基于低碳融資機(jī)制的CCS技術(shù)融資研究

王許 姚星 朱磊

摘要 由于化石能源在全球能源供給中仍占據(jù)主要地位，碳捕獲與封存（CCS）技術(shù)被認(rèn)為是當(dāng)前控制溫室氣體排放的有效途徑之一。但是，由于技術(shù)與成本的不確定性，政府支持和公眾認(rèn)知程度的不足，融資機(jī)制的不完善嚴(yán)重阻礙了該技術(shù)的大規(guī)模推廣?；诖?，本文從低碳融資機(jī)制與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)兩個層面對CCS技術(shù)的融資問題加以探討。首先從國際氣候融資、政府直接投資與金融機(jī)構(gòu)參與融資三個層面梳理了低碳技術(shù)融資政策與渠道，指出低碳技術(shù)的發(fā)展很大程度上依賴于政府的直接投資與激勵政策的扶持。進(jìn)而，著重分析了CCS技術(shù)融資面臨的困難，包括：國際氣候融資渠道狹窄且缺乏針對CCS技術(shù)的專項(xiàng)資金；國內(nèi)CCS技術(shù)的融資渠道單一，嚴(yán)重依賴政府的直接投資與政策激勵；金融機(jī)構(gòu)所提供的資金支持遠(yuǎn)不能滿足CCS技術(shù)的資金需求。然后，從國內(nèi)外CCS示范項(xiàng)目的成功與失敗案例中總結(jié)CCS技術(shù)融資機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，指出政府的資金與技術(shù)支持、市場化減排機(jī)制的激勵、通過提高采收率（EOR）等碳捕集、利用與封存（CCUS）技術(shù)經(jīng)濟(jì)收益的獲取、CCS關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)、政府與社會資本的融洽合作機(jī)制是保證CCS示范項(xiàng)目資金需求的關(guān)鍵因素。最后，從國際氣候融資機(jī)制的完善、政府直接投資與政策支持的加強(qiáng)、財稅政策的有效實(shí)施、市場化減排機(jī)制的充分運(yùn)用、技術(shù)風(fēng)險管理的完善、多主體參與的市場化融資機(jī)制的構(gòu)建等方面對CCS技術(shù)未來的融資機(jī)制設(shè)計提出了政策建議。

關(guān)鍵詞 CCS技術(shù)；低碳技術(shù)；融資機(jī)制；融資渠道；融資激勵政策

中圖分類號 F205文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1002-2104（2018）04-0017-09DOI：10.12062/cpre.20180103

大力發(fā)展低碳技術(shù)已成為目前各國為應(yīng)對能源安全與氣候變化兩大全球性挑戰(zhàn)而做出的戰(zhàn)略選擇?；茉词侨祟惿a(chǎn)、生活的主要能源，而未來化石能源在全球能源供給中仍將占據(jù)主要地位，因此，尋找一種能夠有效捕獲和存儲由化石燃料燃燒所產(chǎn)生的溫室氣體的方法已成為人類所要面對的重要挑戰(zhàn)之一[1]。而由捕獲、運(yùn)輸和封存三部分組成的碳捕獲與封存（CCS）技術(shù)已被認(rèn)為是在近中期控制溫室氣體排放、應(yīng)對氣候變化的有效技術(shù)選擇[2]。由于目前CCS技術(shù)尚未成熟且成本高昂，政府支持力度和公眾認(rèn)知程度還不足，CCS技術(shù)的大規(guī)模推廣面臨著嚴(yán)重的融資渠道不通暢、融資機(jī)制缺失的問題。因此，如何為CCS技術(shù)建立一套有效的融資激勵機(jī)制是目前亟需解決的問題。

近年來低碳技術(shù)融資激勵政策的實(shí)踐可以為CCS技術(shù)融資機(jī)制的完善提供寶貴經(jīng)驗(yàn)。低碳技術(shù)的研發(fā)除具有技術(shù)創(chuàng)新的高風(fēng)險、收益不確定、溢出性強(qiáng)等特征外，還具有公共產(chǎn)品屬性[3]。因此，如果缺乏必要的融資激勵機(jī)制，社會資本不愿意參與到相應(yīng)的投資與研發(fā)中。因此，國際氣候融資機(jī)制的構(gòu)建、政府的直接投資與政策支持以及金融機(jī)構(gòu)的參與是目前主要的融資渠道。此時，市場化減排機(jī)制的推廣和融資模式的創(chuàng)新則更顯重要：社會資本投資低碳技術(shù)除了獲取必要投資收益外，還會因由此實(shí)現(xiàn)的溫室氣體減排量獲得一定的減排收益。因此，構(gòu)建激勵多主體參與的市場化融資激勵機(jī)制應(yīng)該是解決CCS技術(shù)融資困境的有效路徑。

本文對目前低碳技術(shù)融資政策與渠道進(jìn)行歸納與分析，著重分析CCS技術(shù)融資面臨的困難，并從國內(nèi)外CCS示范項(xiàng)目的成功與失敗案例中總結(jié)當(dāng)前CCS技術(shù)融資的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為CCS技術(shù)未來的融資機(jī)制設(shè)計提出政策建議，倡導(dǎo)構(gòu)建參與主體多元化的市場融資機(jī)制以促進(jìn)CCS技術(shù)的大規(guī)模推廣。

1 低碳技術(shù)現(xiàn)有融資政策與渠道分析

1.1 國際層面的氣候融資

“氣候融資”被描述為包括促進(jìn)低碳技術(shù)和氣候抗御能力發(fā)展的所有資源，通過覆蓋氣候行動的成本和風(fēng)險，支持具有適應(yīng)和減緩能力的有利環(huán)境，鼓勵新技術(shù)的研究、開發(fā)和部署[4]。氣候政策倡議組織（Climate Policy Initiative，CPI）在廣義上從適應(yīng)和減緩活動的金融支持，發(fā)達(dá)國家到發(fā)展中國家的資金流動，發(fā)展中國家間的資金流動，國內(nèi)的資金流動，公共、私人和公司混合資金流動五個方面給出了氣候融資的主要形式[5]。而本文主要分析的是由國家間氣候資金流動所呈現(xiàn)的國際氣候融資機(jī)制。

國際氣候融資機(jī)制所體現(xiàn)的“從發(fā)達(dá)國家到發(fā)展中國家的資金流動”主要體現(xiàn)在《聯(lián)合國氣候變化公約》（以下簡稱《公約》）機(jī)制下發(fā)達(dá)國家為幫助發(fā)展中國家發(fā)展低碳技術(shù)而建立的融資模式?！豆s》要求發(fā)達(dá)國家所提供的資金支持應(yīng)具備“新的、額外的”和“充足、可預(yù)測”的特點(diǎn)，不應(yīng)與其他官方援助渠道所提供的資金混淆，同時必須是“已經(jīng)到位”的資金而非“動態(tài)”的融資或籌資過程?！毒┒甲h定書》明確了發(fā)達(dá)國家的資金責(zé)任并提出清潔發(fā)展機(jī)制（CDM），即發(fā)達(dá)國家可通過幫助發(fā)展中國家發(fā)展低碳技術(shù)獲得減排量以履行減排責(zé)任。哥本哈根氣候峰會則提出發(fā)達(dá)國家要在2010至2012年和2013至2020年分別提供300億美元的快速啟動資金和每年1 000億美元的長期資金，用于幫助發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化?！暗掳嗥脚_”進(jìn)而明確建立一個擁有多方資金來源和多種金融工具與渠道的融資機(jī)制。多哈氣候變化峰會提出構(gòu)建“綠色氣候基金（Green Climate Fund）”，要求發(fā)達(dá)國家做出在2020年前要在300億美元快速啟動資金之外繼續(xù)追加出資以達(dá)到每年1 000億美元規(guī)模的承諾，以支持發(fā)展中國家應(yīng)對和適應(yīng)氣候變化?！栋屠鑵f(xié)定》要求發(fā)達(dá)國家在2025年前落實(shí)其現(xiàn)有的資金動員共同目標(biāo)，并在考慮發(fā)展中國家需求和優(yōu)先重點(diǎn)的情況下提出以“每年1 000億美元”為起點(diǎn)的、新的共同資金動員量化目標(biāo)。

同時，“從發(fā)展中國家到發(fā)展中國家的資金流動”也日益成為國際氣候融資機(jī)制的重要形式。雖然發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家提供用于應(yīng)對氣候變化的公共預(yù)算資金已占國際氣候融資規(guī)模的40%，但這一資金規(guī)模遠(yuǎn)不及發(fā)展中國家的化石能源補(bǔ)貼水平[4-5]。從而，中國等主要發(fā)展中大家亦在這方面展現(xiàn)大國責(zé)任：中國在2015年宣布出資約31億美元建立“中國氣候變化南南合作基金”，支持其他發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化；2014年金磚國家公布了規(guī)模為500億美元的新開發(fā)銀行資金；中國還提出了總計1 000億美元的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行資金和總計400億絲路基金。這些資金的融入使得目前國際氣候資金的籌資渠道日益多元化。

我們也注意到，主要國際政策性金融機(jī)構(gòu)也參與到國際氣候融資機(jī)制中來。世界銀行等機(jī)構(gòu)相繼推出世界銀行原型碳基金（PCF）、世界銀行傘形碳基金（UCF）等碳基金。其中，PCF為低碳技術(shù)發(fā)展提供18 000萬美元的支持，而這一資金主要來自于部分發(fā)達(dá)國家政府、大型能源公司和金融機(jī)構(gòu)。

需要特別指出的是，目前各類國際氣候融資機(jī)制中的大部分資金均通過國際組織而非國家或區(qū)域型機(jī)構(gòu)進(jìn)行籌集、發(fā)放和使用，并且多數(shù)基金被用于大型項(xiàng)目而非小型社區(qū)項(xiàng)目[5]。這一氣候資金渠道每年提供的資金額度僅相當(dāng)于需求量的0.2%[6]，遠(yuǎn)不能滿足全球低碳發(fā)展資金的需要[7-8]。因此，國際氣候融資僅能在全球氣候融資版圖上占有很小的份額。為促進(jìn)低碳技術(shù)的發(fā)展，還需要拓寬國家機(jī)構(gòu)和其他市場參與者層面的融資渠道。

1.2 政府的直接投資及其他激勵政策

1.2.1 給予直接投資與支持

政府投資低碳技術(shù)主要體現(xiàn)在兩種途徑：一是實(shí)施如綠色電力政府采購制度等資金支持政策，如加拿大承諾采購20%的低排放或零排放生產(chǎn)電力給予政府設(shè)施使用；二是通過財政撥款進(jìn)行直接投資，如美國2009年《復(fù)蘇和再投資法案》的投資計劃中約7%（580億美元）投入環(huán)境與能源領(lǐng)域，英國2009年財政預(yù)算案的碳預(yù)算計劃中約4.05億英鎊用以支持開發(fā)低碳技術(shù)，而加拿大直接出資3 590萬加元在政府建筑物安裝太陽能加熱裝置。

同時，有些國家成立專門的輔助機(jī)構(gòu)為低碳技術(shù)推廣提供信息支持與服務(wù)。OECD國家開展可再生能源資源調(diào)查并建立有關(guān)的信息系統(tǒng)，制定生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，為低碳技術(shù)產(chǎn)品的市場準(zhǔn)入與質(zhì)量保證提供支持。

1.2.2 提供適當(dāng)資助與補(bǔ)貼

對于未能直接提供資金支持的低碳技術(shù)發(fā)展項(xiàng)目，政府則嘗試在多方面進(jìn)行適當(dāng)?shù)馁Y助與補(bǔ)貼，主要體現(xiàn)在：

第一，對技術(shù)研發(fā)給予扶持。歐盟2000—2006年在低碳技術(shù)研發(fā)方面已投資20億歐元，并在2007—2013年再投資90億歐元[9]。而各國在技術(shù)研發(fā)方面的支持有所側(cè)重——有些國家針對一至兩項(xiàng)關(guān)鍵技術(shù)給予全方位支持以維持其在該技術(shù)上的領(lǐng)先地位，如德國和意大利、丹麥和荷蘭、加拿大以及瑞典和奧地利分別針對風(fēng)電、太陽能熱利用、生物質(zhì)能的技術(shù)研發(fā)進(jìn)行支持，而美國支持所有可再生能源技術(shù)的發(fā)展。

第二，對技術(shù)生產(chǎn)、經(jīng)營者給予扶持。加拿大2001年實(shí)施價值2.6億加元的風(fēng)電生產(chǎn)激勵措施（WPPI），為風(fēng)電建設(shè)項(xiàng)目提供長達(dá)10年的0.8～1.2加分/kW·h補(bǔ)貼，為該國風(fēng)電發(fā)展帶來約15億加元的融資和100萬kW的新增風(fēng)力發(fā)電機(jī)組。

第三，對技術(shù)使用者加以有效引導(dǎo)。向新能源的使用者提供低息貸款和信貸擔(dān)保是其主要形式。日本為太陽能熱利用裝置提供的年度補(bǔ)助達(dá)到3.75億日元，其中6 995萬日元用于電視宣傳，并為公共設(shè)施購置、安裝費(fèi)用補(bǔ)助50%。同時日本對住宅安裝太陽能系統(tǒng)給予5或10年的年息僅為3.9%的低息貸款，貸款年度優(yōu)惠總額達(dá)到87億日元。

第四，建立風(fēng)險投資基金解決前期投資問題。低碳技術(shù)因可被視為投資風(fēng)險大的資本密集型技術(shù)而被某些國家按創(chuàng)新技術(shù)項(xiàng)目加以對待。美國通過風(fēng)險投資基金促使風(fēng)電場迅速發(fā)展，而一些公司還建立了為期10年的住宅太陽能專用基金。

1.2.3 運(yùn)用財政與稅收工具

政府所運(yùn)用的財稅工具主要體現(xiàn)在對可再生能源進(jìn)行稅收優(yōu)惠與減免和對傳統(tǒng)化石能源加征環(huán)境稅費(fèi)。在針對可再生能源實(shí)施的稅收優(yōu)惠或減免政策上，美國聯(lián)邦可再生能源生產(chǎn)稅抵扣（PTC）制度規(guī)定電力企業(yè)可得到1.5美分/kW·h的稅收抵扣，加拿大可再生與節(jié)能費(fèi)用機(jī)制（CRCE）允許投資者全部抵消可再生能源和節(jié)能項(xiàng)目投資產(chǎn)生的某些不可回收成本，英國資本津貼（ECA）計劃對節(jié)能設(shè)備、節(jié)水設(shè)備和低排量汽車采購提供稅收減免。同時，加速成本回收制度（MACRS）也可有效減輕企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)：美國允許風(fēng)能、太陽能和地?zé)犴?xiàng)目5年完成折舊，加拿大允許多數(shù)可再生能源設(shè)備3年完成折舊，德國允許私人購置的可再生能源設(shè)備10年完成折舊。

而在針對化石能源加征環(huán)境稅費(fèi)方面，芬蘭自1990年起對交通燃料（汽油和柴油）以及其他能源原料（輕燃料油、重燃料油、煤炭、泥煤、天然氣和電力）征稅，而將其中7.5億歐元的收入用于各類環(huán)保開支。英國自2001年4月開始針對工業(yè)、商業(yè)和公共部門能源產(chǎn)品的供應(yīng)商征收氣候變化稅（CCL），不同的能源品種按電當(dāng)量采取不同的稅率，以支持能效計劃和可再生能源。

而在對環(huán)境稅費(fèi)的利用上，各國采用多樣形式以支持低碳技術(shù)的發(fā)展，最為典型的是公益性基金的建立。美國加州的可再生能源發(fā)展公益基金和英國的碳基金最具代表性。前者主要通過向電力用戶收取電力附加費(fèi)，以為多種可再生能源技術(shù)籌資；英國“碳排放信托基金”的主要來源是英國的氣候變化稅，屬于典型的由政府投資、按企業(yè)模式運(yùn)作的獨(dú)立基金公司。

1.2.4 實(shí)施市場化減排政策

市場化的減排政策工具可對溫室氣體排放進(jìn)行市場定價，投資者通過發(fā)展低碳技術(shù)得到的減排量可在市場中得到價值確認(rèn)并獲得一定的收益，進(jìn)而有效激勵低碳技術(shù)的投資行為。并且，碳稅等價格型減排政策的實(shí)施除減輕應(yīng)對氣候變化造成的財政負(fù)擔(dān)外，還會帶來減輕現(xiàn)有稅收扭曲的“雙重紅利”[6]。除了上述芬蘭的環(huán)境稅和英國的氣候變化稅等碳稅外，市場化減排政策工具還體現(xiàn)在：

第一，排放權(quán)交易機(jī)制。美國政府首創(chuàng)針對“排污權(quán)”的總量控制與交易（cap and trade）機(jī)制并以成本有效的方式成功地控制了二氧化硫的排放。隨后，歐盟等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)以及中國等發(fā)展中國家均開始嘗試采用這一機(jī)制控制溫室氣體排放。而排放權(quán)的市場價格則為低碳技術(shù)投資提供了明確的價格信號，從而有效促進(jìn)低碳技術(shù)的推廣。

第二，可再生能源最低保證性購電價格政策。德國在1991年最先引入該政策，為可再生能源設(shè)置最低保證支付價格以體現(xiàn)甚至高于其社會和環(huán)境效益。電力事業(yè)局購買可再生能源發(fā)電并繳納占平均電價90%左右的費(fèi)用，使得風(fēng)電企業(yè)的收入達(dá)到8歐分/kW·h，單位風(fēng)機(jī)的平均稅后投資回報率達(dá)到5%，提高了投資者的積極性，也促使德國在隨后五年里風(fēng)能裝機(jī)容量每年翻倍增加。

第三，可再生能源發(fā)電強(qiáng)制配額（RPS）與綠色證書交易制度。RPS明確區(qū)域電力建設(shè)中可再生能源必須占有的比例，可再生能源發(fā)電商可獲得與其發(fā)電量相當(dāng)?shù)木G色證書，并可在區(qū)域（電網(wǎng)）間進(jìn)行交易，從而在彌補(bǔ)投資成本的同時提高了市場競爭力。美國德克薩斯州在2001年實(shí)施可再生能源配額制，當(dāng)年新增風(fēng)能裝機(jī)90萬千瓦。美國其他地區(qū)及歐盟、日本、澳大利亞等國家和地區(qū)也制定了可再生能源配額制政策。

1.2.5 采用其他政策激勵機(jī)制

各國政府除運(yùn)用以上四種激勵政策外，還采用如下政策工具：①系統(tǒng)收益費(fèi)制度，由配電公司向電力用戶征收，并用于能源效率提高和可再生能源項(xiàng)目；②綠電自愿認(rèn)購制度，鼓勵具有環(huán)保意識的居民和企業(yè)自愿支付高價購買綠色能源；③項(xiàng)目投標(biāo)制度，項(xiàng)目開發(fā)者參與可再生能源項(xiàng)目的報價與投標(biāo)，而中標(biāo)者以其投標(biāo)價格獲得長期購電協(xié)議；④優(yōu)先上網(wǎng)制度，電網(wǎng)運(yùn)營商有義務(wù)將可再生能源項(xiàng)目與最近的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)連接，并有義務(wù)對其電網(wǎng)進(jìn)行維護(hù)。這些政策在歐美多個國家亦有所實(shí)踐，并取得一定的政策效果。

1.3 金融機(jī)構(gòu)的參與融資

在政府的支持下，包括政策發(fā)展性銀行在內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)也參與到針對低碳技術(shù)發(fā)展的投融資機(jī)制中。這些金融機(jī)構(gòu)所提供的有針對性的新型金融產(chǎn)品，為全球氣候融資貢獻(xiàn)了33%的份額[6]。但是相對于政府所發(fā)揮的主導(dǎo)作用，這些金融機(jī)構(gòu)參與度并不高：由于低碳技術(shù)還存在很大的不確定性，其發(fā)展很大程度上依賴于政府的扶持，金融機(jī)構(gòu)難以合理預(yù)測投資的預(yù)期收益，因而多數(shù)并不愿意給予大力度的資金支持。

德國主要政策發(fā)展性銀行在這一方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。德國投資與發(fā)展有限公司（KfW DEG）和德國發(fā)展銀行（KfW DB）在2013年共撬動了50億美元的氣候領(lǐng)域的私人融資[4]；德國復(fù)興信貸銀行（KFW Bankengruppe）與德國政府共同設(shè)立規(guī)模約為7 000萬歐元的碳基金，為可再生能源項(xiàng)目提供優(yōu)惠貸款，而設(shè)立的2 500萬歐元的低利率借貸項(xiàng)目被用于建設(shè)高效、地區(qū)電網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、儲能項(xiàng)目以及清潔化石燃料發(fā)電項(xiàng)目；德意志銀行（Deutsche Bank）為光伏開發(fā)商SRU Solar and Parabel的29.1 MW太陽能電站項(xiàng)目提供3 500萬歐元的貸款，同時，通過發(fā)行基金、提供低碳投資產(chǎn)品等服務(wù)幫助低碳產(chǎn)業(yè)融資，并為歐盟排放權(quán)交易機(jī)制（EU ETS）提供融資與咨詢服務(wù)。

通過梳理以上有關(guān)支持低碳技術(shù)發(fā)展的三種融資渠道，本文發(fā)現(xiàn)：目前低碳技術(shù)融資渠道狹窄，很大程度上依賴于政府的直接投資與相關(guān)政策扶持。國際氣候融資機(jī)制受氣候變化談判進(jìn)程緩慢的不利影響，導(dǎo)致資金來源渠道收緊且未來存在很大的不確定性。而銀行等金融機(jī)構(gòu)參與的積極性不高，也是因?yàn)樗鼈儗ν顿Y的經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)注優(yōu)先于社會效益。在政府有關(guān)風(fēng)險補(bǔ)償、稅收減免等配套政策缺失的條件下，社會資本大多不會積極參與到低碳技術(shù)的融資機(jī)制中[10]。

2 CCS技術(shù)融資困境分析

由于當(dāng)前低碳技術(shù)的融資渠道單一且規(guī)模極小，而CCS技術(shù)發(fā)展的不確定性大、投資成本極其高昂的特點(diǎn)導(dǎo)致更少的資金可以籌措以參與CCS技術(shù)的研發(fā)與示范項(xiàng)目建設(shè)中[11]。為了最遲到2030年實(shí)現(xiàn)CCS技術(shù)商業(yè)化應(yīng)用的目標(biāo)，需要約50～80億美元的資金用于CCS技術(shù)的研發(fā)，以推動技術(shù)成熟、降低成本[12]，而這一資金需求已遠(yuǎn)超低碳技術(shù)發(fā)展可獲得的融資規(guī)模。同時，只有在市場化減排機(jī)制能夠提供高額融資激勵時，CCS技術(shù)才會被認(rèn)為有實(shí)現(xiàn)商業(yè)化利潤的可能[13]。因此，為了完善CCS技術(shù)的融資機(jī)制，拓寬融資渠道和實(shí)施減排激勵政策是重要的政策選擇。

但是從目前的現(xiàn)狀來看，CCS技術(shù)的融資更多還是依賴于政府的直接投資與補(bǔ)貼等相關(guān)激勵政策上。碳排放權(quán)交易機(jī)制的引入促使以能源公司為主的私人企業(yè)為應(yīng)對碳市場價格的風(fēng)險而開展CCS技術(shù)的研發(fā)，同時少數(shù)非政府組織已參與到CCS技術(shù)的研發(fā)與示范項(xiàng)目中[12]。而目前多數(shù)的CCS示范項(xiàng)目規(guī)模較小，僅有極少的大型項(xiàng)目包含完整的CCS產(chǎn)業(yè)鏈。CCS技術(shù)融資機(jī)制的困境具體體現(xiàn)在：

2.1 難以從國際氣候融資機(jī)制中獲取足夠資金

多數(shù)氣候基金僅提及支持CCS技術(shù)融資，但鮮有專門針對CCS技術(shù)的基金項(xiàng)目。為實(shí)現(xiàn)國際能源署（IEA）提出的到2050年CCS技術(shù)為全球減排貢獻(xiàn)19%的目標(biāo)，力爭建成的3 400個CCS項(xiàng)目中必須有35%出現(xiàn)在非OECD國家[11]。因此，在發(fā)展中國家推廣CCS示范項(xiàng)目就要靠包括CDM在內(nèi)的國際氣候融資機(jī)制的支持。表1給出了目前發(fā)展中國家可用以推廣清潔能源技術(shù)所創(chuàng)立的碳基金。可以看出：一方面，專門針對CCS技術(shù)發(fā)展的融資平臺嚴(yán)重稀缺，發(fā)展中國家很難找到有效的途徑獲得資金支持；另一方面，目前僅有的幾項(xiàng)針對CCS技術(shù)發(fā)展的基金規(guī)模太小，根本無法保證CCS技術(shù)的大規(guī)模發(fā)展。

2.2 嚴(yán)重依賴政府的扶持激勵政策

2.2.1 需要產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的支持

主要發(fā)達(dá)國家將CCS技術(shù)發(fā)展列入國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的做法值得關(guān)注。歐盟出臺的歐洲戰(zhàn)略能源技術(shù)規(guī)劃將CCS作為未來10年能源政策一攬子計劃的基本工具[14]；挪威在能源總量控制、碳稅機(jī)制等方面均對CCS技術(shù)做了明確規(guī)定；澳大利亞出臺相關(guān)的管理指導(dǎo)原則和海上石油修正案（溫室氣體儲存）草案，為CCS技術(shù)推廣構(gòu)建政策框架并就管道運(yùn)輸、CO₂注入與存儲的安全管理做出規(guī)定；加拿大出臺“轉(zhuǎn)向（Turning the Corner）”計劃，要求2010年后新建的燃煤電廠和油砂礦到2018年必須采用CCS技術(shù)[15]；日本將CCS技術(shù)列入國家冷卻地球——能源創(chuàng)新技術(shù)計劃中認(rèn)定的21個優(yōu)先發(fā)展技術(shù)，并計劃在2020年建立第一個大規(guī)模捕獲與儲存裝置；美國的EPA清潔空氣法案、交通部49號條例、安全飲用水條例等就CCS技術(shù)中運(yùn)輸、CO₂注入等多方面進(jìn)行了明確法律規(guī)范。但是，我國一直沒有建立與CO₂地質(zhì)封存相關(guān)的法律法規(guī)，而更多地依賴于未專門關(guān)注CO₂問題的傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)管法規(guī)，并且現(xiàn)存的法律和環(huán)境監(jiān)管條例更未考慮CCS技術(shù)的特殊性[16]。

2.2.2 需要提供技術(shù)和資金方面的援助與補(bǔ)貼

主要發(fā)達(dá)國家采用的資金支持、技術(shù)補(bǔ)貼與稅收減免等政策也值得借鑒。美國、歐盟、澳大利亞和加拿大都為CCS技術(shù)設(shè)立了專門的資金；英國為實(shí)施CCS項(xiàng)目的企業(yè)減免80%的氣候變化稅；瑞典則直接對企業(yè)所封存的CO₂免征碳稅；美國的國內(nèi)稅收法典45Q規(guī)定捕集并安全封存符合規(guī)定的CO₂按照20美元/t的標(biāo)準(zhǔn)獲得稅收抵免，而捕集并用于EOR項(xiàng)目進(jìn)行安全封存則按10美元/t的標(biāo)準(zhǔn)獲得稅收抵免；歐盟各成員國對CCS的不同關(guān)鍵技術(shù)進(jìn)行補(bǔ)貼，其中德國、荷蘭分別對CCS的捕獲和地下儲存技術(shù)進(jìn)行成本和R&D;補(bǔ)貼。而我國目前仍未有在CCS技術(shù)、資金等方面的財稅支持政策，正在運(yùn)營的CCS示范項(xiàng)目基本依靠國有企業(yè)自籌和政府資金的支持[16]。

2.2.3 依靠市場化減排機(jī)制獲得投資激勵

歐盟在排放權(quán)交易機(jī)制設(shè)計中的規(guī)定最具代表性。歐盟將CCS技術(shù)納入到EU ETS中，并于2012年提出了與CCS技術(shù)相關(guān)的3項(xiàng)修正案，對CCS技術(shù)在碳市場中的角色、有關(guān)拍賣和免費(fèi)配額的分配以及通過吸引新進(jìn)入者來資助CCS活動做出解釋和說明[17]。歐盟明確存儲設(shè)備出現(xiàn)泄漏后配額的提交及由此帶來的氣候損失評估與責(zé)任認(rèn)定，以有效識別與應(yīng)對存儲風(fēng)險；合理設(shè)計CCS裝置的配額分配等相關(guān)規(guī)則，排放設(shè)備無需上繳與其存儲等量的CO₂配額，而新進(jìn)入者配額拍賣的收入可為CCS技術(shù)融資；設(shè)計有效的方法學(xué)，解決CCS技術(shù)存儲過程中的排放核算問題。同時，歐盟將EU ETS的第三階段延長至8年以增加政策的透明性，并嘗試構(gòu)建有效的價格穩(wěn)定機(jī)制，從而為CCS技術(shù)的投資提供穩(wěn)定明確的市場信號。但是，雖然我國在多個碳交易試點(diǎn)的基礎(chǔ)上已啟動全國統(tǒng)一碳市場，但相關(guān)的機(jī)制設(shè)計對CCS技術(shù)只字未提。

2.2.4 參與到技術(shù)投標(biāo)競爭機(jī)制中

英國針對電廠CCS示范項(xiàng)目的技術(shù)競標(biāo)機(jī)制是較為有效的嘗試。安裝CCS裝置的電廠向政府構(gòu)建的競標(biāo)平臺提供成本和電價信息，中標(biāo)者可獲得政府電量全額收購的協(xié)議，并且得到其計劃成本100%的資金支持。該項(xiàng)政策有效推動了社會力量參與到CCS技術(shù)的研發(fā)與示范項(xiàng)目的推廣中。但該機(jī)制僅針對燃燒后捕獲技術(shù)，制約了燃燒前（中）捕獲等相關(guān)技術(shù)的發(fā)展。而這一技術(shù)競標(biāo)機(jī)制在我國等發(fā)展中國家還未有實(shí)踐。

2.3 未能從金融機(jī)構(gòu)獲得足夠資金支持

目前僅有部分的政策性發(fā)展銀行有意向參與到CCS技術(shù)的研發(fā)中。歐洲投資銀行（EIB）的參與度較高，向CCS技術(shù)的投資者提供低息貸款且靈活設(shè)定貸款的時間、利率與規(guī)模[18]。2007年EIB推出1億歐元2012年后碳基金（post-2012 Carbon Fund），并與西班牙官方貸款委員會（ICO）、德國復(fù)興銀行、北歐投資銀行（NIB）合作為相關(guān)技術(shù)提供超過5年的融資項(xiàng)目；而且，EIB還與中國合作，即在中國氣候變化貸款協(xié)議（CCCFL）框架下為中國進(jìn)行CCS示范項(xiàng)目提供5億歐元貸款。亞洲發(fā)展銀行（ADB）

也為CCS技術(shù)提供基金等風(fēng)險規(guī)避產(chǎn)品。ADB專門設(shè)計CCS低成本融資工具，采用sub-LIBOR利率提供預(yù)先碳融資（碳基金）和對IGCC的特許貸款。但是相比于CCS技術(shù)的資金需求，上述政策性銀行提供的貸款遠(yuǎn)不足以支持CCS技術(shù)大規(guī)模應(yīng)用的實(shí)現(xiàn)。

3 CCS項(xiàng)目融資經(jīng)驗(yàn)分析

可以看出，CCS技術(shù)的發(fā)展面臨著嚴(yán)重的融資困境。但即便如此，主要發(fā)達(dá)國家和包括中國在內(nèi)的發(fā)展中大國始終堅持建設(shè)CCS示范項(xiàng)目的探索。這些項(xiàng)目有些已實(shí)現(xiàn)成功運(yùn)營，但有些也因融資機(jī)制不完善而被擱置。本文分別分析成功與失敗案例的影響因素，為未來CCS融資機(jī)制的構(gòu)建提出政策建議。

3.1 成功CCS示范項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)分析

本文首先選取國內(nèi)外9項(xiàng)CCS項(xiàng)目的成功案例進(jìn)行分析。這些案例分別是中國的3項(xiàng)熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目和1項(xiàng)油田CCS-EOR項(xiàng)目[16，19]，挪威的1項(xiàng)熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目和1項(xiàng)CCS-EOR項(xiàng)目，加拿大的1項(xiàng)CCS-EOR項(xiàng)目和1項(xiàng)燃煤電廠項(xiàng)目以及德國的1項(xiàng)CCS-EOR項(xiàng)目。

表2給出了這些項(xiàng)目的基本信息和成功因素的比較?？梢钥闯觯@些項(xiàng)目成功的原因主要體現(xiàn)在：一是政府積極參與，中國政府會在科技研發(fā)上給予資金支持，而發(fā)達(dá)國家則通過直接投資與實(shí)施市場化減排機(jī)制來為CCS示范項(xiàng)目提供投資激勵；二是企業(yè)與政府保持良好的合作關(guān)系，比如加拿大燃煤電廠的成功就緣于當(dāng)?shù)啬茉垂精@得與政府合作的機(jī)會并得到當(dāng)?shù)毓姷闹С?；三是通過提高油氣采收率獲取經(jīng)濟(jì)收益以彌補(bǔ)CCS項(xiàng)目高昂成本，這是多數(shù)項(xiàng)目成功的必備因素。但還需指出的是，金融機(jī)構(gòu)和其他社會資本基本沒有參與到這些項(xiàng)目中去。

3.2 CCS部分失敗項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

本文還選取5個CCS示范項(xiàng)目融資失敗的案例進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。這些案例分別是美國的1項(xiàng)燃煤電廠+氫氣IGCC/CCS項(xiàng)目，挪威的1項(xiàng)油田CCS-EOR項(xiàng)目，英國的1項(xiàng)燃燒前捕獲CCS項(xiàng)目和1澳大利亞的2項(xiàng)IGCC/CCS項(xiàng)目。

表3歸納了這些CCS示范項(xiàng)目的基本信息和失敗原因?？梢钥闯?，項(xiàng)目失敗大多緣于中途返修重建、資金缺乏或者技術(shù)限制，而歸根結(jié)底在于CCS項(xiàng)目本身技術(shù)和成本的不確定性，進(jìn)而難以保證充足的資金支持。一方面，CCS技術(shù)本身較為復(fù)雜，特別是CO₂存儲地點(diǎn)的合理選取對項(xiàng)目的最終成功影響較大，例如澳大利亞的兩項(xiàng)CCS項(xiàng)目均因存儲地點(diǎn)的選取失誤導(dǎo)致成本遠(yuǎn)超預(yù)期，短期內(nèi)難以保證項(xiàng)目的持續(xù)性；另一方面，由CCS技術(shù)本身的不確定使得投資者難以合理預(yù)測CCS技術(shù)的資金需求，如果政府融資激勵政策缺失且社會資本參與不足，項(xiàng)目便面臨中止的風(fēng)險，例如英國的燃燒前捕獲CCS項(xiàng)目便因技術(shù)投標(biāo)競爭機(jī)制不支持燃燒前捕獲技術(shù)而出現(xiàn)資金中斷。因此，CCS技術(shù)和成本的不確定性使CCS融資機(jī)制的設(shè)計更為復(fù)雜，影響CCS技術(shù)的大規(guī)模推廣。

通過比較上述若干CCS示范項(xiàng)目成功與失敗的案例，本文嘗試歸納出影響CCS項(xiàng)目建設(shè)成敗的關(guān)鍵因素：一是政府在資金支持和技術(shù)研發(fā)上的支持力度，我國CCS示范項(xiàng)目的成功離不開國家在科研資金上的資助，而美國燃煤電廠+氫氣IGCC/CCS項(xiàng)目的失敗便是緣于政府決策上出現(xiàn)了失誤；二是市場化減排機(jī)制為CCS項(xiàng)目提供的融資激勵，挪威的碳稅機(jī)制有效激勵了當(dāng)?shù)谻CS項(xiàng)目的快速發(fā)展；三是利用提高油氣采收率等方式而獲得的經(jīng)濟(jì)收益以彌補(bǔ)CCS項(xiàng)目高昂成本，CCUS示范項(xiàng)目的實(shí)踐會促進(jìn)CCS技術(shù)的大規(guī)模推廣；四是在CCS關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)力度，存儲地點(diǎn)合理選擇等關(guān)鍵技術(shù)問題的解決有利于降低CCS技術(shù)的不確定性；五是政府與社會資本的融洽合作機(jī)制，CCS技術(shù)的投資者需要與政府建立良好的合作伙伴關(guān)系以獲得強(qiáng)有力的政策支持，同時政府應(yīng)嘗試構(gòu)建引入社會化資本參與的多主體融資機(jī)制以滿足CCS技術(shù)的資金需求。

4 對CCS融資機(jī)制的建議

本文了梳理低碳技術(shù)融資政策與渠道，著重分析了CCS技術(shù)融資面臨的困境，并從國內(nèi)外CCS示范項(xiàng)目的成功與失敗案例中總結(jié)當(dāng)前CCS技術(shù)融資的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。從以下幾個方面對CCS技術(shù)未來的融資機(jī)制設(shè)計提出政策建議：

4.1 國際氣候融資機(jī)制需要給予針對CCS技術(shù)的專項(xiàng)資金支持

氣候融資已成為發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化合作的重要手段。但是，目前氣候融資的規(guī)模遠(yuǎn)未能支持低碳技術(shù)的發(fā)展，更缺乏專門的融資機(jī)制以支持CCS技術(shù)的研發(fā)與項(xiàng)目建設(shè)。因此，發(fā)展中國家在推廣CCS技術(shù)上存在嚴(yán)重的資金不足。在《公約》機(jī)制下或者在世界銀行等國際組織的引導(dǎo)下，各國需要合作組建專門針對CCS技術(shù)的國際融資機(jī)制。

4.2 政府需繼續(xù)在CCS技術(shù)研發(fā)和示范項(xiàng)目上大力投資與支持

政府在CCS技術(shù)的研發(fā)與示范項(xiàng)目建設(shè)上扮演公共物品提供者的角色。由于CCS技術(shù)層面尚存難題，而氣候融資規(guī)模受到氣候談判形勢的不利影響，因此政府需要在CCS技術(shù)的研發(fā)與示范項(xiàng)目上發(fā)揮更加重要的作用。各國政府應(yīng)吸收借鑒歐盟多國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，出臺針對CCS技術(shù)發(fā)展的更為詳盡的政策支持框架，從而為CCS技術(shù)投資提供穩(wěn)定的市場預(yù)期。

4.3 政府還需出臺有效的財稅政策推進(jìn)CCS技術(shù)的發(fā)展

前期投資成本的不確定性是CCS技術(shù)融資困難的突出特征之一。因此，政府除了給予直接投資與支持政策之外，還需采取補(bǔ)貼等財稅政策，以引導(dǎo)如燃煤（氣）電廠等高排放企業(yè)投資與使用CCS技術(shù)。比如，政府可以對電廠安裝的CCS裝置實(shí)施生產(chǎn)稅抵扣或減免政策，通過采用加速成本回收折舊制度等有效減輕投資者的資金壓力。政府要充分運(yùn)用由加征環(huán)境稅費(fèi)得來的財政收入，采取如構(gòu)建專門性基金的形式為CCS技術(shù)提供資金支持。

4.4 政府應(yīng)實(shí)施市場化減排機(jī)制為CCS技術(shù)投資提供激勵

EU ETS在價格穩(wěn)定機(jī)制、配額分配規(guī)則、拍賣收益融資及相關(guān)方法學(xué)等方面的政策設(shè)計值得借鑒。同時，為針對安裝CCS設(shè)備的電廠提供一個長期穩(wěn)定且高于發(fā)電成本的上網(wǎng)電價補(bǔ)貼也是可以嘗試的途徑之一。而技術(shù)競爭投標(biāo)機(jī)制的引入必須為CCS技術(shù)提供全面的支持框架，才能有效推動CCS技術(shù)全流程的快速發(fā)展。

4.5 加強(qiáng)與完善CCS技術(shù)的風(fēng)險管理

政府和CCS技術(shù)的投資及其他利益相關(guān)者應(yīng)加大技術(shù)研發(fā)，完善風(fēng)險管理，同時大力推動CCUS技術(shù)的發(fā)展，如將CCS示范項(xiàng)目與油氣CO₂-EOR技術(shù)相結(jié)合，以提高CCS技術(shù)投資者的預(yù)期收益。

4.6 大力構(gòu)建多主體參與的市場化融資機(jī)制以吸引私人資本參與CCS技術(shù)的投資

嚴(yán)重依賴政府的直接投資而又難以從金融機(jī)構(gòu)獲取足夠的資金支持，同時不能吸引其他社會資本參與是目前CCS技術(shù)融資困境的典型表現(xiàn)。因此，構(gòu)建吸引社會私人資本參與的市場化融資機(jī)制，在融資模式上有所創(chuàng)新與突破是可嘗試采納的一條政策選項(xiàng)。建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓（BOT）模式便可以使投資者通過從政府獲取特許經(jīng)營權(quán)的方式進(jìn)行CCS項(xiàng)目的建設(shè)，并以特許經(jīng)營權(quán)抵押獲取銀行貸款，而在項(xiàng)目收回成本并獲得合理利潤后再將項(xiàng)目移交給政府。這一模式可以有效解決CCS技術(shù)的資金缺口，提高市場化資本參與的積極性，并保證政府CCS項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

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