多源流理論視域下“全面二孩”政策議程探討

范逢春 王業(yè)玉

（四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都 610064）

政策過程作為西方政治科學(xué)與公共管理領(lǐng)域主要分支之一，自20世紀(jì)70年代受國內(nèi)學(xué)界關(guān)注。理性主義學(xué)派和非理性主義學(xué)派對(duì)政策過程的內(nèi)涵、過程、范式等進(jìn)行多視角的理論輪廓描述，而哈羅德·拉斯韋爾（Harold Lasswell）及戴維·伊斯頓（David Easton）將其理解為議程，金登將其描述為分離的一連串社會(huì)問題、解決辦法以及政見如何聚在一起并逐步趨于成為政府行動(dòng)的過程。然而公眾對(duì)公共政策議程的認(rèn)知和理解存在一定偏差與疑惑，諸如為何有些公共問題成功被政府列入“清單”并最終成為權(quán)威性的價(jià)值分配？而有的社會(huì)問題卻胎死腹中或曇花一現(xiàn)？作為公共管理研究者，有必要為公眾揭開公共政策議程的神秘面紗。如何從歷時(shí)向度和即時(shí)向度闡述公共政策的邏輯起點(diǎn)？如何增進(jìn)公共政策的透明化、科學(xué)化和民主化？在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)與政府改革的進(jìn)程中，紓解公眾關(guān)于公共政策議程的認(rèn)知誤區(qū)和理解，對(duì)政策理論研究與實(shí)踐均具有重要意義。該研究從多源流理論視域探討“全面二孩”計(jì)劃生育政策議程設(shè)置機(jī)制，試圖回答上述問題。

一、問題的提出

20世紀(jì)70年代至今，我國的計(jì)劃生育便受到政府的干預(yù)。計(jì)劃生育政策歷經(jīng)從寬松到嚴(yán)格再到寬松的政策嬗變之路，計(jì)劃生育政策的相配套性政策逐步出臺(tái)，與其相關(guān)的基本公共服務(wù)種類、覆蓋范圍、理念、價(jià)值追求逐漸調(diào)整與完善。但城鄉(xiāng)之間計(jì)生服務(wù)水平與差異呈現(xiàn)凸顯趨勢(shì)，人民日益增長(zhǎng)的人口計(jì)生服務(wù)需求與發(fā)展不均衡帶來的人口計(jì)生基本公共服務(wù)供給矛盾加劇。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)與政府改革的關(guān)鍵時(shí)期，紓解因歷史與既有人口計(jì)劃生育政策引發(fā)的固有矛盾，不僅關(guān)乎社會(huì)經(jīng)濟(jì)人口的可持續(xù)發(fā)展，更是對(duì)國家治理體系和治理現(xiàn)代化的考驗(yàn)。

“全面二孩”政策自2016年1月1日實(shí)施以來，我國的人口再生產(chǎn)類型實(shí)現(xiàn)歷史性轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)及實(shí)際的生育意愿等受到社會(huì)各界和國家的關(guān)注。宏觀層面，國家從制度、財(cái)政、法律、社保、政策等多方面給予“全面二孩”政策保駕護(hù)航，以期實(shí)現(xiàn)“全面二孩”政策的落地。微觀層面，從婦女權(quán)益、勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療保健、扶貧、衛(wèi)生等進(jìn)行資源優(yōu)化配置，為“全面二孩”政策軟著陸夯實(shí)基礎(chǔ)。從長(zhǎng)期來看，“全面二孩”對(duì)避免失獨(dú)余悲、緩解性別失衡、彌補(bǔ)勞動(dòng)力短缺、優(yōu)化人口年齡結(jié)構(gòu)等均具有重要現(xiàn)實(shí)意義。從現(xiàn)實(shí)情況視之，“全面二孩”政策落地一年以來僅2016年我國新出生人口1867萬，比2015年增長(zhǎng)11%。新出生人口中，有45%來自兩孩家庭。[1]盡管“全面二孩”政策的實(shí)施效果顯著，但以“全面二孩”政策為主線的友好生育社會(huì)環(huán)境的構(gòu)建卻任重道遠(yuǎn)。因此，準(zhǔn)確把握“全面二孩”的政策議程、政策績(jī)效及政策生命周期、價(jià)值理念、內(nèi)在規(guī)律，對(duì)于以“全面二孩”為主導(dǎo)的配套性制度體系和社會(huì)環(huán)境構(gòu)建、計(jì)劃生育服務(wù)改革和基本公共衛(wèi)生計(jì)生服務(wù)均等化的推進(jìn)、國家治理的可持續(xù)性顯得尤為重要。

二、多源流理論：闡釋“全面二孩”政策議程的一種分析范式

理論話語成為公共政策話語體系的過程和形式，部分地反映了公共政策話語活動(dòng)中的科學(xué)性與權(quán)力性的關(guān)系問題。[2](P4)依據(jù)話語制度主義的角度視之，政策話語總是包含認(rèn)知性論點(diǎn)和規(guī)范性論點(diǎn)，只有那些既在認(rèn)知上是必要的又在規(guī)范上是適當(dāng)?shù)恼咴捳Z，才能使政策合法化，導(dǎo)致成功的政策變革。[3]基于此，該研究運(yùn)用多源流理論綜合剖析“全面二孩”計(jì)劃生育政策形成的邏輯，挖掘其問題、政策與政治源流如何在“政策之窗”耦合的歷程，探究“全面二孩”政策為什么落地于十二五規(guī)劃收官之年及十三五規(guī)劃的開局之年，并討論其政策變遷背后的動(dòng)力機(jī)理。

（一）多源流理論淵源

多源流理論是金登對(duì)科恩-馬奇-奧爾森等人的“垃圾桶理論”的修正形式，金登在1976～1979年間對(duì)政府官員、衛(wèi)生政策與運(yùn)輸政策領(lǐng)域參與者進(jìn)行廣泛調(diào)查的基礎(chǔ)上，將垃圾桶模型簡(jiǎn)化為問題溪流、政策溪流和政治溪流三種溪流。[4]金登描述了分離的一連串問題、解決辦法以及政見是如何聚合在一起，從而將一個(gè)問題推上趨于采取政府行動(dòng)的公共政策議程[5]，揭示了模糊條件下政策產(chǎn)生的過程。該模型中三大源流功能并不是簡(jiǎn)單相加，只有某一時(shí)間點(diǎn)為三大源流的耦合提供契機(jī)，問題被提上日程才成為可能，金登將該時(shí)間點(diǎn)定義“政策之窗”。

（二）多源流理論分析范式主旨

問題溪流，即問題的挖掘與確認(rèn)過程。政府官員一系列指數(shù)形式反應(yīng)項(xiàng)目情況和重要程度，焦點(diǎn)事件、危機(jī)事件和特定符號(hào)對(duì)人們看法的引導(dǎo)，項(xiàng)目運(yùn)行的反饋信息，這三種形式均有助于公共問題被政府注意。不予置否，三種方式存在不被政府重視的可能性。政策溪流，即為專業(yè)人員對(duì)公共問題的意見表達(dá)和主張，利益相關(guān)者團(tuán)體、專家、學(xué)者、研究人員、政策企業(yè)家等政見侵蝕“原始的政策原湯”，思想漂浮、提出議案、演講、草擬政策建議、反應(yīng)修改議案、再次漂浮等過程成為一種常態(tài)，政策邊緣化人員說服政策權(quán)威者為常用手段，技術(shù)可行性與價(jià)值觀念的可接受性則為意見存亡的標(biāo)準(zhǔn)。政治溪流，指國民的情緒變化、有組織的政治力量、政府更迭、黨派意識(shí)形態(tài)、社會(huì)階級(jí)結(jié)構(gòu)等對(duì)議程狀態(tài)的促進(jìn)抑或抵制作用。上述因素成為政治家考慮問題時(shí)調(diào)整側(cè)重點(diǎn)的主要因素，進(jìn)而影響政策制定，政治溪流成果是群體間相互博弈的最終結(jié)果。

問題、政策和政治三大溪流均如三條不同流向的二級(jí)支流河流，按照自己的動(dòng)態(tài)特征和規(guī)則發(fā)展，但不能任意而為之，須沿著主干河流或者河岸尋找其歸宿。在一個(gè)關(guān)鍵的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，三大溪流將打開“政策之窗”?！罢咧啊钡拈_放與否取決于問題參與者關(guān)心的問題恰被政府關(guān)注、或參與者誘導(dǎo)政府行動(dòng)的程度、或人事變動(dòng)為政策窗口提供契機(jī)以及問題的解決方案的名存實(shí)亡。[6]因此，“政策之窗”出現(xiàn)的頻率或稀有程度、政策之窗開啟的周期性和可預(yù)測(cè)性及存在的不可預(yù)測(cè)性成為考察政策之窗的關(guān)鍵因素。

（三）多源流理論的修正

金登的多源流理論成為政策研究的標(biāo)準(zhǔn)模型，學(xué)界對(duì)美國加拿大醫(yī)療政策命運(yùn)解釋便是對(duì)多源流模型的經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)證，亦是對(duì)多源流研究范式可行性的有力佐證。扎哈里迪斯（Zahariadis，1995）認(rèn)為多源流模型對(duì)議程設(shè)定、政策制定過程或國家間的政策過程均具解釋力。而政策之窗對(duì)三大溪流的耦合，其偶然性和非理性因素成為政治體制的動(dòng)態(tài)構(gòu)面，對(duì)政策過程的復(fù)雜性和不可預(yù)測(cè)性的解釋力上升。

實(shí)際上，在現(xiàn)有的中國政策選擇模式下，專家、學(xué)者、研究人員、政策企業(yè)家等其生育政策選擇偏好對(duì)政策輸出是否有顯著影響、政策的技術(shù)可行性及價(jià)值回歸是否影響政策的話語權(quán)？公眾累積的情緒、有組織的政治力量、領(lǐng)導(dǎo)集體的更迭、意識(shí)形態(tài)等對(duì)生育政策政治生態(tài)系統(tǒng)合理的運(yùn)行是否起到一定作用？國家政治結(jié)構(gòu)及運(yùn)行方式是否影響生育政策窗口打開的周期長(zhǎng)短？“全面二孩”生育政策的問題溪流、政策溪流和政治溪流與政治之窗存在天然的耦合磁場(chǎng)，時(shí)間是否未知？以上諸多多源流理論本身預(yù)設(shè)與中國情境是否相吻合均值得思考。但在我國政府的改革與轉(zhuǎn)型歷程中，綠色治理、協(xié)同治理、公民精神的發(fā)育、陽光政府建設(shè)等自下而上和自上而下相結(jié)合的政策路徑，又為多源流理論研究中國生育政策變遷提供新的視角。結(jié)合我國以國家話語體系為主導(dǎo)的政策輸出形式，“全面二孩”計(jì)劃生育政策形成邏輯中須特別重視國家政治架構(gòu)的因素及三大溪流的互動(dòng)融合過程。因此，該研究以十八屆五中全會(huì)的召開為契機(jī)，引入修正后的多源流理論分析范式對(duì)“全面二孩”政策議程進(jìn)行學(xué)理解讀（見圖1）。

圖1

三、“全面二孩”政策議程的多源流構(gòu)成

（一）問題源流：“全面二孩”何以被政府關(guān)注

政策是一個(gè)有目的的活動(dòng)過程，而這些活動(dòng)是由一個(gè)或一批行為者為處理某一問題或有關(guān)事務(wù)而采取[7]，表現(xiàn)為對(duì)人們利益進(jìn)行分配和調(diào)節(jié)的政治措施和復(fù)雜的過程。[8]公共政策作為政策的一個(gè)子系統(tǒng)，由社會(huì)狀況、社會(huì)問題和政策議程轉(zhuǎn)化而來，任何一個(gè)環(huán)節(jié)均對(duì)公共政策的形成具有推波助瀾的作用。其中社會(huì)問題具有關(guān)鍵作用。關(guān)于二孩的生育調(diào)整可追溯至1984年中央的“七號(hào)文件”，在該文件黨和國家在提倡一對(duì)夫妻生育一個(gè)孩子的前提下，有控制的對(duì)二胎生育開大口子。2013年11月15日，十八屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國策，啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可以生育兩個(gè)孩子的政策，逐步調(diào)整完善生育政策，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展”的“單獨(dú)二孩”政策，這是官方首次提出二胎政策。盡管該政策是國家與社會(huì)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行的上層建筑調(diào)整，但“單獨(dú)二孩”政策實(shí)施后我國的人口發(fā)展問題依然存在于諸多領(lǐng)域：老齡化趨勢(shì)日益加劇與勞動(dòng)力供給持續(xù)減少的人口持續(xù)性矛盾尖銳；“單獨(dú)二孩”政策放開后育齡家庭的持續(xù)低生育意愿、生育行為與預(yù)期生育的矛盾；家庭規(guī)模的逐漸小型化與不斷提高的人口撫養(yǎng)比的矛盾；日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求與公共資源投入之間的矛盾；失獨(dú)家庭引起的社會(huì)之殤與失獨(dú)專項(xiàng)政策的微弱效應(yīng)之間的矛盾；高齡生育風(fēng)險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)載體的抗風(fēng)險(xiǎn)能力矛盾等。而在政策企業(yè)家視野中，上述矛盾引發(fā)的“社會(huì)問題”是否可以轉(zhuǎn)化為“社會(huì)狀況”或“社會(huì)事件”。金登的多源流理論闡釋了問題和狀況的差異性，價(jià)值觀、對(duì)比與分類有助于二者之間的轉(zhuǎn)換。無論從“單獨(dú)二孩”生育政策的價(jià)值取向，還是基于時(shí)間序列視角的本土比較亦或是截面數(shù)據(jù)或平行數(shù)據(jù)的國際比較，其對(duì)計(jì)劃生育的問題歸類，均充分證明其絕非僅僅是社會(huì)狀況，進(jìn)一步可上升到社會(huì)問題層面?！皢为?dú)二孩”政策效果及中國現(xiàn)實(shí)情境引發(fā)的多類別社會(huì)指標(biāo)、焦點(diǎn)事件和反饋等內(nèi)容聚集成全面二孩生育政策的問題源流。

多類別的社會(huì)指標(biāo)體系反應(yīng)人口計(jì)劃生育領(lǐng)域存在嚴(yán)重的社會(huì)問題。國家統(tǒng)計(jì)局歷年發(fā)布的官方統(tǒng)計(jì)年鑒和政府工作報(bào)告，多種類別數(shù)據(jù)值得注意。第一，人口年齡結(jié)構(gòu)指標(biāo)。我國65歲以上的老齡化程度由2010年7.68%增至2015年15.9%，5年間老齡化程度翻一番，已遠(yuǎn)超聯(lián)合國7%的國際標(biāo)準(zhǔn)。第二，老年人口及養(yǎng)老服務(wù)指標(biāo)。老年人口撫養(yǎng)比由2010年的9.59%上升至2014年的13.7%，且專家預(yù)測(cè)2029年屆時(shí)我國的老年人口撫養(yǎng)比將達(dá)到27.4%，少兒撫養(yǎng)比低于老年人口撫養(yǎng)比，人口紅利消失。另一方面，截止2015年末全國養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)2.8萬個(gè)，養(yǎng)老床位669.8萬張，老年人口急劇上升和養(yǎng)老基本公共資源配置存在矛盾。[9]第三，“單獨(dú)二孩”政策下公眾的生育意愿指標(biāo)。“單獨(dú)二孩”政策實(shí)施后全國提出再生育的單雙獨(dú)夫婦數(shù)占符合單雙獨(dú)政策夫婦總數(shù)的13.2%[10]，該數(shù)據(jù)側(cè)面反映“單獨(dú)二孩”政策遇冷。第四，失獨(dú)家庭指標(biāo)。獨(dú)生子女政策實(shí)施以來，失獨(dú)家庭數(shù)量每年都不斷增長(zhǎng)，目前總數(shù)已經(jīng)超過百萬。[11]通過對(duì)上述指標(biāo)的解讀，發(fā)現(xiàn)長(zhǎng)期實(shí)行的獨(dú)生子女政策與2013年開放的“單獨(dú)二孩”政策導(dǎo)致人口紅利逐漸喪失優(yōu)勢(shì)，家庭規(guī)模逐漸小型化，影響人口和國家經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，上述指標(biāo)內(nèi)涵及影響足以引起政策者對(duì)計(jì)劃生育工作的充分重視。

金登的多源流理論認(rèn)為，上述的問題源流需一些推動(dòng)力引起政府內(nèi)部及其周圍人群關(guān)注，推動(dòng)力有時(shí)是由像開始引起人們關(guān)注這個(gè)問題的一次危機(jī)、一種變化的流行符號(hào)或政策制定者的個(gè)人經(jīng)歷這樣一個(gè)焦點(diǎn)事件所提供。[5]“單獨(dú)二胎”政策的頒布，公眾對(duì)政策回應(yīng)的實(shí)際生育率低于政策預(yù)期生育率，長(zhǎng)期以來國家實(shí)行的計(jì)劃生育嚴(yán)厲的行政處罰、各種形式的綜合管控、計(jì)劃生育政策宣傳手段及公共資源配置不均與公眾需求引起的社會(huì)沖突時(shí)有發(fā)生。上述均成為計(jì)劃生育政策危機(jī)的社會(huì)符號(hào)，引起社會(huì)輿論和政府的關(guān)注，計(jì)劃生育政策改革和人性化設(shè)計(jì)迫在眉睫。

計(jì)劃生育問題具備較為完整的信息反饋渠道。金登認(rèn)為按照事情的正常發(fā)展，項(xiàng)目官員可通過非正式及正式渠道收到關(guān)于現(xiàn)行項(xiàng)目運(yùn)作情況的反饋信息。正式渠道的話語權(quán)在具有中國特色的社會(huì)主義政治生態(tài)情境下較為重要，衛(wèi)生部門、計(jì)劃生育處、國務(wù)院計(jì)生委員會(huì)、計(jì)劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組等部門的匯報(bào)、監(jiān)控和評(píng)估成為政府官員獲取人口計(jì)生公共服務(wù)政策運(yùn)行情況的信息窗口。盡管非政治渠道作用微弱，但正式渠道信息反饋的集中化及強(qiáng)制性加速了“全面二孩”政策問題溪流的形成。

（二）政策源流：政策的合法性依據(jù)與政治生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)性要求

金登認(rèn)為，政策共同體和政策企業(yè)家在政策溪流中扮演著重要角色。“全面二孩”政策制定過程中，政府、人口學(xué)家及研究人員主導(dǎo)“政策原湯”的口味，公眾作為“軟化”的對(duì)象，“全面二孩”思想政策溪流歷經(jīng)形成、議案提出、政策建議的草擬、議案的修改等漫長(zhǎng)的過程。

政府進(jìn)行諸多制度設(shè)計(jì)嘗試。頂層設(shè)計(jì)層面，黨和政府成為“全面二孩”計(jì)劃生育政策的領(lǐng)導(dǎo)者，相繼出臺(tái)多部綱領(lǐng)性文件和輔助配套性措施。2015年10月，中共十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議公報(bào)提出：為促進(jìn)人口均衡發(fā)展，堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略。全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子政策。提高生殖健康、婦幼保健、托幼等公共服務(wù)水平。專業(yè)制度層面，2015年12月27日，全國人民代表大會(huì)作出修改《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》（以下簡(jiǎn)稱《計(jì)生法》）的決定，該法第18條明確提出國家提倡一對(duì)夫妻生育兩個(gè)子女。符合法律、法規(guī)規(guī)定條件的，可以要求安排再生育子女。該法更加尊重公民的選擇權(quán)與福利保障，在《計(jì)生法》第20條，明確提出育齡夫妻自主選擇計(jì)劃生育避孕節(jié)育措施，預(yù)防和減少非意愿妊娠。在27條中規(guī)定，符合法律、法規(guī)規(guī)定生育子女的夫妻，可以獲得延長(zhǎng)生育假的獎(jiǎng)勵(lì)或者其他福利待遇。配套性措施方面，黨和政府也進(jìn)行輔助性政策設(shè)計(jì)。2016年1月5日，國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)做出《關(guān)于實(shí)施全面兩孩政策改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理的決定》，該決定圍繞全面兩孩政策和改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理兩大任務(wù)進(jìn)行說明，對(duì)新時(shí)期計(jì)劃生育的原則、計(jì)劃生育體制機(jī)制、婦幼保健健康計(jì)劃等做具體闡述。計(jì)劃生育政策面臨的資源配置層面，黨和政府給予具體的回應(yīng)。2016年3月8日十二屆全國人大四次會(huì)議，計(jì)生委主任回答關(guān)于“全面二孩”的記者提問中，提出增加相關(guān)的基本公共服務(wù)，合理配置幼兒照料、學(xué)前教育和中小學(xué)教育等公共服務(wù)資源，滿足新增加的公共服務(wù)的需求。加強(qiáng)婦幼工作人才培養(yǎng)，推動(dòng)?jì)D幼工作人才體系建設(shè)，完善家庭發(fā)展計(jì)劃以及相應(yīng)的生育、住房、稅收等政策支持。2016年全國有29個(gè)省份修訂了地方人口與計(jì)劃生育條例，制定了許多有利于“全面二孩”政策落實(shí)的政策。[1]

專家和學(xué)者通過研究論文、報(bào)告、采訪、議案等形式多視角提出政策構(gòu)想。宏觀層面，國家和政府部門組織多個(gè)研究團(tuán)隊(duì)、近百場(chǎng)研討會(huì)和多省市的調(diào)研活動(dòng)，對(duì)“全面二孩”政策進(jìn)行綜合預(yù)測(cè)，為政府科學(xué)決策提供依據(jù)。其中以風(fēng)笑天[11]、曾毅[10]、彭希哲[12]、易富貴[13]、翟振武[14]、梁中堂等人為代表，對(duì)“全面二孩”政策的基本公共服務(wù)、體制改革、家庭發(fā)展等方面進(jìn)行深入探討。微觀層面，對(duì)計(jì)劃生育政策避孕節(jié)育技術(shù)、婦幼保健、流動(dòng)人口的計(jì)劃生育保障醫(yī)療機(jī)構(gòu)的規(guī)范和管理等進(jìn)行政策話語表達(dá)。

公眾的輿論與利益訴求通過各種路徑進(jìn)行政策話語表達(dá)。公眾通過新聞媒體、“兩會(huì)”、政府門戶網(wǎng)站、線上線下等多元參與方式對(duì)政府制度設(shè)計(jì)及效果進(jìn)行表達(dá)。對(duì)單獨(dú)二孩生育政策的詬病、相關(guān)性配套政策的欠缺、價(jià)值理念與公眾期望的巨大差距、政策引發(fā)的婦幼及教育等公共產(chǎn)品的供給問題等進(jìn)行多種途徑表達(dá)。政府官僚接收公眾的政策建議后，他們便會(huì)對(duì)其進(jìn)行評(píng)估、相互爭(zhēng)論，仔細(xì)整理支持或反對(duì)證據(jù)和論據(jù)，相互說服對(duì)方，解決治理難題，并且陷入治理困境。[5]通過這種“陷入困境-解決困境-再次陷入”循環(huán)往復(fù)的流程再造模式，不斷推動(dòng)計(jì)劃生育政策系統(tǒng)的進(jìn)步。

從“全面二孩”政策的政策源流角度視之，政策建議是否被采納或關(guān)注與否，取決于政策技術(shù)可行性、價(jià)值觀的可接受性和未來約束條件的預(yù)算。就技術(shù)可行性而言，長(zhǎng)期實(shí)行的嚴(yán)格獨(dú)生子女政策、一孩半政策、“單獨(dú)二孩”政策的實(shí)施與評(píng)估，公眾心理認(rèn)知具有一定的積累?！叭娑ⅰ闭叩膶?shí)施，配套人口計(jì)生領(lǐng)域的基本公共服務(wù)理念、制度構(gòu)建和強(qiáng)有力的政府財(cái)稅保障，兼之“全面二孩”政策的完備性、漸進(jìn)性、與公眾預(yù)期相吻合及國家人口發(fā)展戰(zhàn)略需求。價(jià)值觀的可接受性層面，“全面二孩”政策符合公眾對(duì)公平和自主生育選擇權(quán)的福祉追求，體現(xiàn)國家對(duì)家庭這一微觀層次的深入關(guān)懷。就未來約束條件的預(yù)算而言，“全面二孩”政策實(shí)施與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)保障等公共服務(wù)水平等經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及公眾默認(rèn)等隱性約束條件相契合。“全面二孩”政策以其內(nèi)生性和外部客觀條件在“原始的政策鮮湯”中得以幸存和發(fā)育成長(zhǎng)。

（三）政治溪流：意識(shí)形態(tài)與政治生態(tài)環(huán)境的共同構(gòu)建

政治溪流，是影響公共政策議程設(shè)置的與政治有關(guān)的背景、因素的總和。[15]涵蓋公眾情緒變化、有組織的政治力量、領(lǐng)導(dǎo)集體的更迭、意識(shí)形態(tài)等。其中公眾情緒的變化、國家的意識(shí)形態(tài)、政治生態(tài)系統(tǒng)的氣候變化構(gòu)成了我國“全面二孩”政策出臺(tái)的政治溪流。

國民情緒推動(dòng)“全面二孩”政策提上議事日程。生育是個(gè)人或在婚姻關(guān)系存續(xù)期間的夫妻雙方有依照法律規(guī)定生育或不生育子女的權(quán)利。1968年聯(lián)合國在德黑蘭召開的國際人權(quán)大會(huì)上第一次承認(rèn)生育權(quán)是一項(xiàng)人權(quán)。[16]盡管單獨(dú)二孩政策實(shí)行，但長(zhǎng)期嚴(yán)格的計(jì)劃生育政策對(duì)生育行為的管制，公眾累積的對(duì)生育政策、計(jì)劃生育管理工作的不滿顯現(xiàn)已久。政府對(duì)超生、黑戶小孩等焦點(diǎn)事件的處理牽動(dòng)公眾的神經(jīng)。公民權(quán)利意識(shí)的覺醒，呼吁著更加人性的計(jì)劃生育政策的出臺(tái)。

政治氣候變化為“全面二孩”政策出臺(tái)提供良好的氣候環(huán)境。2015年末作為中國“十二五規(guī)劃”收官之年和“十三五規(guī)劃”編制年，是中國共產(chǎn)黨第五代領(lǐng)導(dǎo)集體行政體制改革的關(guān)鍵時(shí)刻，“全面二孩”政策出臺(tái)是政府順應(yīng)民意、尊重人權(quán)的重要體現(xiàn)，生育政策和人口計(jì)生基本公共服務(wù)的不斷完善彰顯構(gòu)建服務(wù)型政府的改革和轉(zhuǎn)變。

計(jì)劃生育政策作為社會(huì)性利益的表達(dá)和綜合，自上而下和自下而上作為政策語句輸入和輸出的形式，但社會(huì)結(jié)構(gòu)輸入決策中樞角色作用相對(duì)較弱，黨組織和政府官員在對(duì)政策體察和認(rèn)定中起核心作用，因此政黨政治在“全面二孩”政策議程中具有突出的顯著性。

四、“全面二孩”政策的“三源流”耦合與“政策之窗”的開啟

“政策之窗”是政策建議的倡導(dǎo)者提出其得意的解決辦法的機(jī)會(huì)，或是他們促使其特殊問題受到關(guān)注的機(jī)會(huì)。[5]政策窗口敞開與否與問題緊迫程度和政治溪流事件息息相關(guān)，即“問題之窗”與“政治之窗”。政策議程產(chǎn)生于問題源流和政治源流，而政策溪流醞釀備選方案，政策之窗將問題、政策與政治三大溪流在恰當(dāng)時(shí)機(jī)進(jìn)行結(jié)構(gòu)優(yōu)化，最終推動(dòng)政策出臺(tái)?！叭娑ⅰ闭叩亩嘣戳黢詈?，遵循一定的政治生態(tài)系統(tǒng)法則和規(guī)律，其耦合的契機(jī)捕捉、耦合路徑以及耦合的核心領(lǐng)導(dǎo)與中國的政治氣候、經(jīng)濟(jì)的新常態(tài)相匹配。

“全面二孩”政策出臺(tái)的時(shí)間點(diǎn)處于非常特殊時(shí)期。從國家頂層設(shè)計(jì)來看，十八屆五中全會(huì)的召開，為問題溪流、政策溪流和政治溪流耦合提供契機(jī)，“全面二孩”提上議事日程。該會(huì)議公報(bào)明確指出，堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實(shí)施一對(duì)夫妻可以生育兩個(gè)孩子的政策。全國人大常委會(huì)和國家計(jì)生委也相繼頒布修改《中華人民共和國人口計(jì)劃生育法的決定》和《關(guān)于全面實(shí)施全面兩孩政策改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理的決定》，上述法律法規(guī)的修改和頒布為“全面二孩”政策的實(shí)施保駕護(hù)航。同時(shí)，2015年是處于“十三五規(guī)劃”的編制年，“十三五規(guī)劃”是十八大提出的兩個(gè)百年目標(biāo)的重要規(guī)劃。“全面二孩”政策作為人口發(fā)展戰(zhàn)略的手段，是黨中央科學(xué)把握人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，站在中華民族長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略高度促進(jìn)人口均衡發(fā)展的重大舉措。[17]從政府的改革進(jìn)程來講，2015年處于深化行政體制改革的關(guān)鍵時(shí)期。服務(wù)型政府建設(shè)深入，更加關(guān)注民生，政府牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。盡管“全面二孩”政策對(duì)消費(fèi)、生產(chǎn)領(lǐng)域產(chǎn)生影響，但政府的擴(kuò)大總需求與供給側(cè)改革，不斷提升供給體系的質(zhì)量和效率。從中國的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)出發(fā)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)下，國內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)不斷加劇，但經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和發(fā)展動(dòng)力的轉(zhuǎn)換為國家上層建筑奠定基礎(chǔ)。

漸進(jìn)式的耦合路徑使“全面二孩”政策成為可能。中國共產(chǎn)黨長(zhǎng)期處于執(zhí)政地位，其對(duì)政策連貫性的要求相對(duì)較高，出現(xiàn)諸如西方選舉政治下新黨派執(zhí)政后完全轉(zhuǎn)變政策風(fēng)向現(xiàn)象可能性較小，新政策需要與原有政策有一定相容性，政策路徑依賴和漸進(jìn)式調(diào)整的特點(diǎn)十分明顯。[18]“全面二孩”政策發(fā)育、形成與實(shí)施不是一蹴而就的，是結(jié)合中國情境下的央地關(guān)系逐步進(jìn)行的。單獨(dú)二孩的執(zhí)行，在一定程度上為“全面二孩”政策的有力實(shí)施進(jìn)行公眾的心理預(yù)熱。黨的十八屆全會(huì)公報(bào)、全國人大常委會(huì)關(guān)于修改《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》的決定為公眾進(jìn)行政策預(yù)熱，更為“全面二孩”政策的合法化增加強(qiáng)有力解釋。

政府和國家是“全面二孩”生育政策三大源流耦合的促進(jìn)者。不同于西方政策企業(yè)家和利益團(tuán)體在政策議程中發(fā)揮主導(dǎo)作用，在“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的中國模式之下，國家領(lǐng)導(dǎo)人和政府智囊團(tuán)在政策輸入與輸出整個(gè)過程中扮演關(guān)鍵角色。無論是獨(dú)生子女政策、一孩半政策，還是“單獨(dú)二孩”和“全面二孩”政策，從其發(fā)布的政策如《國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)辦公廳關(guān)于印發(fā)流動(dòng)人口衛(wèi)生和計(jì)劃生育基本公共服務(wù)均等化試點(diǎn)工作方案的通知》、《中共十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議公報(bào)》、《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》、《關(guān)于實(shí)施全面兩孩政策改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理的決定》等來看，該領(lǐng)域政策文本解釋權(quán)和發(fā)布權(quán)基本歸屬于全國人大常委會(huì)或國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)。

五、“全面二孩”政策的價(jià)值取向與政策性反思

（一）“全面二孩”政策價(jià)值取向

縱觀“全面二孩”政策形成過程及實(shí)施一年效果，發(fā)現(xiàn)“全面二孩”政策的價(jià)值取向主要基于“元政策”的合法性、和諧社會(huì)和公平公正三方面。

基于“元政策”的合法性的價(jià)值取向，反映政策源流在政策議程中的關(guān)鍵性作用?！霸摺敝钢贫ㄕ叩恼?，政策本身折射基本國策精神，與國家發(fā)展戰(zhàn)略相統(tǒng)籌。政策共同體的官僚、學(xué)者和國家智庫研究人員在“原始的政策鮮湯”提出意見主張，通過技術(shù)可行性、價(jià)值觀念的可接受性以及財(cái)政預(yù)算支付能力等對(duì)意見主張進(jìn)行驗(yàn)證，最終引起高度重視的意見將會(huì)提上政策議程。全國人民代表大會(huì)作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)，與全國人民代表大會(huì)委員會(huì)形式國家立法權(quán)。《憲法》作為我國的根本大法，保障民主制度的法制化。無論是“全面二孩”政策，還是“單獨(dú)二孩”或獨(dú)生子女政策，其范疇均在《中華人民共和國憲法》框架之內(nèi)，通過政策企業(yè)家以及專家學(xué)者努力使其進(jìn)入政治生態(tài)系統(tǒng)研究視野，政策源流的持續(xù)輸入強(qiáng)化政策的有效性?！稇椃ā纷鳛樯哳I(lǐng)域的母法，該法明確賦予了國家推行計(jì)劃生育的合法權(quán)限，以期使人口的增長(zhǎng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相適應(yīng)。[19]

基于和諧社會(huì)的價(jià)值取向，凸顯政策過程的漸進(jìn)主義和網(wǎng)絡(luò)化治理模式。漸進(jìn)主義彰顯政策的可持續(xù)性，網(wǎng)絡(luò)化保證了政策過程參與主體的多元化。金登將政策源流的具體可供選擇的政策產(chǎn)生比喻為“柔軟上升”過程，執(zhí)政黨或國家的政策均為對(duì)社會(huì)利益關(guān)系的調(diào)整而實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的手段。我國的“全面二孩”政策歷經(jīng)獨(dú)生子女、一孩半、“單獨(dú)二孩”政策逐步形成，并從歷史政策中汲取經(jīng)驗(yàn)與基本國情相融合。“全面二孩”政策作為“十三五規(guī)劃”的一部分，是應(yīng)對(duì)中國現(xiàn)實(shí)的強(qiáng)有力措施，對(duì)失獨(dú)群體、社?？召~危機(jī)、老齡化危機(jī)、人力資本積累、尊重人權(quán)等具有積極意義。

基于社會(huì)公平公正的價(jià)值取向，折射出問題、政策和政治三大溪流與政策之窗耦合過程中意識(shí)形態(tài)和價(jià)值觀對(duì)政策議程的重要性。公平公正，作為現(xiàn)代服務(wù)型政府的價(jià)值使命，“全面二孩”政策的實(shí)施，取消地域、民族、城鄉(xiāng)之間的生育政策差別，與社會(huì)主流價(jià)值相一致，推動(dòng)城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展，提升基本公共服務(wù)的均等化水平，利于促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展，對(duì)“政策之窗”開啟具有導(dǎo)向作用。

（二）“全面二孩”的政策性反思

戴維·伊斯頓（David Easton）認(rèn)為政治系統(tǒng)得以維持取決于兩個(gè)要素，即公共政策和社會(huì)大多數(shù)對(duì)公共政策的服從并上升至義務(wù)層面。[20]“全面二孩”政策的可持續(xù)發(fā)展，需要國家、社會(huì)和公眾協(xié)同努力，保持政策議程中問題溪流、政策溪流和政治溪流的原有政治生命力，為“全面二孩”政策完善發(fā)展創(chuàng)造“政策之窗”的機(jī)遇。

國家理論、階級(jí)斗爭(zhēng)理論和各種新馬克思主義理論均試圖從國家本身尋求政策變遷的動(dòng)力。國家作為一個(gè)獨(dú)立的行動(dòng)者，具有相當(dāng)大的自主性。[21]因此，“全面二孩”政策有序推進(jìn)，需國家在問題溪流、政策溪流和政治溪流與“政策之窗”的耦合過程發(fā)揮主導(dǎo)作用?！叭娑ⅰ闭邔?shí)施，要求國家不斷提升人口計(jì)生基本公共服務(wù)水平，深化供給側(cè)改革，深入推進(jìn)計(jì)劃生育服務(wù)管理改革。其次，加強(qiáng)政策窗口和問題窗口建設(shè)。政策系統(tǒng)的漸進(jìn)性要求政策的連貫性，新政策推行導(dǎo)致的新的矛盾和沖突以及政策本身蘊(yùn)含的政策風(fēng)險(xiǎn)，要求國家和政府更加開放民意表達(dá)途徑，進(jìn)行信息反饋機(jī)制建設(shè)、智庫建設(shè)等，進(jìn)而有利于進(jìn)行政策風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和促進(jìn)政策議程推進(jìn)，為“政策之窗”敞開提供機(jī)遇。第三，堅(jiān)持“十三五規(guī)劃”的發(fā)展理念，堅(jiān)持共享發(fā)展、綠色發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展，進(jìn)行“全面二孩”政策本身和配套性政策建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人口計(jì)劃生育基本公共服務(wù)，為“全面二孩”政策完善創(chuàng)造有利的政治氣候環(huán)境。第四，培育與發(fā)展公民精神，引導(dǎo)公眾在計(jì)劃生育政策三大源流的耦合過程中由被動(dòng)式參與轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)參與。

社會(huì)中心理論認(rèn)為，社會(huì)環(huán)境作為政策變遷的來源和動(dòng)力，社會(huì)互動(dòng)結(jié)構(gòu)為“政策之窗”開啟提供更多的機(jī)會(huì)。“全面二孩”政策實(shí)施，就業(yè)平等受到挑戰(zhàn)，家庭發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)和收益之間的矛盾增加，因此創(chuàng)造男女平等、保護(hù)尊重婦幼群體、提升公共服務(wù)、強(qiáng)化政策相互協(xié)調(diào)的社會(huì)共識(shí)對(duì)“全面二孩”政策的可持續(xù)性至關(guān)重要。良好的社會(huì)環(huán)境不僅是衡量社會(huì)文明程度的標(biāo)尺，一定程度上有助于政治信念系統(tǒng)的制度、理念革新，增加“政策之窗”出現(xiàn)的頻率或稀有程度和可預(yù)測(cè)，延長(zhǎng)“政策之窗”打開周期。

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