防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)協(xié)議談判：美攻韓守背后的故事

趙楊

3月7日，韓美第十次防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)協(xié)議談判在美國夏威夷舉行。4月11日～12日，有關(guān)談判在韓國濟(jì)州島繼續(xù)舉行。本輪談判旨在確定2019年以后兩國對(duì)駐韓美軍的防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)比例，將進(jìn)行多輪磋商，可能歷時(shí)數(shù)月。

2013年10月30日，韓美在首爾舉行《防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)特別協(xié)定》（SMA）第6輪高層磋商時(shí)的場(chǎng)景。

特朗普上臺(tái)以來，明確要求韓國在美韓軍事同盟當(dāng)中承擔(dān)更多美軍駐扎經(jīng)費(fèi)，立場(chǎng)十分強(qiáng)硬。對(duì)韓國來說，下一年度防衛(wèi)費(fèi)上漲是必然的，只是漲多漲少的問題。目前雖然美方要求的具體數(shù)額尚未公開，但據(jù)消息人士稱，約為韓國現(xiàn)負(fù)擔(dān)額的1.5～2倍。韓國國內(nèi)抗議聲不斷，質(zhì)疑為何用韓國人的血汗錢供養(yǎng)外國駐軍，要求公開費(fèi)用去向。面對(duì)美國的施壓和國內(nèi)民眾的反對(duì)，文在寅政府必定使出渾身解數(shù)，既不能完全駁了美國的面子，還要爭(zhēng)取一個(gè)國會(huì)和民眾都能接受的數(shù)額。

美軍駐韓費(fèi)用為何要韓國承擔(dān)

朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，韓美于1953年10月簽訂《共同防御條約》。根據(jù)條約，韓國允許美國在韓國領(lǐng)土及其周邊水域部署陸、海、空軍。1966年，兩國又簽署《駐韓美軍地位協(xié)定》，其第5條規(guī)定韓國向美方免費(fèi)提供設(shè)施和用地，此外的所有費(fèi)用由美軍負(fù)擔(dān)。此后，美軍一直按協(xié)定內(nèi)容自行承擔(dān)駐韓所需費(fèi)用。

進(jìn)入20世紀(jì)80年代，美國開始以自身財(cái)政赤字負(fù)擔(dān)為由，要求經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的韓國承擔(dān)一部分駐扎費(fèi)用，并且以日本已率先同美國簽訂駐日美軍費(fèi)用分擔(dān)協(xié)議為例不斷向韓方施壓。迫不得已之下，韓國于1989年和1990年分別向美方臨時(shí)支付了4500萬美元、7000萬美元，但仍無法滿足美方要求。1991年，韓國政府考慮到“駐韓美軍的重要性和戰(zhàn)略價(jià)值”，最終與美方簽署《韓美防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)特別協(xié)定》，從此美軍駐韓費(fèi)用的一部分轉(zhuǎn)由韓方承擔(dān)。

韓國承擔(dān)的防衛(wèi)費(fèi)主要包括駐韓美軍雇用的韓國人工資、裝備修理維護(hù)和彈藥儲(chǔ)藏管理的軍需費(fèi)用、美軍基地內(nèi)的營房建設(shè)費(fèi)用等。分擔(dān)協(xié)定一般是先確定有效期內(nèi)第一年的基本額度，再根據(jù)上一年度的GDP增長率、物價(jià)上漲指數(shù)和上上年度的居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)來確定其后幾年的額度。從1991年至今，韓美兩國防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)協(xié)定已經(jīng)續(xù)簽九次，協(xié)定的有效期最初為二至三年，到了李明博、樸槿惠執(zhí)政期間延長為五年，分擔(dān)額也從起初的1.5億美元提高至2017年的約8.8億美元。第九次分擔(dān)協(xié)定確定韓國2014年承擔(dān)防務(wù)費(fèi)9200億韓元（約合人民幣53億元），其后四年每年增幅不超過4%。這樣算來，韓國2018年的防衛(wèi)分擔(dān)額將接近1萬億韓元，占到美軍總駐扎費(fèi)用的一半。

一直以來，美國總是要求韓國在防衛(wèi)費(fèi)的支出上向日本看齊。從總額上看，日本在日美軍事同盟當(dāng)中分擔(dān)的防衛(wèi)費(fèi)是韓國在韓美同盟當(dāng)中分擔(dān)量的3倍，但日韓兩國GDP總量相差巨大，加之目前駐韓美軍有2.85萬人，以陸軍為主;而駐日美軍為3.6萬人，以?？哲姙橹鳎С鲆匝b備為主。而且，韓國一直是美國最大的武器進(jìn)口國，過去三年的進(jìn)口額高達(dá)14萬億韓元（約合132億美元），為2017年防衛(wèi)分擔(dān)額的15倍。因此，韓國的相對(duì)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)實(shí)際大于日本。

從1991年簽訂第一次分擔(dān)協(xié)議至今，韓國向美方繳納的防務(wù)費(fèi)之所以一路上漲，美國的壓力是一方面，韓方的應(yīng)對(duì)心態(tài)也是關(guān)鍵原因。由于分擔(dān)額相對(duì)于韓國的GDP總量來說占比很?。壳爸徽?.06%），韓方出這個(gè)錢并不困難，加之在與美國的交鋒中，韓國毫無疑問處于劣勢(shì)，并不希望因具體的數(shù)額分歧給韓美同盟帶來整體影響。

韓國國內(nèi)輿論質(zhì)疑重重

韓國政府一直強(qiáng)調(diào)部分承擔(dān)駐韓美軍費(fèi)用是強(qiáng)化韓美同盟關(guān)系、應(yīng)對(duì)朝鮮“核導(dǎo)威脅”的重要手段，還一再向民眾宣傳，韓國已經(jīng)是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，在處理韓美防衛(wèi)分擔(dān)時(shí)，應(yīng)該更加“成熟”“有擔(dān)當(dāng)”。然而，韓國政府的這些宣傳并沒能完全說服民眾，社會(huì)上仍然存在廣泛質(zhì)疑，主要體現(xiàn)在以下方面：

第一，《韓美防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)特別協(xié)定》的合法性。部分韓國輿論認(rèn)為，讓韓國承擔(dān)部分美軍駐扎費(fèi)用，其本身就違反《駐韓美軍地位協(xié)定》第5條的規(guī)定，且隨著美國海外駐軍“戰(zhàn)略靈活性”的調(diào)整，駐韓美軍的任務(wù)也不再僅限于對(duì)朝防御，已成為可隨時(shí)介入世界任何地區(qū)爭(zhēng)端的快速機(jī)動(dòng)部隊(duì)，因此韓國沒有義務(wù)向美軍無償提供設(shè)施和用地。美國海外駐軍遍及全球，英國、德國等經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的國家并未與美國簽訂防衛(wèi)分擔(dān)的協(xié)定。

第二，分擔(dān)額度到底有多少。部分韓國輿論指出，韓國政府每年負(fù)擔(dān)的美軍防衛(wèi)費(fèi)，除賬面上的直接支援費(fèi)用外，還有大量間接費(fèi)用，如駐韓美軍中附編有3600余名韓國軍人，為美軍提供翻譯、后勤、行政等方面的協(xié)助，他們雖然劃歸美第八軍指揮，但仍接受韓國憲兵隊(duì)的管理，其支出也由韓軍負(fù)責(zé)。此外還有向美軍提供的占地費(fèi)用、訓(xùn)練場(chǎng)使用支援費(fèi)、公共費(fèi)用減免以及所免除的道路港灣使用費(fèi)等，如再加上美軍基地搬遷費(fèi)用，韓方實(shí)際負(fù)擔(dān)額度超過一半，可能高達(dá)百分之七八十。

第三，防衛(wèi)費(fèi)使用去向。韓美防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)屬于“總額型”，即雙方每次只談妥韓國每年應(yīng)負(fù)擔(dān)的防務(wù)總額，對(duì)費(fèi)用的具體使用去向并不規(guī)定監(jiān)管條款。據(jù)韓媒報(bào)道，美軍可能存在不按協(xié)定額度執(zhí)行和儲(chǔ)蓄獲利行為，光是2002～2008年建設(shè)費(fèi)用一項(xiàng)存到銀行里的錢就達(dá)1.119萬億韓元（約合66億元人民幣）。美方一邊抱怨錢不夠花，不斷向韓方抬高價(jià)碼，一邊卻把大筆大筆的錢存到銀行里賺利息，有關(guān)事態(tài)于2007年被韓媒首度披露，韓美兩國政府先是矢口否認(rèn)，時(shí)隔7年之后于2014年終于承認(rèn)，但時(shí)至今日雙方仍含糊其辭不愿做出具體解釋。

第四，美方不合理要求層出不窮。2017年7月，駐韓美軍陸軍司令部撤離首爾，南遷至京畿道平澤基地，搬遷過程從規(guī)劃到落實(shí)歷時(shí)14年，其間搬遷費(fèi)一漲再漲，美方挪用大量防衛(wèi)分擔(dān)費(fèi)用于新基地建設(shè)，而這原本應(yīng)由美軍承擔(dān)。2016年，駐韓美軍司令布魯克斯在美國國會(huì)參議院聽證會(huì)上說，美軍基地南遷共花費(fèi)108億美元，韓國承擔(dān)了其中的92%，此言一出引發(fā)韓國輿論一片嘩然。此外，美國借口應(yīng)對(duì)朝鮮“核導(dǎo)威脅”，常臨時(shí)調(diào)派B2、B52、核潛艇等高端武器到朝鮮半島，美軍部分部隊(duì)以半年為一期輪換派駐韓國，這些往往都是美國要求“漲價(jià)”的理由。美軍在韓部署“薩德”反導(dǎo)系統(tǒng)后，特朗普政府就一直要求韓方為此支付10億美元，而在韓民眾看來，“薩德”最關(guān)鍵的作用是保護(hù)美國本土和日本的安全，韓國沒有理由為此“埋單”。

可以預(yù)見，韓美第十次防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)協(xié)議談判的核心仍是金額問題。在面臨中期選舉的形勢(shì)下，特朗普政府會(huì)繼續(xù)向韓方施壓，力求實(shí)現(xiàn)韓方承擔(dān)額度的上漲。韓方則可能借強(qiáng)調(diào)韓國對(duì)同盟的整體性貢獻(xiàn)來尋求折中方案，重申駐韓美軍的存在對(duì)于美國的核心利益也是至關(guān)重要的，不應(yīng)僅以美國利益為中心考量。韓方有可能在額度上做出讓步，同時(shí)為向國內(nèi)公眾有所交代，在防衛(wèi)費(fèi)執(zhí)行制度方面提出改進(jìn)意見，盡力要求美方在制度上做到合理、透明，比如借鑒日本的“需求滿足型”分擔(dān)方式，在總額確定的前提下，細(xì)化各項(xiàng)目的需求，明確使用去向，避免挪用、儲(chǔ)蓄等現(xiàn)象的發(fā)生。

（作者為戰(zhàn)略支援部隊(duì)信息工程大學(xué)洛陽外國語學(xué)院副教授）