控排企業(yè)碳交易未達(dá)履約目標(biāo)的罰則設(shè)定

史學(xué)瀛 楊博文

摘要 中國已于2017年啟動(dòng)全國性的碳排放權(quán)交易市場，統(tǒng)一性的碳排放權(quán)交易實(shí)體法律制度也將隨之出臺。目前，中國已經(jīng)提交了全國《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》送審稿，不過，不論是從送審稿的罰則設(shè)定還是從試點(diǎn)省市的地方法規(guī)中，由于懲罰力度受到行政處罰法規(guī)定的限制，對懲罰數(shù)額的確定、懲罰方式都未作明確規(guī)定，這將賦予執(zhí)法者過大的自由裁量權(quán)，滋生權(quán)力尋租與腐敗等現(xiàn)象。基于此，本文采用法律經(jīng)濟(jì)學(xué)中卡洛爾成本-收益分析方法，從懲罰嚴(yán)厲性成本與收益有效性組合的全新視角，構(gòu)建我國碳排放權(quán)交易未達(dá)履約目標(biāo)的懲罰閾值分析框架。同時(shí)，運(yùn)用國別法律的對比分析法，提出制定處罰條例的合理建議。為此，建議我國的碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例在懲罰制度設(shè)計(jì)中：第一，應(yīng)當(dāng)明確懲罰數(shù)額的具體確定標(biāo)準(zhǔn)，懲罰性倍數(shù)的確定應(yīng)依據(jù)企業(yè)超額排放的數(shù)額、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的抽查密度、監(jiān)管機(jī)構(gòu)對企業(yè)超額排放的反應(yīng)強(qiáng)度而定，同時(shí)也與控排企業(yè)歷史年度履約率有直接關(guān)系。在確定懲罰倍數(shù)的適用與懲罰數(shù)額時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮企業(yè)過往排放量和該控排企業(yè)的歷史履約率等因素。第二，在懲罰方式上，推行組合懲罰模式，將金錢懲罰與信用記錄、財(cái)政補(bǔ)助以及業(yè)務(wù)受限、資格準(zhǔn)入等方面結(jié)合起來，形成“行為罰則+資格罰則”的組合懲罰模式。第三，制定分級累進(jìn)懲罰的制度。第四，將罰則與政府扶持政策相結(jié)合，具體可以通過投資、稅收以及信貸規(guī)模等方面提供政策上的幫助，將“信用管理”與“扶持政策”有機(jī)結(jié)合，進(jìn)而達(dá)到“梯度處罰，促進(jìn)履約，一處失信，處處受限”的目標(biāo)，最終為中國碳排放權(quán)交易市場的統(tǒng)一提供制度保證。

關(guān)鍵詞 碳排放權(quán)交易；履約成本；罰則設(shè)定；組合懲罰模式；法律經(jīng)濟(jì)學(xué)

中圖分類號 DF468； F019.6

文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1002-2104（2018）04-0035-08 DOI：10.12062/cpre.20171205

中國在應(yīng)對氣候變化方面已經(jīng)做出了很多努力，《巴黎協(xié)定》后全球氣候治理呈現(xiàn)新的局面，各國將進(jìn)行“自下而上”的國家自主貢獻(xiàn)（Intended Nationally Determined Contribution，簡稱INDC）減排模式[1]。碳排放權(quán)交易是將環(huán)境權(quán)益與生態(tài)紅利相結(jié)合的產(chǎn)物，其特殊性體現(xiàn)在政府創(chuàng)設(shè)性、貨幣價(jià)值屬性等方面，且各屬性之間存在動(dòng)態(tài)演進(jìn)關(guān)系[2]。在美國特朗普政府宣布退出《巴黎協(xié)定》后，中國在控制碳排放方面，將與歐盟及眾多發(fā)展中國家共同開展國際氣候治理，提升氣候責(zé)任話語權(quán)，并切實(shí)履行《巴黎協(xié)定》減排的國家自主貢獻(xiàn)[3]。中國早在2012年就已經(jīng)開始碳交易的試點(diǎn)工作，各地區(qū)碳減排情況略見成效。2015年，中國政府表示在2017年擬建立全國性的碳交易市場，并于2016年出臺了《全國碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》送審稿，這意味著中國將建立更加完善的碳市場交易機(jī)制與立法保障。不過，在各地區(qū)碳交易過程中，有一個(gè)明顯的問題，碳交易面臨中央與地方、政府與企業(yè)的多重博弈[4]。碳交易的市場激勵(lì)傳遞受到一些體制性因素的約束而失效，很多控排企業(yè)為了節(jié)約減排的成本，寧可選擇超額排放而接受懲罰，也不選擇達(dá)到履約目標(biāo)，這也造成了管理?xiàng)l例執(zhí)行難的問題。雖然通過信用記錄、激勵(lì)政策等多元的方法來協(xié)調(diào)，但這明顯是在制度建立中罰則機(jī)制的缺陷。因此，中國可以借鑒歐美國家有關(guān)碳交易履約的罰則機(jī)制，應(yīng)用法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法分析懲罰制度的數(shù)額、閾值設(shè)定，進(jìn)而對懲罰制度的完善，達(dá)到“梯度處罰，促進(jìn)履約，一處失信，處處受限”的目標(biāo)，將信用監(jiān)督警示與懲戒機(jī)制相結(jié)合。保證控排企業(yè)能夠按期履約，從“鼓勵(lì)性懲罰”向“履約性懲罰”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1 中國碳交易履約情況與罰則設(shè)定存在的問題

在全國性的統(tǒng)一碳排放權(quán)交易管理辦法送審稿出臺之前，各地方的懲罰制度中最為典型的是深圳市、上海市。如果企業(yè)沒有在本年度內(nèi)按時(shí)核證自愿減排量而未能履約或者沒有上交足額的碳配額，是交給主管部門先限制期限對超額的排放量進(jìn)行補(bǔ)繳配額，過期拒不繳納的將在其注冊賬戶中強(qiáng)行扣繳，不夠的部分將順延至下年度，直接扣減。而天津市對于不按時(shí)履約的行為處罰較輕，其法規(guī)文件級別低于政府規(guī)章。湖北省的罰則則是與碳交易市場本身的利益驅(qū)動(dòng)相關(guān)聯(lián)，以配額約束帶動(dòng)企業(yè)。表1為中國各試點(diǎn)地區(qū)的碳交易法律法規(guī)有關(guān)罰則的比較。

因此，從現(xiàn)階段處罰制度與機(jī)制上可以看出，現(xiàn)行的處罰制度較為單一，送審稿中的處罰也只停留在對于欠繳配額的費(fèi)用收取與懲罰上，也沒有配套的懲罰機(jī)制作為激勵(lì)，導(dǎo)致企業(yè)在履約上存在履約不如罰款的現(xiàn)象發(fā)生[5]。未能履約的控排企業(yè)必須要有嚴(yán)格的懲罰制度作為保障，政府應(yīng)當(dāng)采取公開未達(dá)到履約減排量的企業(yè)清單，構(gòu)建執(zhí)法部門失信懲罰機(jī)制，行政執(zhí)法機(jī)制等。所以，完善中國碳排放權(quán)管理?xiàng)l例的懲罰制度很有必要。

2 碳排放權(quán)交易履約罰則設(shè)計(jì)的理論基礎(chǔ)

2.1 規(guī)范的霍布斯理論

霍布斯在研究政府權(quán)能及法律制度中的一個(gè)重要假設(shè)就是“分配利益的問題只能通過威懾，而不能通過合作來解決”。因此，霍布斯認(rèn)為，制度（包括道德、信守協(xié)議等契約）需要設(shè)計(jì)一定的罰則來保障其有效的實(shí)施，即由于人與人之間僅通過私人之間訂立協(xié)議、信守承諾等方式來履行社會契約是無法保障的，而主張運(yùn)用強(qiáng)有力的法律懲罰制度來維護(hù)和保證社會契約被正常履行。該理論是旨在通過建立包含了懲罰制度的法律結(jié)構(gòu)使履約率達(dá)到最大，損失降低到最少，采取國家的公力救濟(jì)取代私力救濟(jì)更能帶來規(guī)模經(jīng)濟(jì)。為了達(dá)到對不履約行為的威懾，可以有無數(shù)的懲罰嚴(yán)厲性與懲罰確定性的組合，但是不同的組合需要不同的成本投入支撐，有效組合能夠滿足立法成本與執(zhí)法收益的均衡，即等威懾線上成本最低的懲罰嚴(yán)厲性與懲罰確定性的組合。要達(dá)到D0等威懾線上的不履約的威懾程度（見圖1a），低于懲罰嚴(yán)厲性與懲罰確定性組合（x0，y0）的成本量，將使威懾目標(biāo)無法達(dá)到；超出該組合的成本量，將造成立法成本的浪費(fèi)，所以E0低支出線與Dt等威懾線的切點(diǎn)（x0，y0）是等威懾線上成本最低的懲罰嚴(yán)厲性與懲罰確定性的組合，即懲罰嚴(yán)厲性與懲罰確定性的有效組合。懲罰制度設(shè)定的威懾資源也應(yīng)該按該組合進(jìn)行配置[6]。

在以上分析懲罰嚴(yán)厲性與懲罰確定性的有效組合中，當(dāng)懲罰的嚴(yán)厲性成本較低時(shí)，要達(dá)到預(yù)定的威懾水平，社會成本最低的有效組合應(yīng)該是較高的懲罰嚴(yán)厲性搭配較低的懲罰確定性。比如，未達(dá)履約目標(biāo)時(shí)所支付限度內(nèi)的罰金，其社會成本是非常低的，那么就應(yīng)該選擇較高的罰金，而耗費(fèi)在相應(yīng)的碳排查、檢測的成本可以適當(dāng)節(jié)約（見圖1b），反之，當(dāng)懲罰的嚴(yán)厲性成本較高時(shí)，要達(dá)到預(yù)定的威懾水平，社會成本最低的有效組合應(yīng)該是較低的懲罰嚴(yán)厲性搭配較高的懲罰確定性。

2.2 過失的經(jīng)濟(jì)理論

1947年漢德法官（Learned Hand）在美國政府對卡羅爾拖船公司的訴訟案件中，提出了著名的卡羅爾公式（The Carroll Towing Doctrine or Carroll Towing Formula）：B

3 域外典型國家碳交易罰則設(shè)定的借鑒

針對域外國家碳交易罰則設(shè)定的經(jīng)驗(yàn)，從大陸法系和英美法系分別選擇具有典型意義的國家，其中大陸法系選擇了歐盟、韓國與日本東京，英美法系選擇了美國、加拿大和新西蘭。由于其他國家與這些國家的碳交易罰則具有共性，因此選取這幾個(gè)典型國家的制度經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行比較研究。

3.1 大陸法系典型國家的碳交易懲罰機(jī)制構(gòu)建

在眾多的大陸法系中，歐盟碳排放權(quán)交易體系（EUETS）對于懲罰機(jī)制的設(shè)定具有嚴(yán)格的規(guī)定，在其頒布的法令（2003/87/EC）中明確規(guī)定，按照差額排放的碳總量折合成碳配額，進(jìn)行處罰。其在碳交易指令中規(guī)定，第一階段中，每當(dāng)超出1 t CO₂將罰款40歐元，第二階段將提高到100歐元，并繳納拖欠的配額。另外，在繳納罰款以后，還追加了不可免責(zé)的強(qiáng)制性條款，也就是超額排放的CO₂不會因繳納罰款而免于承擔(dān)該責(zé)任。要求控排企業(yè)必須在明年的額度中將其扣繳。歐盟的碳交易懲罰機(jī)制也是國際上較為嚴(yán)苛的一種懲罰機(jī)制。

韓國從2010年開始，所有耗能超過特定值的企業(yè)都必須通過溫室氣體能源目標(biāo)管理系統(tǒng)報(bào)告企業(yè)的溫室氣體排放情況。2012年5月韓國通過溫室氣體排放交易立法，碳排放交易制度從2015年1月1日開始實(shí)施。韓國環(huán)境部為碳排放交易的主管機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)配額的分配和市場監(jiān)管。在市場交易管理和履約責(zé)任的規(guī)定方面，韓國碳排放權(quán)交易管理制度規(guī)定不能足額上繳配額的納入實(shí)體將被收繳當(dāng)前市場價(jià)格3倍以上的罰款，數(shù)額上限為10萬韓元/t CO₂e，約合94美元/t CO₂e。納入碳排放交易制度的納入實(shí)體必須在年末6個(gè)月內(nèi)上繳配額或信用。

日本東京是一個(gè)巨大的能源消費(fèi)城市，東京都政府期望通過碳排放交易制度降低需求側(cè)電力和天然氣的消耗。納入實(shí)體必須每財(cái)年提交經(jīng)核證的年度排放報(bào)告。納入實(shí)體如果不履行履約義務(wù)，主管機(jī)關(guān)可以公告未履約的納入實(shí)體名稱，將未達(dá)履約目標(biāo)企業(yè)以信用記錄的方式進(jìn)行公開，取消不履約企業(yè)的政府財(cái)政資助政策。并處以最高500 000日元的罰款，追加上繳1.3倍短缺量配額。政府會嚴(yán)格核查實(shí)際排放量，由納入實(shí)體支付費(fèi)用[8]。在懲罰方式上，將未達(dá)履約目標(biāo)企業(yè)以信用記錄的方式進(jìn)行公開，取消不履約企業(yè)的政府財(cái)政資助政策。

3.2 英美法系典型國家碳交易懲罰機(jī)制構(gòu)建

雖然美國特朗普政府宣布退出《巴黎協(xié)定》并推行“第一能源計(jì)劃”，但美國之前的區(qū)域性溫室氣體減排行動(dòng)（RGGI）仍然具有借鑒意義。碳排放權(quán)交易的懲罰機(jī)制是在《RGGI碳排放權(quán)交易示范規(guī)則》中，因?yàn)槊绹亲栽感詼p排市場，在懲罰機(jī)制上較歐盟相比較為寬松，按照下期繳納3倍拖欠配額，只有補(bǔ)償性的罰金，而沒有懲罰性的罰金[9]。

加拿大魁北克省從2008年開始成為西部氣候計(jì)劃（WCI）的成員，并且計(jì)劃于2014年1月1日起正式與加利福尼亞州碳市場進(jìn)行對接。魁北克政府要求納入實(shí)體每年6月1日前提交經(jīng)核證的碳排放報(bào)告，隨后上繳等量配額。未履行履約義務(wù)的自然人最高處以3 000～500 000加元并處最高18個(gè)月的有期徒刑，未履行的法人將處以10 000～3 000 000加元的罰款。第二次未履行義務(wù)處罰將翻倍。另外相關(guān)機(jī)構(gòu)有權(quán)停止未履行義務(wù)的納入實(shí)體配額的分配資格。納入實(shí)體在履約期末11月1日前未能上繳足額配額，每個(gè)欠繳配額將需要上繳3個(gè)配額。懲罰方式上采用了將罰則與企業(yè)資質(zhì)相連，對不履約企業(yè)取消其相關(guān)資質(zhì)。

在新西蘭的碳排放權(quán)交易體系（NZETS）所建立的法案《氣候變化應(yīng)對法令2002》中，在新西蘭沒有履行減排目標(biāo)的控排主體還需要承擔(dān)民事、刑事責(zé)任?？嘏胖黧w若刻意不履約而又拒絕接受懲罰的，對于這種不符合減排義務(wù)的單位主體，按照2倍的比例增加1倍的補(bǔ)償額度并要求繳納60美元/t的罰金，同時(shí)參與者也將面臨著定罪的風(fēng)險(xiǎn)。在配額的拖欠懲罰方面，需要繳納拖欠配額并上繳30～50新西蘭幣/tCO₂e罰款，或繳納兩倍拖欠配額。新西蘭的碳排放權(quán)交易體系中的控排企業(yè)除了沒有履行配額方面的義務(wù)外，還規(guī)定了違反其他控排主體義務(wù)的法律責(zé)任，分為核心減排義務(wù)和非核心減排義務(wù)兩種，過失性違反非核心義務(wù)控排主體的懲罰制度屬于民事責(zé)任，具體規(guī)定為累進(jìn)懲罰，首次違反為4 000美元，第二次為8 000美元，在此基礎(chǔ)上以4 000美元累進(jìn)遞增，對于違反核心減排義務(wù)的控排主體進(jìn)行大額罰金和采取等級定罪[10]。