的政治品質(zhì)、職業(yè)道德、工作作風(fēng)、工作能力等方面的問(wèn)題。劉政利提到行政不作為是受到傳統(tǒng)文化中“官本位”思想的影響，部分行政人員對(duì)于是否作為、何時(shí)作為都自行決定，認(rèn)為不作為也是理所應(yīng)當(dāng)。持相同觀點(diǎn)的還有石雪峰，他指出我國(guó)傳統(tǒng)文化中的明哲保身、中庸之道的處世哲學(xué)對(duì)行政人員有一定消極的影響，有些人奉行“不出岔子，守好攤子”的理念，缺乏責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)精神。[14]此類研究指出行政不作為很大程度上受到行政主體主觀因素的影響，但未探究這種主觀因素產(chǎn)生的原因，到底這種內(nèi)在的經(jīng)驗(yàn)性規(guī)則和習(xí)慣是受到什么影響產(chǎn)生的、是如何產(chǎn)生的，這還需要進(jìn)一步探究。

三、行政不作為的治理對(duì)策

有關(guān)行政不作為的治理對(duì)策，學(xué)者們都針對(duì)其成因提出了相對(duì)應(yīng)的治理之道，相當(dāng)多的學(xué)者都提到了要加強(qiáng)相關(guān)立法、加強(qiáng)各項(xiàng)制度建設(shè)等措施。可以看出，外在的法律法規(guī)、制度建設(shè)已經(jīng)被很多學(xué)者認(rèn)為是治理行政不作為的有效手段。王敬波針對(duì)立法、執(zhí)法以及行政復(fù)議和訴訟中的不作為提出了治理對(duì)策：一是加大立法體制的改革及立法的評(píng)估；二是通過(guò)信息化的手段加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督并且強(qiáng)調(diào)績(jī)效考核制度和行政問(wèn)責(zé)制度的完善；三是加強(qiáng)行政復(fù)議和行政訴訟的機(jī)制化。[15]歐小蓉指出要改革薪酬制度、提高工作水平和能力以及完善責(zé)任追究制度來(lái)規(guī)避不作為問(wèn)題。[16]劉恒等人認(rèn)為行政不作為的治理路徑是明確相關(guān)法律職責(zé)和義務(wù)、完善績(jī)效考核制度以及行政問(wèn)責(zé)制度等制度建設(shè)、健全政府與社會(huì)需求和社會(huì)價(jià)值之間的溝通互動(dòng)機(jī)制。陳文權(quán)、許可指出需要社會(huì)、政府、公民等多元主體進(jìn)行合作來(lái)構(gòu)建法治牢籠，與此同時(shí)提出要建立官員的權(quán)力清單、責(zé)任清單、能力清單、績(jī)效清單、薪酬清單等。[17]可以看出大多數(shù)學(xué)者提到了要從外部的制度環(huán)境出發(fā)，通過(guò)完善立法、加強(qiáng)相關(guān)制度的建設(shè)來(lái)規(guī)范不作為現(xiàn)象。

還有學(xué)者提到了從行政主體的內(nèi)在出發(fā)規(guī)范不作為現(xiàn)象也同等重要，形成的共識(shí)是要通過(guò)加強(qiáng)其道德素質(zhì)、提升政治品質(zhì)和工作能力等。蔡放波指出要深入開(kāi)展公務(wù)員職業(yè)道德教育，引導(dǎo)公職人員樹(shù)立正確的三觀、在實(shí)踐中加強(qiáng)思想政治修養(yǎng)，謀求從“政府本位”向“社會(huì)本位”轉(zhuǎn)變。李國(guó)友認(rèn)為行政管理者在履行義務(wù)或法定職責(zé)時(shí)，應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，切實(shí)尊重相對(duì)人的人格和權(quán)利，服務(wù)先行，勤政為民，以避免行政不作為現(xiàn)象的滋長(zhǎng)。[18]唐曉陽(yáng)、代凱指出要使公務(wù)員牢固樹(shù)立宗旨意識(shí)、公仆意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、擔(dān)當(dāng)意識(shí)和正確的權(quán)力觀、政績(jī)觀，夯實(shí)“為官要為”、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)乃枷牖A(chǔ)。[19]劉政利等人指出思想建設(shè)是防范和治理公務(wù)員行政不作為的前提和基礎(chǔ)，必須要強(qiáng)化其服務(wù)行政的責(zé)任理念教育，樹(shù)立“全心全意為人民服務(wù)的行政理念。此類研究強(qiáng)調(diào)要通過(guò)加強(qiáng)行政主體的內(nèi)在建設(shè)，加強(qiáng)內(nèi)在約束來(lái)規(guī)范行政主體的行政行為。

綜上所述，學(xué)界傾向于通過(guò)外在的立法完善及制度構(gòu)建，以及通過(guò)加強(qiáng)行政人員的內(nèi)在素質(zhì)來(lái)規(guī)范行政不作為現(xiàn)象，一定程度上明確了政府的責(zé)任是應(yīng)通過(guò)外在制度的安排，包括制度、機(jī)制、法律、政策、技術(shù)等的供給來(lái)提供支持，而行政人員自身的思想觀念、道德倫理、習(xí)慣習(xí)俗等建設(shè)也是不可忽視的，這是當(dāng)前對(duì)于行政不作為治理研究的一個(gè)重要方面，但也存在著一個(gè)突出的問(wèn)題：盡管提出諸多的治理對(duì)策和途徑，為何行政不作為現(xiàn)象還依舊常見(jiàn)，說(shuō)明此類的治理對(duì)策沒(méi)有達(dá)到民眾預(yù)期的治理效果，存在著某些方面的局限性或是不足。

四、小結(jié)

通過(guò)文獻(xiàn)的梳理，我們發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有研究關(guān)于行政不作為各方面的認(rèn)識(shí)，對(duì)于規(guī)范行政人員的行政行為，遏制行政不作為現(xiàn)象有著重要的意義，但也需進(jìn)一步完善。

第一，學(xué)界研究較為類似，創(chuàng)新性觀點(diǎn)不多。一是研究多側(cè)重于宏觀研究和規(guī)范研究，實(shí)證研究較為不足，很少有以數(shù)據(jù)為支撐展開(kāi)的研究，在現(xiàn)實(shí)中關(guān)于行政不作為的案例較多，總結(jié)這些案例中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，探究行政人員不作為背后的深層原因?qū)τ诜婪逗投糁菩姓蛔鳛橛泻艽蟮囊嫣?。二是在研究中，呈現(xiàn)著多學(xué)科的角度，例如法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)等，然而這些研究的深度較為有限，創(chuàng)新不足。

第二，行政不作為的研究缺乏理論支撐，大多研究都只是針對(duì)成因、問(wèn)題和各種做法的敘述，提出經(jīng)驗(yàn)性的建議，以此來(lái)克服現(xiàn)實(shí)中的問(wèn)題，這樣具有一定的借鑒意義，但缺乏理論的指導(dǎo)，容易忽視其中的關(guān)鍵因素。對(duì)于行政不作為的研究，可以引入具體的理論進(jìn)行探究。

第三，關(guān)于行政不作為的研究多以整個(gè)政府部門為對(duì)象，未考慮到我國(guó)政府各個(gè)行政部門的特殊性以及部門之間不同的職能、組織機(jī)構(gòu)、行政流程以及規(guī)章制度，從整個(gè)政府部門出發(fā)，對(duì)于具體職能部門的意義不大。

第四，學(xué)界目前的共識(shí)是通過(guò)加強(qiáng)法律規(guī)制和制度建構(gòu)來(lái)規(guī)范不作為現(xiàn)象，然而在法律規(guī)制和制度建設(shè)方面依舊未達(dá)到民眾的預(yù)期效果，說(shuō)明在實(shí)際建構(gòu)過(guò)程中可能還存在著某些制約的因素，到底制度該如何建構(gòu)，建構(gòu)過(guò)程中會(huì)遇到什么樣的問(wèn)題，以及制度在實(shí)施過(guò)程中如何有效的貫徹實(shí)施都是需要做進(jìn)一步細(xì)致研究的。

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【作者簡(jiǎn)介】

楊思敏（1994-），陜西西安人，西北工業(yè)大學(xué)人文與經(jīng)法學(xué)院行政管理專業(yè)2016級(jí)研究生.