“過渡型”鄰避沖突的演進(jìn)邏輯與化解思路
——基于權(quán)利抗?fàn)幍囊暯?/h1>
2018-05-22 06:11:58胡貴仁
中共寧波市委黨校學(xué)報(bào) 2018年3期
胡貴仁
（華東政法大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620）
一、問題的提出與文獻(xiàn)回顧
近年來，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和城市化進(jìn)程的不斷加快，關(guān)乎區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及民眾生活需求的公共設(shè)施被大量建設(shè)。由于此類設(shè)施具有效益為全社會(huì)共享、負(fù)外部性卻由周邊民眾承擔(dān)的不均衡性特征，加之民眾不斷增強(qiáng)的權(quán)利意識(shí)，最終導(dǎo)致了部分民眾對(duì)該類設(shè)施強(qiáng)烈抵制的群體性沖突事件的爆發(fā)。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)這一矛盾日益凸顯的背景下，鄰避型群體性事件更是呈現(xiàn)出愈演愈烈的態(tài)勢(shì)。如2014年《中國(guó)法治發(fā)展報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，十年間百余人以上的群體性事件中，約32%是由鄰避設(shè)施建設(shè)引起的。[1]
早在二十世紀(jì)七八十年代，鄰避型群體性事件就開始在西方國(guó)家出現(xiàn)，學(xué)者O’Hare首先提出“鄰避”概念來解釋這一現(xiàn)象。所謂“鄰避”是對(duì)“Not In My Backyard”（NIMBY）即“不要在我家后院”的簡(jiǎn)稱。通常是指在城市化過程中，民眾抵制那些可以為社會(huì)帶來整體性效益，但對(duì)周邊環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響的設(shè)施選址在自己社區(qū)附近的行為。此類設(shè)施稱之為“鄰避設(shè)施”，由此引發(fā)的沖突被稱為“鄰避沖突”。[2]二十一世紀(jì)以來，鄰避型沖突事件進(jìn)入高發(fā)時(shí)期，以2007年廈門民眾反建PX項(xiàng)目為濫觴，我國(guó)邁入了“鄰避時(shí)代”。此后，在公共設(shè)施建設(shè)過程中，鄰避沖突事件時(shí)有發(fā)生，涉及領(lǐng)域更加廣泛、斗爭(zhēng)形式更加多樣，由鄰避風(fēng)險(xiǎn)演變?yōu)猷彵軟_突的可能性也迅速增加，成為目前城市治理的難題，影響著地方政府的發(fā)展。
基于此，針對(duì)鄰避沖突現(xiàn)象的學(xué)術(shù)研究也日益增多。綜觀已有文獻(xiàn)，學(xué)者們對(duì)鄰避沖突的探討大都聚焦于形成機(jī)理[3][4]、特征描述[5][6]、演進(jìn)邏輯[7][8]以及治理機(jī)制[9][10]等方面。鮮有學(xué)者從鄰避沖突事件的類別角度出發(fā)對(duì)其進(jìn)行過深入分析。事實(shí)上，近年來發(fā)生的多起因環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件，都非傳統(tǒng)意義上的鄰避沖突，而是屬于“過渡型”鄰避沖突的研究范疇。此外，學(xué)界目前將鄰避沖突爆發(fā)的原因大多歸結(jié)為項(xiàng)目本身風(fēng)險(xiǎn)的影響，而忽視了對(duì)鄰避設(shè)施興建過程中政府權(quán)力控制與民眾權(quán)利抗?fàn)庨g張力的探討。近年來，雖有學(xué)者將民眾對(duì)自身環(huán)境權(quán)益、健康安全權(quán)益和經(jīng)濟(jì)權(quán)益等方面的訴求作為引發(fā)鄰避沖突的深層次原因。[11][12]但他們都沒有對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)性研究，而是將之視為影響鄰避沖突爆發(fā)的因素之一來加以論述。
因此，本文嘗試在政府權(quán)力控制與民眾權(quán)利抗?fàn)幎哧P(guān)系的框架下，以“過渡型”鄰避沖突為切入點(diǎn)，立足于此類群體性事件的產(chǎn)生與解決全過程，從設(shè)施建設(shè)、情結(jié)形成、決策修正、沖突爆發(fā)四個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)其進(jìn)行分析梳理，力求為“過渡型”鄰避沖突的化解提供新的思路。此外，如何科學(xué)界定“過渡型”鄰避沖突的含義？如何通過政府權(quán)力與民眾權(quán)利之間的張力來系統(tǒng)性分析“過渡型”鄰避沖突的演進(jìn)邏輯？如何使政府承擔(dān)起維護(hù)民眾權(quán)利的責(zé)任來破解“過渡型”鄰避沖突的治理困境等等一系列問題，都值得我們深入的思考和探討。
二、“過渡型”鄰避沖突的內(nèi)涵及發(fā)展趨勢(shì)
（一）“過渡型”鄰避沖突的內(nèi)涵
由上文分析可知，“傳統(tǒng)型”鄰避沖突是指由鄰避設(shè)施建設(shè)引發(fā)的群體性沖突事件。而鄰避設(shè)施主要指的是能為社會(huì)上大多數(shù)民眾提供生活便利，但會(huì)對(duì)周邊民眾的生活環(huán)境、身心健康、生命財(cái)產(chǎn)等造成負(fù)外部性影響的設(shè)施項(xiàng)目，此類設(shè)施一般包括：垃圾焚燒發(fā)電站、污水處理廠、加油站等。較之于“傳統(tǒng)型”鄰避沖突，近年來，“過渡型”鄰避沖突呈現(xiàn)出愈演愈烈的態(tài)勢(shì)。所謂“過渡型”鄰避沖突是指發(fā)生在非城市社會(huì)（即城市郊區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)）以及由非嚴(yán)格意義上的鄰避設(shè)施選址建設(shè)引起的群體性沖突事件。如民眾反建PX項(xiàng)目的一系列運(yùn)動(dòng)等。[13]定義中提及的“非嚴(yán)格意義”是兩種類型鄰避沖突最重要的區(qū)別之一。即“過渡型”鄰避沖突中設(shè)施規(guī)劃建設(shè)的初衷并非僅僅是為滿足公共利益；此類工程的上馬更是為了解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)問題，如PX項(xiàng)目等等。該類設(shè)施在地區(qū)選址建設(shè)的必要性本身就很值得商榷，因此，由“利益—風(fēng)險(xiǎn)”分配不公而導(dǎo)致的民眾權(quán)利抗?fàn)幀F(xiàn)象也顯得尤為激烈。
（二）“傳統(tǒng)型”鄰避沖突和“過渡型”鄰避沖突的差異比較
在界定了“傳統(tǒng)型”鄰避沖突和“過渡型”鄰避沖突概念定義的基礎(chǔ)上，下文將從多角度出發(fā)對(duì)兩種類型鄰避沖突進(jìn)行深入的比較分析，從而讓我們對(duì)“過渡型”鄰避沖突有更為直觀深刻的認(rèn)識(shí)。
首先，從二者的相同點(diǎn)來看。不論何種類型的鄰避沖突，其爆發(fā)的直接原因都是周邊民眾抵制那些對(duì)他們生活環(huán)境、身心健康等方面有負(fù)面影響的設(shè)施建設(shè)引起的；而在政府權(quán)力控制與民眾權(quán)利抗?fàn)庍@一張力的作用下，二者都爆發(fā)了不同程度的群體性事件。最終的結(jié)果也如出一轍：雙方都走上了“政府妥協(xié)、停建遷址”的老路。
其次，二者的差異性主要體現(xiàn)在以下幾方面?！皞鹘y(tǒng)型”鄰避沖突中設(shè)施選址建設(shè)的初衷多是為了滿足社會(huì)需求，實(shí)現(xiàn)公共利益，具有必要性特征。因而，地方政府在城市社會(huì)興建鄰避設(shè)施的過程中，多以“技術(shù)理性”為核心，同時(shí)輔之以“為民謀利”的行政強(qiáng)制手段，試圖營(yíng)造出一套“不怕”的認(rèn)知體系。[14]如2009年廣州番禺垃圾焚燒發(fā)電廠事件、2016年湖北ubei1仙桃垃圾焚燒廠事件等，都是地方政府為解決城市發(fā)展過程中日益嚴(yán)重的“垃圾圍城”問題而引發(fā)的群體性沖突事件。不同于前者的是，“過渡型”鄰避沖突大多是由政府和企業(yè)為實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及自身的商業(yè)利益，利用共同策劃的方式進(jìn)行非嚴(yán)格意義上的鄰避設(shè)施建設(shè)而引起的。由于政府和企業(yè)對(duì)此類設(shè)施商業(yè)價(jià)值的考慮明顯多于公共利益，加之設(shè)施興建過程中遵循“阻力最小”原則而選址在人口相對(duì)較少的城市郊區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)附近。因而加劇了周邊民眾“成本—效益”分配的不公平感。如近年來發(fā)生的一系列反建 PX項(xiàng)目事件就是各地政府為發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，而與鄰避企業(yè)合力興建非嚴(yán)格意義上的鄰避設(shè)施引發(fā)的沖突事件。由此可見，近些年發(fā)生的鄰避沖突事件中，“過渡型”鄰避沖突就占了很大比重，且呈現(xiàn)出迅速擴(kuò)張的態(tài)勢(shì)。以下是兩種類型鄰避沖突的差異比較表。
表1 “傳統(tǒng)型”鄰避沖突與“過渡型”鄰避沖突的差異比較
（三）“過渡型”鄰避沖突在中國(guó)的發(fā)展趨勢(shì)
綜上可知，未來一段時(shí)間內(nèi)，“過渡型”鄰避沖突在我國(guó)發(fā)生的可能性將不斷攀升，斗爭(zhēng)形式也會(huì)更加多樣，原因不外乎以下幾方面。
首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀推動(dòng)。伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及官員對(duì)自身政績(jī)的不懈追求。那些能給政府帶來經(jīng)濟(jì)效益的設(shè)施被大量興建。如上馬PX項(xiàng)目的初衷一方面是為化工行業(yè)的發(fā)展提供重要原料，一方面則是為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。此類設(shè)施在帶來商業(yè)價(jià)值的同時(shí)也給周邊民眾造成了諸多負(fù)外部性影響，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求也需要這類設(shè)施的建設(shè)運(yùn)行。因而，“過渡型”鄰避沖突有其存在的客觀原因。
其次，“阻力最小”的政府觀念。在上述設(shè)施興建過程中，地方政府始終遵循“阻力最小化”原則。所謂的“阻力最小”包括兩方面內(nèi)容：一是在設(shè)施選址環(huán)節(jié)，地方政府偏向選擇人口較少，民眾維權(quán)意識(shí)薄弱的城市郊區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部作為設(shè)施落地的最終地址，以減小周邊民眾的抵制力度。二是在設(shè)施建設(shè)環(huán)節(jié)，政府為降低民眾采取集體行動(dòng)的可能，往往通過封閉決策、減少民眾參與的方式，來保證設(shè)施的順利完工。表面上看，地方政府遵循“阻力最小”原則的行為是決策理性的體現(xiàn)。事實(shí)上，政府部門以實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益為借口犧牲少數(shù)民眾空間權(quán)益的做法，非但沒有避免“過渡型”鄰避沖突的爆發(fā)，反而加劇了此類沖突的形成，為后來的群體性事件埋下了隱患。[15]
再次，民眾覺醒的權(quán)利意識(shí)。隨著國(guó)內(nèi)外環(huán)保運(yùn)動(dòng)的持續(xù)推進(jìn)，基層民眾維護(hù)自身權(quán)利的意識(shí)也在逐漸增強(qiáng)。由于興建非嚴(yán)格意義上鄰避設(shè)施的初衷并非是為了實(shí)現(xiàn)公共利益，因此，民眾對(duì)此類設(shè)施選址在“自家后院”的決策表現(xiàn)出強(qiáng)烈不滿。出于對(duì)自身權(quán)益的考慮，加之政府權(quán)力與民眾權(quán)利間的張力難以調(diào)和，最終導(dǎo)致了“過渡型”鄰避沖突的不斷升級(jí)。
最后，“以鬧取勝”的示范效應(yīng)。受“傳統(tǒng)型”鄰避沖突的影響，民眾在通過體制內(nèi)渠道訴求受阻的情況下，大都會(huì)轉(zhuǎn)向利用集體行動(dòng)的力量來進(jìn)行維權(quán)抗?fàn)?。而以往鄰避沖突事件中政府的妥協(xié)行為也使得民眾總結(jié)出其中的規(guī)律所在：即民眾規(guī)模越大，持續(xù)時(shí)間越長(zhǎng)，該項(xiàng)目被停建遷址的可能性也就越大。[16]因此，在“以鬧取勝”的示范效應(yīng)影響下，“過渡型”鄰避沖突事件也將急劇增加。
三、“過渡型”鄰避沖突的演進(jìn)邏輯分析
在分析比較兩種類型鄰避沖突的內(nèi)涵以及各自差異的基礎(chǔ)上，下文將以“過渡型”鄰避沖突為切入點(diǎn)，立足于政府權(quán)力控制邏輯和民眾權(quán)利抗?fàn)庍壿?，從鄰避設(shè)施建設(shè)、鄰避情結(jié)形成、鄰避決策修正、鄰避沖突爆發(fā)四環(huán)節(jié)入手，對(duì)“過渡型”鄰避沖突的演進(jìn)脈絡(luò)進(jìn)行分析梳理，力求為此類沖突事件的有效解決提供一種新的思路。以下是“過渡型”鄰避沖突中政府權(quán)力與民眾權(quán)利間的互動(dòng)演進(jìn)示意圖。
圖2 "過渡型"鄰避沖突中政府權(quán)力與民眾權(quán)利的互動(dòng)演進(jìn)
（一）“過渡型”鄰避沖突中政府權(quán)力的控制邏輯
1.鄰避設(shè)施建設(shè)中的權(quán)力主導(dǎo)
一方面，受傳統(tǒng)權(quán)力思維的影響，地方政府在興建非嚴(yán)格意義上的鄰避設(shè)施時(shí)，往往忽視民眾的權(quán)利訴求而采取“為民做主”的行為方式。當(dāng)民眾切身利益與區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)間發(fā)生沖突時(shí)，犧牲民眾部分利益來實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展被視為政府部門理所當(dāng)然的策略選擇。如近年來各地陸續(xù)上馬的PX項(xiàng)目就是地方政府依靠行政權(quán)力推動(dòng)建設(shè)的工程設(shè)施。另一方面，地方政府在興建鄰避設(shè)施過程中，為追求行政效率，大都通過信息封鎖的方式來減少民眾參與，力求通過行政權(quán)力的強(qiáng)制性來保證鄰避設(shè)施的順利建設(shè)。政府在鄰避設(shè)施建設(shè)過程中的權(quán)力主導(dǎo)行為也為鄰避沖突的爆發(fā)埋下了隱患。
2.鄰避情結(jié)形成下的被動(dòng)回應(yīng)
民眾在得知“自家后院”被規(guī)劃為鄰避設(shè)施的選址用地后，必將會(huì)產(chǎn)生由厭惡情緒引發(fā)的鄰避情結(jié)問題。而隨著民眾對(duì)此類設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)感知的不斷放大，集體行動(dòng)爆發(fā)的可能性也迅速增加。針對(duì)民眾持續(xù)發(fā)酵的不滿情緒，地方政府開始被動(dòng)地出面回應(yīng)。一方面，政府部門試圖通過官方媒體對(duì)設(shè)施的積極宣傳來緩解民眾的抵制情緒；另一方面，政府官員也嘗試以座談會(huì)的形式來強(qiáng)調(diào)興建此類設(shè)施的必要性，從而獲取民意的理解與支持。事實(shí)上，地方政府的上述行為非但沒有緩解民眾的抵制情緒，反而加劇了政府與民眾間的對(duì)立，激化了群體性沖突的爆發(fā)。
3.鄰避決策修正中的暗箱操作
在地方政府被動(dòng)回應(yīng)的刺激下，民眾的鄰避情結(jié)逐漸演變?yōu)榧w性抗議行動(dòng)。而在集體抗議形成的初期，政府部門則希望通過政策修正來換取事態(tài)的短暫平息。一方面，地方政府承諾通過停建、緩建的方式對(duì)以往政策進(jìn)行小幅度調(diào)整以達(dá)到控制事態(tài)發(fā)展的目的；另一方面，政府官員也聘請(qǐng)了相關(guān)專家和企業(yè)管理者，試圖以技術(shù)理性的立場(chǎng)向民眾闡述設(shè)施無害的觀點(diǎn)。此外，大多數(shù)政府的行為也表現(xiàn)出兩面性特征：即在承諾停工停建的同時(shí)，為保證項(xiàng)目的完成進(jìn)度又對(duì)設(shè)施進(jìn)行低調(diào)復(fù)工。地方政府在鄰避決策修正中的暗箱操作行為，最終導(dǎo)致了事態(tài)的迅速升級(jí)。
4.鄰避沖突爆發(fā)后的維穩(wěn)妥協(xié)
隨著事態(tài)的不斷惡化，民眾集體性抗議行動(dòng)最終演變?yōu)猷彵苄蜎_突事件。而政府官員在社會(huì)剛性穩(wěn)定目標(biāo)的影響下，往往傾向于通過權(quán)力妥協(xié)的方式，來換取大規(guī)模沖突事件的平息。事實(shí)上，在“過渡型”鄰避沖突事件中，興建設(shè)施的初衷無非是為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)。因此，當(dāng)群體性沖突爆發(fā)后，鄰避設(shè)施的選址建設(shè)以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會(huì)統(tǒng)統(tǒng)讓位于社會(huì)穩(wěn)定的剛性目標(biāo)。這也是“過渡型”鄰避沖突發(fā)生后，政府官員會(huì)毫不猶豫選擇維穩(wěn)妥協(xié)的重要原因。[17]
（二）“過渡型”鄰避沖突中民眾權(quán)利的抗?fàn)庍壿?/h3>
1.鄰避設(shè)施建設(shè)中的權(quán)利覺醒
近年來，受世界范圍內(nèi)環(huán)保運(yùn)動(dòng)的影響，民眾維護(hù)自身的權(quán)利意識(shí)日漸增強(qiáng)。事實(shí)上，民眾鄰避情結(jié)產(chǎn)生的直接原因是政府和企業(yè)將具有負(fù)外部性影響的設(shè)施選址在“自家后院”的行為引起的。但深入研究發(fā)現(xiàn)，“利益—風(fēng)險(xiǎn)”分配的不正義以及政府對(duì)民眾意愿的漠視，致使其知情權(quán)、參與權(quán)等相關(guān)權(quán)利得不到保障才是引發(fā)“過渡型”鄰避沖突的深層次原因。[18]因此，民眾權(quán)利意識(shí)的覺醒是引發(fā)沖突事件中權(quán)利抗?fàn)幍倪壿嬈瘘c(diǎn)。
2.鄰避情結(jié)形成下的權(quán)利表達(dá)
在興建非嚴(yán)格意義上的鄰避設(shè)施過程中，各參與主體間風(fēng)險(xiǎn)分布的不均衡：如定義風(fēng)險(xiǎn)的人往往不直接承擔(dān)后果，而承擔(dān)設(shè)施負(fù)外部性的民眾卻無法直接參與對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)定；封閉式?jīng)Q策程序的不合理以及設(shè)施空間分配的不正義等問題都加速了民眾鄰避情結(jié)的形成。[19]而在厭惡情緒的影響下，民眾逐漸意識(shí)到只有通過合法渠道、采用合理方式來表達(dá)自身的權(quán)利訴求，才能減少政府和企業(yè)對(duì)自身知情權(quán)、參與權(quán)等相關(guān)權(quán)利的侵害。
3.鄰避決策修正中的訴求無果
事實(shí)上，在鄰避情結(jié)轉(zhuǎn)化為集體行動(dòng)的初期，民眾更傾向于選擇常規(guī)理性的方式來提出民意訴求。他們認(rèn)為，通過合法渠道進(jìn)行民意表達(dá)將更有利于矛盾的解決。然而，當(dāng)民眾集體性抗議行動(dòng)出現(xiàn)后，地方政府卻以實(shí)現(xiàn)屬地社會(huì)表面上的暫時(shí)性穩(wěn)定為目標(biāo)，采用拖延、收買、欺瞞等妥協(xié)擺平的方式，來消極履行社會(huì)管理職能。[20]正是由于地方政府的上述行為，導(dǎo)致民眾的厭惡情緒迅速升溫，在通過制度內(nèi)渠道訴求受阻的情況下，非理性的暴力沖突便成為民眾的唯一選擇。
4.鄰避沖突爆發(fā)后的維權(quán)抗?fàn)?/p>
一方面，由于地方政府缺少常規(guī)的民意表達(dá)路徑，使得民眾無法通過制度內(nèi)渠道實(shí)現(xiàn)其合理訴求；而人大、政協(xié)以及司法部門等救濟(jì)渠道不暢也大大提升了民眾采取維權(quán)抗?fàn)幮袨榈目赡堋＜又祟愢彵茉O(shè)施建設(shè)的初衷是為拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而非公共利益。因此，民眾集體性抗議行動(dòng)往往會(huì)升級(jí)為群體性沖突事件。另一方面，受“傳統(tǒng)型”鄰避沖突“大鬧大解決”的思維邏輯影響，“過渡型”鄰避沖突中的民眾一方在多種渠道訴求受阻的情況下，大都傾向于選擇非理性的“鬧大”方式進(jìn)行維權(quán)抗?fàn)?。而地方政府“剛性維穩(wěn)”的治理目標(biāo)，也使得“過渡型”鄰避沖突的治理難免會(huì)落入“立項(xiàng)—反對(duì)—沖突—妥協(xié)”的窠臼。
四、“過渡型”鄰避沖突中政府維護(hù)權(quán)利的責(zé)任
由上述分析可知，“過渡型”鄰避沖突爆發(fā)的直接原因是民眾反對(duì)非嚴(yán)格意義上鄰避設(shè)施的選址建設(shè)引起的。而政府權(quán)力控制與民眾權(quán)利抗?fàn)庨g的張力才是“過渡型”鄰避沖突爆發(fā)的深層次原因。事實(shí)上，已有學(xué)者指出：正義是樹立社會(huì)秩序的基礎(chǔ)，當(dāng)企業(yè)的資本力量與政府的行政權(quán)力進(jìn)行聯(lián)合時(shí)，民眾合理的權(quán)利主張就難免會(huì)受到權(quán)力與資本的雙重?cái)D壓。[21]從表面上看，“過渡型”鄰避沖突是民眾反對(duì)鄰避設(shè)施興建的群體性社會(huì)沖突，但同時(shí)它更是民眾追求平等享受生存環(huán)境以及社會(huì)環(huán)境權(quán)的環(huán)境正義運(yùn)動(dòng)。[22]由于民眾的權(quán)利訴求始終處于弱勢(shì)地位，而地方政府的行為邏輯又將很大程度上決定“過渡型”鄰避沖突能否得到有效解決。因此，下文將從地方政府維護(hù)民眾各方面權(quán)利的角度出發(fā)，為“過渡型”鄰避沖突治理困境尋求新的解決思路。
（一）轉(zhuǎn)變思維，認(rèn)清“過渡型”鄰避沖突的特殊性問題
地方政府在治理鄰避型群體性事件過程中，首先需擯棄以往將兩種類型鄰避沖突一概而論的思維模式。一方面，由于“過渡型”鄰避沖突中設(shè)施興建的初衷是為拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，因此，地方政府上馬此類項(xiàng)目，不能以民眾利益的犧牲為代價(jià)去發(fā)展區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)，而應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)程序，科學(xué)論證其必要性問題。另一方面，政府部門也應(yīng)努力保障民眾的合法權(quán)益，遵循“民眾自愿”與“阻力最小”并重的原則，以合適區(qū)域作為設(shè)施的規(guī)劃用地，來緩解民眾的厭惡情緒，進(jìn)而降低沖突爆發(fā)的可能。
（二）完善公民參與機(jī)制來維護(hù)民眾的政治權(quán)利
在上文分析的基礎(chǔ)上可知，“過渡型”鄰避沖突爆發(fā)的深層次原因是由民眾對(duì)設(shè)施建設(shè)過程中“成本—效益”分配的不公平感引起的，而公民參與機(jī)制的缺失一定程度上也加劇了民眾對(duì)設(shè)施的抵制情緒。因此，地方政府應(yīng)通過完善公民參與機(jī)制的方式來維護(hù)民眾的政治權(quán)利。一方面，政府部門應(yīng)充分利用現(xiàn)有科技手段，開展多形式、多時(shí)段的信息公開工作，加大設(shè)施建設(shè)信息的公開力度；同時(shí)也應(yīng)避免使用專業(yè)技術(shù)性語言等令民眾不解的方式來解釋設(shè)施選址運(yùn)行的有關(guān)情況，以此保障民眾對(duì)設(shè)施建設(shè)的知情權(quán)。[23]另一方面，政府部門也要加強(qiáng)與民眾的溝通力度，通過拓寬參與渠道的方式，鼓勵(lì)民眾積極參與到設(shè)施的選址建設(shè)中來，同時(shí)也要注重發(fā)揮人大、政協(xié)以及司法部門等救濟(jì)渠道的作用來保障民眾的合法權(quán)利，降低“過渡型”鄰避沖突爆發(fā)的可能性。
（三）健全補(bǔ)償機(jī)制以確保民眾的經(jīng)濟(jì)權(quán)利
民眾反對(duì)鄰避設(shè)施選址在“自家后院”的行為，一方面是受設(shè)施負(fù)外部性特征的影響，另一方面則是由自身合法權(quán)利受到侵害引起的。因此，地方政府應(yīng)通過健全補(bǔ)償機(jī)制的方式，為周邊民眾提供合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以減小設(shè)施建設(shè)過程中帶來的諸如房地產(chǎn)貶值等負(fù)外部性影響，最大程度確保民眾的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。此外，國(guó)外在設(shè)施周圍提供一些公園、圖書館等正外部性項(xiàng)目來彌補(bǔ)設(shè)施負(fù)外部性的成功經(jīng)驗(yàn)，也值得我們學(xué)習(xí)借鑒。如美國(guó)康涅狄格水處理設(shè)施的案例中，地方政府就通過對(duì)設(shè)施進(jìn)行生態(tài)化改造，同時(shí)增加周邊綠地等生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞剑瑏砀纳飘?dāng)?shù)毓箔h(huán)境。[24]
（四）建立危機(jī)應(yīng)急機(jī)制保障民眾的社會(huì)權(quán)利
與“傳統(tǒng)型”鄰避沖突相同的是，“過渡型”鄰避沖突也一直未能走出“決定—宣布—辯護(hù)”的循環(huán)怪圈。究其原因，很大程度上是由于地方政府將其界定為一般性突發(fā)事件，而非“成本—收益”分配不均的鄰避型群體性沖突導(dǎo)致的。[25]正是由于地方政府的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，使得“過渡型”鄰避沖突始終得不到有效解決，反而成為困擾地方長(zhǎng)治久安的重要因素。因此，地方政府應(yīng)建立起常態(tài)化的危機(jī)應(yīng)急管理機(jī)制，將此類沖突事件的解決納入制度化渠道，同時(shí)擺脫以往“妥協(xié)—擺平”策略的束縛，保障民眾的社會(huì)權(quán)利，最終走出“過渡型”鄰避沖突的治理困境。
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胡貴仁
（華東政法大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620）
一、問題的提出與文獻(xiàn)回顧
近年來，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和城市化進(jìn)程的不斷加快，關(guān)乎區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及民眾生活需求的公共設(shè)施被大量建設(shè)。由于此類設(shè)施具有效益為全社會(huì)共享、負(fù)外部性卻由周邊民眾承擔(dān)的不均衡性特征，加之民眾不斷增強(qiáng)的權(quán)利意識(shí)，最終導(dǎo)致了部分民眾對(duì)該類設(shè)施強(qiáng)烈抵制的群體性沖突事件的爆發(fā)。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)這一矛盾日益凸顯的背景下，鄰避型群體性事件更是呈現(xiàn)出愈演愈烈的態(tài)勢(shì)。如2014年《中國(guó)法治發(fā)展報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，十年間百余人以上的群體性事件中，約32%是由鄰避設(shè)施建設(shè)引起的。[1]
早在二十世紀(jì)七八十年代，鄰避型群體性事件就開始在西方國(guó)家出現(xiàn)，學(xué)者O’Hare首先提出“鄰避”概念來解釋這一現(xiàn)象。所謂“鄰避”是對(duì)“Not In My Backyard”（NIMBY）即“不要在我家后院”的簡(jiǎn)稱。通常是指在城市化過程中，民眾抵制那些可以為社會(huì)帶來整體性效益，但對(duì)周邊環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響的設(shè)施選址在自己社區(qū)附近的行為。此類設(shè)施稱之為“鄰避設(shè)施”，由此引發(fā)的沖突被稱為“鄰避沖突”。[2]二十一世紀(jì)以來，鄰避型沖突事件進(jìn)入高發(fā)時(shí)期，以2007年廈門民眾反建PX項(xiàng)目為濫觴，我國(guó)邁入了“鄰避時(shí)代”。此后，在公共設(shè)施建設(shè)過程中，鄰避沖突事件時(shí)有發(fā)生，涉及領(lǐng)域更加廣泛、斗爭(zhēng)形式更加多樣，由鄰避風(fēng)險(xiǎn)演變?yōu)猷彵軟_突的可能性也迅速增加，成為目前城市治理的難題，影響著地方政府的發(fā)展。
基于此，針對(duì)鄰避沖突現(xiàn)象的學(xué)術(shù)研究也日益增多。綜觀已有文獻(xiàn)，學(xué)者們對(duì)鄰避沖突的探討大都聚焦于形成機(jī)理[3][4]、特征描述[5][6]、演進(jìn)邏輯[7][8]以及治理機(jī)制[9][10]等方面。鮮有學(xué)者從鄰避沖突事件的類別角度出發(fā)對(duì)其進(jìn)行過深入分析。事實(shí)上，近年來發(fā)生的多起因環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件，都非傳統(tǒng)意義上的鄰避沖突，而是屬于“過渡型”鄰避沖突的研究范疇。此外，學(xué)界目前將鄰避沖突爆發(fā)的原因大多歸結(jié)為項(xiàng)目本身風(fēng)險(xiǎn)的影響，而忽視了對(duì)鄰避設(shè)施興建過程中政府權(quán)力控制與民眾權(quán)利抗?fàn)庨g張力的探討。近年來，雖有學(xué)者將民眾對(duì)自身環(huán)境權(quán)益、健康安全權(quán)益和經(jīng)濟(jì)權(quán)益等方面的訴求作為引發(fā)鄰避沖突的深層次原因。[11][12]但他們都沒有對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)性研究，而是將之視為影響鄰避沖突爆發(fā)的因素之一來加以論述。
因此，本文嘗試在政府權(quán)力控制與民眾權(quán)利抗?fàn)幎哧P(guān)系的框架下，以“過渡型”鄰避沖突為切入點(diǎn)，立足于此類群體性事件的產(chǎn)生與解決全過程，從設(shè)施建設(shè)、情結(jié)形成、決策修正、沖突爆發(fā)四個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)其進(jìn)行分析梳理，力求為“過渡型”鄰避沖突的化解提供新的思路。此外，如何科學(xué)界定“過渡型”鄰避沖突的含義？如何通過政府權(quán)力與民眾權(quán)利之間的張力來系統(tǒng)性分析“過渡型”鄰避沖突的演進(jìn)邏輯？如何使政府承擔(dān)起維護(hù)民眾權(quán)利的責(zé)任來破解“過渡型”鄰避沖突的治理困境等等一系列問題，都值得我們深入的思考和探討。
二、“過渡型”鄰避沖突的內(nèi)涵及發(fā)展趨勢(shì)
（一）“過渡型”鄰避沖突的內(nèi)涵
由上文分析可知，“傳統(tǒng)型”鄰避沖突是指由鄰避設(shè)施建設(shè)引發(fā)的群體性沖突事件。而鄰避設(shè)施主要指的是能為社會(huì)上大多數(shù)民眾提供生活便利，但會(huì)對(duì)周邊民眾的生活環(huán)境、身心健康、生命財(cái)產(chǎn)等造成負(fù)外部性影響的設(shè)施項(xiàng)目，此類設(shè)施一般包括：垃圾焚燒發(fā)電站、污水處理廠、加油站等。較之于“傳統(tǒng)型”鄰避沖突，近年來，“過渡型”鄰避沖突呈現(xiàn)出愈演愈烈的態(tài)勢(shì)。所謂“過渡型”鄰避沖突是指發(fā)生在非城市社會(huì)（即城市郊區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)）以及由非嚴(yán)格意義上的鄰避設(shè)施選址建設(shè)引起的群體性沖突事件。如民眾反建PX項(xiàng)目的一系列運(yùn)動(dòng)等。[13]定義中提及的“非嚴(yán)格意義”是兩種類型鄰避沖突最重要的區(qū)別之一。即“過渡型”鄰避沖突中設(shè)施規(guī)劃建設(shè)的初衷并非僅僅是為滿足公共利益；此類工程的上馬更是為了解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)問題，如PX項(xiàng)目等等。該類設(shè)施在地區(qū)選址建設(shè)的必要性本身就很值得商榷，因此，由“利益—風(fēng)險(xiǎn)”分配不公而導(dǎo)致的民眾權(quán)利抗?fàn)幀F(xiàn)象也顯得尤為激烈。
（二）“傳統(tǒng)型”鄰避沖突和“過渡型”鄰避沖突的差異比較
在界定了“傳統(tǒng)型”鄰避沖突和“過渡型”鄰避沖突概念定義的基礎(chǔ)上，下文將從多角度出發(fā)對(duì)兩種類型鄰避沖突進(jìn)行深入的比較分析，從而讓我們對(duì)“過渡型”鄰避沖突有更為直觀深刻的認(rèn)識(shí)。
首先，從二者的相同點(diǎn)來看。不論何種類型的鄰避沖突，其爆發(fā)的直接原因都是周邊民眾抵制那些對(duì)他們生活環(huán)境、身心健康等方面有負(fù)面影響的設(shè)施建設(shè)引起的；而在政府權(quán)力控制與民眾權(quán)利抗?fàn)庍@一張力的作用下，二者都爆發(fā)了不同程度的群體性事件。最終的結(jié)果也如出一轍：雙方都走上了“政府妥協(xié)、停建遷址”的老路。
其次，二者的差異性主要體現(xiàn)在以下幾方面?！皞鹘y(tǒng)型”鄰避沖突中設(shè)施選址建設(shè)的初衷多是為了滿足社會(huì)需求，實(shí)現(xiàn)公共利益，具有必要性特征。因而，地方政府在城市社會(huì)興建鄰避設(shè)施的過程中，多以“技術(shù)理性”為核心，同時(shí)輔之以“為民謀利”的行政強(qiáng)制手段，試圖營(yíng)造出一套“不怕”的認(rèn)知體系。[14]如2009年廣州番禺垃圾焚燒發(fā)電廠事件、2016年湖北ubei1仙桃垃圾焚燒廠事件等，都是地方政府為解決城市發(fā)展過程中日益嚴(yán)重的“垃圾圍城”問題而引發(fā)的群體性沖突事件。不同于前者的是，“過渡型”鄰避沖突大多是由政府和企業(yè)為實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及自身的商業(yè)利益，利用共同策劃的方式進(jìn)行非嚴(yán)格意義上的鄰避設(shè)施建設(shè)而引起的。由于政府和企業(yè)對(duì)此類設(shè)施商業(yè)價(jià)值的考慮明顯多于公共利益，加之設(shè)施興建過程中遵循“阻力最小”原則而選址在人口相對(duì)較少的城市郊區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)附近。因而加劇了周邊民眾“成本—效益”分配的不公平感。如近年來發(fā)生的一系列反建 PX項(xiàng)目事件就是各地政府為發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，而與鄰避企業(yè)合力興建非嚴(yán)格意義上的鄰避設(shè)施引發(fā)的沖突事件。由此可見，近些年發(fā)生的鄰避沖突事件中，“過渡型”鄰避沖突就占了很大比重，且呈現(xiàn)出迅速擴(kuò)張的態(tài)勢(shì)。以下是兩種類型鄰避沖突的差異比較表。
表1 “傳統(tǒng)型”鄰避沖突與“過渡型”鄰避沖突的差異比較
（三）“過渡型”鄰避沖突在中國(guó)的發(fā)展趨勢(shì)
綜上可知，未來一段時(shí)間內(nèi)，“過渡型”鄰避沖突在我國(guó)發(fā)生的可能性將不斷攀升，斗爭(zhēng)形式也會(huì)更加多樣，原因不外乎以下幾方面。
首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀推動(dòng)。伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及官員對(duì)自身政績(jī)的不懈追求。那些能給政府帶來經(jīng)濟(jì)效益的設(shè)施被大量興建。如上馬PX項(xiàng)目的初衷一方面是為化工行業(yè)的發(fā)展提供重要原料，一方面則是為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。此類設(shè)施在帶來商業(yè)價(jià)值的同時(shí)也給周邊民眾造成了諸多負(fù)外部性影響，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求也需要這類設(shè)施的建設(shè)運(yùn)行。因而，“過渡型”鄰避沖突有其存在的客觀原因。
其次，“阻力最小”的政府觀念。在上述設(shè)施興建過程中，地方政府始終遵循“阻力最小化”原則。所謂的“阻力最小”包括兩方面內(nèi)容：一是在設(shè)施選址環(huán)節(jié)，地方政府偏向選擇人口較少，民眾維權(quán)意識(shí)薄弱的城市郊區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部作為設(shè)施落地的最終地址，以減小周邊民眾的抵制力度。二是在設(shè)施建設(shè)環(huán)節(jié)，政府為降低民眾采取集體行動(dòng)的可能，往往通過封閉決策、減少民眾參與的方式，來保證設(shè)施的順利完工。表面上看，地方政府遵循“阻力最小”原則的行為是決策理性的體現(xiàn)。事實(shí)上，政府部門以實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益為借口犧牲少數(shù)民眾空間權(quán)益的做法，非但沒有避免“過渡型”鄰避沖突的爆發(fā)，反而加劇了此類沖突的形成，為后來的群體性事件埋下了隱患。[15]
再次，民眾覺醒的權(quán)利意識(shí)。隨著國(guó)內(nèi)外環(huán)保運(yùn)動(dòng)的持續(xù)推進(jìn)，基層民眾維護(hù)自身權(quán)利的意識(shí)也在逐漸增強(qiáng)。由于興建非嚴(yán)格意義上鄰避設(shè)施的初衷并非是為了實(shí)現(xiàn)公共利益，因此，民眾對(duì)此類設(shè)施選址在“自家后院”的決策表現(xiàn)出強(qiáng)烈不滿。出于對(duì)自身權(quán)益的考慮，加之政府權(quán)力與民眾權(quán)利間的張力難以調(diào)和，最終導(dǎo)致了“過渡型”鄰避沖突的不斷升級(jí)。
最后，“以鬧取勝”的示范效應(yīng)。受“傳統(tǒng)型”鄰避沖突的影響，民眾在通過體制內(nèi)渠道訴求受阻的情況下，大都會(huì)轉(zhuǎn)向利用集體行動(dòng)的力量來進(jìn)行維權(quán)抗?fàn)?。而以往鄰避沖突事件中政府的妥協(xié)行為也使得民眾總結(jié)出其中的規(guī)律所在：即民眾規(guī)模越大，持續(xù)時(shí)間越長(zhǎng)，該項(xiàng)目被停建遷址的可能性也就越大。[16]因此，在“以鬧取勝”的示范效應(yīng)影響下，“過渡型”鄰避沖突事件也將急劇增加。
三、“過渡型”鄰避沖突的演進(jìn)邏輯分析
在分析比較兩種類型鄰避沖突的內(nèi)涵以及各自差異的基礎(chǔ)上，下文將以“過渡型”鄰避沖突為切入點(diǎn)，立足于政府權(quán)力控制邏輯和民眾權(quán)利抗?fàn)庍壿?，從鄰避設(shè)施建設(shè)、鄰避情結(jié)形成、鄰避決策修正、鄰避沖突爆發(fā)四環(huán)節(jié)入手，對(duì)“過渡型”鄰避沖突的演進(jìn)脈絡(luò)進(jìn)行分析梳理，力求為此類沖突事件的有效解決提供一種新的思路。以下是“過渡型”鄰避沖突中政府權(quán)力與民眾權(quán)利間的互動(dòng)演進(jìn)示意圖。
圖2 "過渡型"鄰避沖突中政府權(quán)力與民眾權(quán)利的互動(dòng)演進(jìn)
（一）“過渡型”鄰避沖突中政府權(quán)力的控制邏輯
1.鄰避設(shè)施建設(shè)中的權(quán)力主導(dǎo)
一方面，受傳統(tǒng)權(quán)力思維的影響，地方政府在興建非嚴(yán)格意義上的鄰避設(shè)施時(shí)，往往忽視民眾的權(quán)利訴求而采取“為民做主”的行為方式。當(dāng)民眾切身利益與區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)間發(fā)生沖突時(shí)，犧牲民眾部分利益來實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展被視為政府部門理所當(dāng)然的策略選擇。如近年來各地陸續(xù)上馬的PX項(xiàng)目就是地方政府依靠行政權(quán)力推動(dòng)建設(shè)的工程設(shè)施。另一方面，地方政府在興建鄰避設(shè)施過程中，為追求行政效率，大都通過信息封鎖的方式來減少民眾參與，力求通過行政權(quán)力的強(qiáng)制性來保證鄰避設(shè)施的順利建設(shè)。政府在鄰避設(shè)施建設(shè)過程中的權(quán)力主導(dǎo)行為也為鄰避沖突的爆發(fā)埋下了隱患。
2.鄰避情結(jié)形成下的被動(dòng)回應(yīng)
民眾在得知“自家后院”被規(guī)劃為鄰避設(shè)施的選址用地后，必將會(huì)產(chǎn)生由厭惡情緒引發(fā)的鄰避情結(jié)問題。而隨著民眾對(duì)此類設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)感知的不斷放大，集體行動(dòng)爆發(fā)的可能性也迅速增加。針對(duì)民眾持續(xù)發(fā)酵的不滿情緒，地方政府開始被動(dòng)地出面回應(yīng)。一方面，政府部門試圖通過官方媒體對(duì)設(shè)施的積極宣傳來緩解民眾的抵制情緒；另一方面，政府官員也嘗試以座談會(huì)的形式來強(qiáng)調(diào)興建此類設(shè)施的必要性，從而獲取民意的理解與支持。事實(shí)上，地方政府的上述行為非但沒有緩解民眾的抵制情緒，反而加劇了政府與民眾間的對(duì)立，激化了群體性沖突的爆發(fā)。
3.鄰避決策修正中的暗箱操作
在地方政府被動(dòng)回應(yīng)的刺激下，民眾的鄰避情結(jié)逐漸演變?yōu)榧w性抗議行動(dòng)。而在集體抗議形成的初期，政府部門則希望通過政策修正來換取事態(tài)的短暫平息。一方面，地方政府承諾通過停建、緩建的方式對(duì)以往政策進(jìn)行小幅度調(diào)整以達(dá)到控制事態(tài)發(fā)展的目的；另一方面，政府官員也聘請(qǐng)了相關(guān)專家和企業(yè)管理者，試圖以技術(shù)理性的立場(chǎng)向民眾闡述設(shè)施無害的觀點(diǎn)。此外，大多數(shù)政府的行為也表現(xiàn)出兩面性特征：即在承諾停工停建的同時(shí)，為保證項(xiàng)目的完成進(jìn)度又對(duì)設(shè)施進(jìn)行低調(diào)復(fù)工。地方政府在鄰避決策修正中的暗箱操作行為，最終導(dǎo)致了事態(tài)的迅速升級(jí)。
4.鄰避沖突爆發(fā)后的維穩(wěn)妥協(xié)
隨著事態(tài)的不斷惡化，民眾集體性抗議行動(dòng)最終演變?yōu)猷彵苄蜎_突事件。而政府官員在社會(huì)剛性穩(wěn)定目標(biāo)的影響下，往往傾向于通過權(quán)力妥協(xié)的方式，來換取大規(guī)模沖突事件的平息。事實(shí)上，在“過渡型”鄰避沖突事件中，興建設(shè)施的初衷無非是為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)。因此，當(dāng)群體性沖突爆發(fā)后，鄰避設(shè)施的選址建設(shè)以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會(huì)統(tǒng)統(tǒng)讓位于社會(huì)穩(wěn)定的剛性目標(biāo)。這也是“過渡型”鄰避沖突發(fā)生后，政府官員會(huì)毫不猶豫選擇維穩(wěn)妥協(xié)的重要原因。[17]
（二）“過渡型”鄰避沖突中民眾權(quán)利的抗?fàn)庍壿?/h3>
1.鄰避設(shè)施建設(shè)中的權(quán)利覺醒
近年來，受世界范圍內(nèi)環(huán)保運(yùn)動(dòng)的影響，民眾維護(hù)自身的權(quán)利意識(shí)日漸增強(qiáng)。事實(shí)上，民眾鄰避情結(jié)產(chǎn)生的直接原因是政府和企業(yè)將具有負(fù)外部性影響的設(shè)施選址在“自家后院”的行為引起的。但深入研究發(fā)現(xiàn)，“利益—風(fēng)險(xiǎn)”分配的不正義以及政府對(duì)民眾意愿的漠視，致使其知情權(quán)、參與權(quán)等相關(guān)權(quán)利得不到保障才是引發(fā)“過渡型”鄰避沖突的深層次原因。[18]因此，民眾權(quán)利意識(shí)的覺醒是引發(fā)沖突事件中權(quán)利抗?fàn)幍倪壿嬈瘘c(diǎn)。
2.鄰避情結(jié)形成下的權(quán)利表達(dá)
在興建非嚴(yán)格意義上的鄰避設(shè)施過程中，各參與主體間風(fēng)險(xiǎn)分布的不均衡：如定義風(fēng)險(xiǎn)的人往往不直接承擔(dān)后果，而承擔(dān)設(shè)施負(fù)外部性的民眾卻無法直接參與對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)定；封閉式?jīng)Q策程序的不合理以及設(shè)施空間分配的不正義等問題都加速了民眾鄰避情結(jié)的形成。[19]而在厭惡情緒的影響下，民眾逐漸意識(shí)到只有通過合法渠道、采用合理方式來表達(dá)自身的權(quán)利訴求，才能減少政府和企業(yè)對(duì)自身知情權(quán)、參與權(quán)等相關(guān)權(quán)利的侵害。
3.鄰避決策修正中的訴求無果
事實(shí)上，在鄰避情結(jié)轉(zhuǎn)化為集體行動(dòng)的初期，民眾更傾向于選擇常規(guī)理性的方式來提出民意訴求。他們認(rèn)為，通過合法渠道進(jìn)行民意表達(dá)將更有利于矛盾的解決。然而，當(dāng)民眾集體性抗議行動(dòng)出現(xiàn)后，地方政府卻以實(shí)現(xiàn)屬地社會(huì)表面上的暫時(shí)性穩(wěn)定為目標(biāo)，采用拖延、收買、欺瞞等妥協(xié)擺平的方式，來消極履行社會(huì)管理職能。[20]正是由于地方政府的上述行為，導(dǎo)致民眾的厭惡情緒迅速升溫，在通過制度內(nèi)渠道訴求受阻的情況下，非理性的暴力沖突便成為民眾的唯一選擇。
4.鄰避沖突爆發(fā)后的維權(quán)抗?fàn)?/p>
一方面，由于地方政府缺少常規(guī)的民意表達(dá)路徑，使得民眾無法通過制度內(nèi)渠道實(shí)現(xiàn)其合理訴求；而人大、政協(xié)以及司法部門等救濟(jì)渠道不暢也大大提升了民眾采取維權(quán)抗?fàn)幮袨榈目赡堋＜又祟愢彵茉O(shè)施建設(shè)的初衷是為拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而非公共利益。因此，民眾集體性抗議行動(dòng)往往會(huì)升級(jí)為群體性沖突事件。另一方面，受“傳統(tǒng)型”鄰避沖突“大鬧大解決”的思維邏輯影響，“過渡型”鄰避沖突中的民眾一方在多種渠道訴求受阻的情況下，大都傾向于選擇非理性的“鬧大”方式進(jìn)行維權(quán)抗?fàn)?。而地方政府“剛性維穩(wěn)”的治理目標(biāo)，也使得“過渡型”鄰避沖突的治理難免會(huì)落入“立項(xiàng)—反對(duì)—沖突—妥協(xié)”的窠臼。
四、“過渡型”鄰避沖突中政府維護(hù)權(quán)利的責(zé)任
由上述分析可知，“過渡型”鄰避沖突爆發(fā)的直接原因是民眾反對(duì)非嚴(yán)格意義上鄰避設(shè)施的選址建設(shè)引起的。而政府權(quán)力控制與民眾權(quán)利抗?fàn)庨g的張力才是“過渡型”鄰避沖突爆發(fā)的深層次原因。事實(shí)上，已有學(xué)者指出：正義是樹立社會(huì)秩序的基礎(chǔ)，當(dāng)企業(yè)的資本力量與政府的行政權(quán)力進(jìn)行聯(lián)合時(shí)，民眾合理的權(quán)利主張就難免會(huì)受到權(quán)力與資本的雙重?cái)D壓。[21]從表面上看，“過渡型”鄰避沖突是民眾反對(duì)鄰避設(shè)施興建的群體性社會(huì)沖突，但同時(shí)它更是民眾追求平等享受生存環(huán)境以及社會(huì)環(huán)境權(quán)的環(huán)境正義運(yùn)動(dòng)。[22]由于民眾的權(quán)利訴求始終處于弱勢(shì)地位，而地方政府的行為邏輯又將很大程度上決定“過渡型”鄰避沖突能否得到有效解決。因此，下文將從地方政府維護(hù)民眾各方面權(quán)利的角度出發(fā)，為“過渡型”鄰避沖突治理困境尋求新的解決思路。
（一）轉(zhuǎn)變思維，認(rèn)清“過渡型”鄰避沖突的特殊性問題
地方政府在治理鄰避型群體性事件過程中，首先需擯棄以往將兩種類型鄰避沖突一概而論的思維模式。一方面，由于“過渡型”鄰避沖突中設(shè)施興建的初衷是為拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，因此，地方政府上馬此類項(xiàng)目，不能以民眾利益的犧牲為代價(jià)去發(fā)展區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)，而應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)程序，科學(xué)論證其必要性問題。另一方面，政府部門也應(yīng)努力保障民眾的合法權(quán)益，遵循“民眾自愿”與“阻力最小”并重的原則，以合適區(qū)域作為設(shè)施的規(guī)劃用地，來緩解民眾的厭惡情緒，進(jìn)而降低沖突爆發(fā)的可能。
（二）完善公民參與機(jī)制來維護(hù)民眾的政治權(quán)利
在上文分析的基礎(chǔ)上可知，“過渡型”鄰避沖突爆發(fā)的深層次原因是由民眾對(duì)設(shè)施建設(shè)過程中“成本—效益”分配的不公平感引起的，而公民參與機(jī)制的缺失一定程度上也加劇了民眾對(duì)設(shè)施的抵制情緒。因此，地方政府應(yīng)通過完善公民參與機(jī)制的方式來維護(hù)民眾的政治權(quán)利。一方面，政府部門應(yīng)充分利用現(xiàn)有科技手段，開展多形式、多時(shí)段的信息公開工作，加大設(shè)施建設(shè)信息的公開力度；同時(shí)也應(yīng)避免使用專業(yè)技術(shù)性語言等令民眾不解的方式來解釋設(shè)施選址運(yùn)行的有關(guān)情況，以此保障民眾對(duì)設(shè)施建設(shè)的知情權(quán)。[23]另一方面，政府部門也要加強(qiáng)與民眾的溝通力度，通過拓寬參與渠道的方式，鼓勵(lì)民眾積極參與到設(shè)施的選址建設(shè)中來，同時(shí)也要注重發(fā)揮人大、政協(xié)以及司法部門等救濟(jì)渠道的作用來保障民眾的合法權(quán)利，降低“過渡型”鄰避沖突爆發(fā)的可能性。
（三）健全補(bǔ)償機(jī)制以確保民眾的經(jīng)濟(jì)權(quán)利
民眾反對(duì)鄰避設(shè)施選址在“自家后院”的行為，一方面是受設(shè)施負(fù)外部性特征的影響，另一方面則是由自身合法權(quán)利受到侵害引起的。因此，地方政府應(yīng)通過健全補(bǔ)償機(jī)制的方式，為周邊民眾提供合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以減小設(shè)施建設(shè)過程中帶來的諸如房地產(chǎn)貶值等負(fù)外部性影響，最大程度確保民眾的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。此外，國(guó)外在設(shè)施周圍提供一些公園、圖書館等正外部性項(xiàng)目來彌補(bǔ)設(shè)施負(fù)外部性的成功經(jīng)驗(yàn)，也值得我們學(xué)習(xí)借鑒。如美國(guó)康涅狄格水處理設(shè)施的案例中，地方政府就通過對(duì)設(shè)施進(jìn)行生態(tài)化改造，同時(shí)增加周邊綠地等生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞剑瑏砀纳飘?dāng)?shù)毓箔h(huán)境。[24]
（四）建立危機(jī)應(yīng)急機(jī)制保障民眾的社會(huì)權(quán)利
與“傳統(tǒng)型”鄰避沖突相同的是，“過渡型”鄰避沖突也一直未能走出“決定—宣布—辯護(hù)”的循環(huán)怪圈。究其原因，很大程度上是由于地方政府將其界定為一般性突發(fā)事件，而非“成本—收益”分配不均的鄰避型群體性沖突導(dǎo)致的。[25]正是由于地方政府的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，使得“過渡型”鄰避沖突始終得不到有效解決，反而成為困擾地方長(zhǎng)治久安的重要因素。因此，地方政府應(yīng)建立起常態(tài)化的危機(jī)應(yīng)急管理機(jī)制，將此類沖突事件的解決納入制度化渠道，同時(shí)擺脫以往“妥協(xié)—擺平”策略的束縛，保障民眾的社會(huì)權(quán)利，最終走出“過渡型”鄰避沖突的治理困境。
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