政府改革乏效現(xiàn)象探究

王 勇

（溫州大學(xué) 法政學(xué)院，浙江 溫州 325035）

一、政府改革乏效：相關(guān)概念與問題提出

基于結(jié)構(gòu)—功能維度，政府改革由表及里可以概括為兩個(gè)層級(jí)（圖1），機(jī)構(gòu)改革居于表層，概指機(jī)構(gòu)、人員精簡以及組織結(jié)構(gòu)與人事制度的優(yōu)化；政府職能轉(zhuǎn)變更為深刻，居于內(nèi)層，體現(xiàn)為政府職能的有放有收、有增有減，是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)體制與政治體制聯(lián)系最為緊密的“結(jié)合部”。闊步發(fā)展的中國近四十年，同時(shí)也是一部政府改革史，基本線索是，1982年改革主要著眼于撤并機(jī)構(gòu)，裁減人員；1988年尤其1993年以來，圍繞愈加堅(jiān)定、清晰的建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，政府職能轉(zhuǎn)變被作為改革重點(diǎn)，并被認(rèn)為是鞏固機(jī)構(gòu)改革成果的根本保障，2003年后政府職能轉(zhuǎn)變方面提出“服務(wù)型政府”建設(shè)的目標(biāo)；2008年以來，大部門制改革作為一種鏈接機(jī)構(gòu)變革與職能調(diào)整的變革思路醒目實(shí)施；2013年至今，簡政放權(quán)，推進(jìn)“放管服”成為新一屆政府統(tǒng)領(lǐng)性工作，政府職能下放與轉(zhuǎn)移更獲重視，進(jìn)入驚心動(dòng)魄的攻堅(jiān)期。

圖1

政府改革如何有效？這無疑是改革者最應(yīng)思考的話題。所謂有效政府改革，總結(jié)學(xué)界討論，一方面，政府改革方案創(chuàng)制能順應(yīng)時(shí)勢(shì)，有科學(xué)、合憲設(shè)計(jì)，并注意到充分吸納與體現(xiàn)民意，從而改革是有“效用”的，這構(gòu)成改革“有效”的重要內(nèi)容與前提；另一方面，改革執(zhí)行過程權(quán)責(zé)明確，溝通順暢，步步為營，穩(wěn)打穩(wěn)扎，如此，改革又是有“效率”的，能做到基本不偏離改革部署，并能及時(shí)落實(shí)。如此兩方面兼具，即為有效政府改革，若是一者有所欠缺，甚或兩者均顯現(xiàn)一定程度的不足，則為政府改革乏效。

對(duì)照來看，基本每五年一次的政府改革在一些重要方面應(yīng)可認(rèn)為是“有效”的，就表層的機(jī)構(gòu)改革而言，不但一步步認(rèn)識(shí)到與職能轉(zhuǎn)變相結(jié)合，并向大部門制等正確方向邁進(jìn)，彰顯改革效用，改革效率也應(yīng)認(rèn)可，統(tǒng)計(jì)可知，改革開放以來歷次改革在機(jī)構(gòu)數(shù)量上顯現(xiàn)漸進(jìn)和穩(wěn)健特征；[1]甚至有學(xué)者測(cè)算，機(jī)構(gòu)總數(shù)從長期來看是一直在下降。[2](P279)持續(xù)推進(jìn)的政府改革，更值得稱道的是深層的政府職能轉(zhuǎn)移和調(diào)整，不僅與治理與善治的全球性潮流不謀而合，改革效用從而須肯定，并且富有效率——改革前的中央高度集權(quán)體制與其構(gòu)造的“總體性社會(huì)”已不復(fù)存在，一方面，縱向逐步放權(quán)于地方，重構(gòu)了央地權(quán)力關(guān)系尤其財(cái)權(quán)關(guān)系，地方政府成為具有自主利益的行為主體，在GDP為標(biāo)尺的晉升錦標(biāo)賽制作用下，相互間展開激烈的招商比拼和發(fā)展競爭。[3]另一方面，橫向逐步還權(quán)于社會(huì)，“單位人”變?yōu)椤吧鐣?huì)人”，獲得多元擇業(yè)機(jī)會(huì)；“人民公社制”瓦解，農(nóng)民亦成為市場(chǎng)主體，剩余勞力亦得以去往城市務(wù)工，非公經(jīng)濟(jì)體制外崛起因而獲得“人口紅利”，改革亦不斷為其發(fā)展正名。如此，各類改革主體活力迸發(fā)，進(jìn)而共同鑄就了中國長達(dá)數(shù)十年、世界獨(dú)一無二的經(jīng)濟(jì)奇跡。

然而，厘清上述認(rèn)識(shí)前提下，政府改革成效仍可謂一言難盡，改革乏效現(xiàn)象與批評(píng)不時(shí)見諸報(bào)刊文獻(xiàn)，不絕于耳。以機(jī)構(gòu)改革來說，由于其處于實(shí)施相對(duì)便利、媒體更易關(guān)注的政府改革表層，歷次改革最顯發(fā)力，經(jīng)過持續(xù)努力，“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的“怪圈”至少在國務(wù)院層面已有改觀，但“怪圈”質(zhì)疑一直難以消除，無論是否確鑿，財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模相較經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和公共服務(wù)需求水平總體增長過快是得到研究證實(shí)的，[4]通過機(jī)構(gòu)改革實(shí)現(xiàn)官員規(guī)模的持續(xù)下降確有難度。[5]“機(jī)構(gòu)改革不易，轉(zhuǎn)變職能更難，因?yàn)樗羁??！盵6]政府改革根本在于重構(gòu)國家與社會(huì)關(guān)系，就此，歷次政府改革在政府職能橫向轉(zhuǎn)移方面不斷取得突破性成果，但總體上，政府向社會(huì)和市場(chǎng)橫向放權(quán)，仍屬任重道遠(yuǎn)，誠如有學(xué)者指出，“我國政府作為全能政府，代庖了許多應(yīng)該由企業(yè)和社會(huì)組織自主決定的事項(xiàng)；并以行使行政審批權(quán)、僭越內(nèi)部微觀管理權(quán)為手段干預(yù)市場(chǎng)主體與社會(huì)主體的本職，造成市場(chǎng)規(guī)律對(duì)企業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)的引導(dǎo)作用減弱，社會(huì)環(huán)境對(duì)社會(huì)組織發(fā)展、公共服務(wù)提供、行業(yè)組織自律的引導(dǎo)作用減弱，市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)展缺乏必要的獨(dú)立性與活力?！盵7]

尤其政府職能轉(zhuǎn)移，歷次改革為此出臺(tái)的各項(xiàng)政策措施，創(chuàng)制環(huán)節(jié)就可能遭到部門利益“劫持”，削弱改革效用。《中國行政體制改革報(bào)告（2014～2015）》顯示，簡政放權(quán)、激活市場(chǎng)和社會(huì)活力改革中有可能遇到的最大阻力，是部門利益作祟，有的把權(quán)力變成與民爭利的工具；[8]執(zhí)行環(huán)節(jié)更會(huì)遭遇各種困擾，影響改革效率。研究亦證實(shí)，政府內(nèi)部上下級(jí)部門間討價(jià)還價(jià)、序貫博弈行為是普遍存在的政府行為。[9]“近年來，中央與地方的利益沖突和政策博弈己經(jīng)愈演愈烈，甚至在保護(hù)耕地、調(diào)整房市、規(guī)范招商引資等一系列事關(guān)國家安全的重大問題上，因地方政府的抵觸，中央的宏觀調(diào)控政策陷入‘失靈’的尷尬境地。這種‘中央失靈’不僅使得中央權(quán)威受到損害，而且，因在實(shí)施過程中與部門更主要地和精英結(jié)合而使得中央政策偏離普惠性原則，”[10]最終造成普通公眾作為改革目標(biāo)受益者缺乏獲得感，僅就這一點(diǎn)而論，改革難言有效。

即便十八屆三中全會(huì)以來，中央改革權(quán)收攏，改革更顯決心并切中時(shí)弊：機(jī)構(gòu)改革方面，對(duì)于各級(jí)政府機(jī)構(gòu)編制要求“只減不增”；政府職能轉(zhuǎn)變方面，明確“凡是能由市場(chǎng)形成價(jià)格的都交給市場(chǎng)”、“適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)”，從而讓“市場(chǎng)在資源配置起決定性作用”，以及“增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，提高社會(huì)治理水平”，最終實(shí)現(xiàn)“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”，這體現(xiàn)出極大的政府改革效用。然而改革空轉(zhuǎn)打滑的現(xiàn)象也未能避免，體現(xiàn)改革效率不足的落地難問題尤其堪憂，特別是政府職能調(diào)整，“例如，‘簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)’是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革、處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系的關(guān)鍵所在，目前仍存在改革不到位、不配套、不銜接等問題。改革落地難，難在何處？這是個(gè)值得思考的問題。”[11]“簡政放權(quán)”核心舉措是行政審批改革，作為本屆政府改革“重頭戲”，新一屆國務(wù)院組成以來，以“壯士斷腕”的決心，大刀闊斧取消、下放行政審批事項(xiàng)，截止2017年2月已達(dá)618項(xiàng)，[12]取得了重要的階段性成果。但有調(diào)研顯示，還有不少地方該放的權(quán)力沒有放，或是放虛不放實(shí)，放輕不放重，放責(zé)不放權(quán)，放小不放大，明放暗不放，放一不放二，上面放下面不放，或上面放，下面沒有人接盤，責(zé)任更加不明了，部門、責(zé)任人之間的銜接、配套、統(tǒng)籌不夠，依據(jù)不明，集中反映在“事情還是辦不成”。[13]不單單政府向市場(chǎng)轉(zhuǎn)移職能受阻，政府向社會(huì)轉(zhuǎn)移職能同樣困難重重。社會(huì)組織盡管登記、運(yùn)行環(huán)境愈發(fā)寬松，但官辦色彩卻依舊濃厚，在資源和制度上依附于政府，體現(xiàn)非獨(dú)立性，如此就影響到社會(huì)組織對(duì)于政府職能的承接能力及資源條件。

二、政府改革乏效認(rèn)識(shí)維度與原因探尋

政府改革乏效現(xiàn)象究竟如何作出治理？前提在于對(duì)政府改革乏效須能作中肯、全面的認(rèn)識(shí)，以及準(zhǔn)確、深入把握其發(fā)生邏輯或原因。

（一）政府改革乏效的認(rèn)識(shí)維度

對(duì)于政府改革乏效，相關(guān)描述和批評(píng)多指向執(zhí)行環(huán)節(jié)改革落地難的頑疾。本輪政府改革意義重大、項(xiàng)數(shù)繁多，這一問題似乎更顯突出，有學(xué)者形象總結(jié)為五“不”，即難在“不執(zhí)行”、“不規(guī)范”、“不合作”、“不配套”和“不一貫”。[14]

籠統(tǒng)意義上，政府改革即是創(chuàng)新政策供給，改革史也就是政策創(chuàng)新史。一直以來，改革進(jìn)程中政策實(shí)施所遭遇的落地難、執(zhí)行低效問題可謂老生常談，見于中國政策過程分析各種文獻(xiàn)，政策“梗阻”這一分析范疇最能予以概括?！肮Ｗ琛爆F(xiàn)象多發(fā)于政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，表現(xiàn)為政策執(zhí)行的機(jī)械化、政策執(zhí)行的敷衍化、政策執(zhí)行的選擇化、政策執(zhí)行的替代化等形式，[15]導(dǎo)致改革力推的各項(xiàng)政策供給往往在執(zhí)行中逐漸偏離本來的政策意圖，以至于“叫好不叫座”。依此路徑來理解，政府改革乏效就應(yīng)重點(diǎn)歸責(zé)于執(zhí)行層面，地方政府即為主要責(zé)任主體，而這與中國政治文化中“中央善、地方惡”的“差序政治信任”[16]是一致的。研究群體性事件也發(fā)現(xiàn)，大多事件參與者都聲稱不是對(duì)中央不滿，而是不滿意地方不能遵守和實(shí)現(xiàn)中央要求，希望中央或上一級(jí)組織可以主持公道。[17]“差序政府信任”具有重要的政治意涵，（某種程度上）可以說是被轉(zhuǎn)型國家的一系列制度安排所強(qiáng)化的一種心理和治理結(jié)構(gòu)，作為合法性的保護(hù)帶而頑強(qiáng)存在。對(duì)地方政府的信任降低固然有諸多阻滯作用，但對(duì)中央的高信任已然為民心敞開了一扇更具吸引力的補(bǔ)救之門，在回應(yīng)性嚴(yán)重不足的大背景下，反而舒緩了轉(zhuǎn)型國家的內(nèi)在緊張，保證了政治系統(tǒng)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。[18]

盡管如此，公允而論，難道就只是地方政府的責(zé)任？創(chuàng)制與執(zhí)行是政府改革前后相繼的兩個(gè)基本環(huán)節(jié)，分別對(duì)應(yīng)改革創(chuàng)制方（中央政府）、改革執(zhí)行方（地方政府）二者。即便最應(yīng)由地方政府對(duì)改革乏效問題擔(dān)責(zé)，中央政府尤其各部門也往往難辭其咎。比如首先，中央所創(chuàng)制的改革方案本身是否存在結(jié)構(gòu)性問題？這是很值得關(guān)注的。結(jié)構(gòu)性問題體現(xiàn)為改革方案的出臺(tái)是否有成熟考慮？是否有給出地方結(jié)合自身實(shí)際情況彈性的執(zhí)行空間？是否有配套政策與資源支持？出臺(tái)時(shí)機(jī)是否適合？是否已成為中央政府整體意志？是否對(duì)于政策實(shí)施后果有預(yù)案考慮？等等，這些都可能影響改革效用進(jìn)而影響到改革執(zhí)行和最終效果。以PPP改革為例，從2015年國家發(fā)展改革委PPP項(xiàng)目庫建成以來，我國PPP項(xiàng)目簽約金額超過1萬億元，但簽約率并不高，第一批項(xiàng)目簽約率不到60%，第二批不足20%。這說明社會(huì)資本的觀望情緒依然比較重，有學(xué)者分析認(rèn)為這源于PPP項(xiàng)目的運(yùn)作機(jī)制、投資回報(bào)機(jī)制、約束機(jī)制等頂層設(shè)計(jì)仍不甚清楚，中央政府各部門政策合力亦須加強(qiáng)。[19]其次，改革方案的創(chuàng)制是否已深得人心？“當(dāng)某項(xiàng)政策符合民眾心理就會(huì)為其所接受，使政策得以順利進(jìn)行，反之，當(dāng)民眾心理不能承受某項(xiàng)政策時(shí)，即使政策本身設(shè)計(jì)得十分完美，也難以順利進(jìn)行?！盵20](P256)譬如2016年初中央提出“街區(qū)制”要求，這一突然降臨的政策誘發(fā)了居民的不安全感，公眾紛紛猜測(cè)，這是否意味著已建成的小區(qū)要“拆墻破院”，而這勢(shì)必影響居民的生活。于是，焦慮情緒開始蔓延，直至引發(fā)網(wǎng)絡(luò)空間的激烈爭議，最高法回應(yīng)：街區(qū)制還有一個(gè)通過立法實(shí)現(xiàn)法治化的過程。再次，中央各機(jī)構(gòu)“部門立法”以及“處長專政”扭曲改革方案的情況也常遭詬病?！安块T立法是指部門從自身立場(chǎng)和利益出發(fā)去制定法律，以此方式“立”出的“法律”帶有明顯的部門色彩。這個(gè)問題雖然已經(jīng)被提了很多年，但部門立法不僅沒有消解，而且有愈演愈烈的勢(shì)頭。”[21]“處長專政”意指改革方案起草和發(fā)文卡在各部委低行政層級(jí)的處長手里的現(xiàn)象，曾為李克強(qiáng)總理所痛批，體現(xiàn)現(xiàn)行體制下部委一線官員掌權(quán)甚巨，并且利用對(duì)公務(wù)知識(shí)的壟斷，將改革進(jìn)程乃至內(nèi)容設(shè)計(jì)置于其私人意志之下。由于以上三點(diǎn)可以歸為中央政府的責(zé)任情形常有可能出現(xiàn)，一些學(xué)者毋寧使用“變通”而非政策“梗阻”來形容“在制度的運(yùn)作中，執(zhí)行者在未得到制度決定者的正式準(zhǔn)許、未通過改變制度的正式程序的情況下，自行作出改變?cè)贫戎械哪承┎糠值臎Q策，從而推行一套經(jīng)過改變的制度安排這樣一種行為或運(yùn)作方式”。[22]如果確系中央政府政策創(chuàng)制責(zé)任，變通就可以理解，因而變通是中性的、甚至是合理的行為。[23]

如此，正好對(duì)應(yīng)前文對(duì)有效政府改革的定義，政府改革乏效現(xiàn)象可能顯現(xiàn)于兩個(gè)維度（環(huán)節(jié)）：一是創(chuàng)制環(huán)節(jié)改革乏效（用）。體現(xiàn)于改革方案理念不清或者缺乏高度；也可能改革方案論證不夠全面、深入，對(duì)于實(shí)施條件、實(shí)施彈性與預(yù)案缺乏考慮；或可能改革創(chuàng)制方與公眾愿景分享不足，公眾對(duì)于改革方案欠缺了解，心理支持不足；又或中央各部門及其一線官員有可能將私益考慮強(qiáng)加于改革，所有這些情形之下啟動(dòng)的改革，均可能導(dǎo)致改革乏效，換句話表述，改革伊始就是低效、無效的。二是執(zhí)行環(huán)節(jié)改革乏效（率）。地方政府和部門人員在改革方案具體貫徹過程中作風(fēng)不夠扎實(shí)，消極怠工、隔靴搔癢，蜻蜓點(diǎn)水，以至于“以會(huì)議落實(shí)會(huì)議，用文件落實(shí)文件”，再好的改革方案也難免淪為“空中樓閣”，更有甚者，如上所析，對(duì)于改革方案選擇執(zhí)行，曲解誤讀，念歪改革經(jīng)。基于創(chuàng)制與執(zhí)行兩個(gè)環(huán)節(jié)均可能出現(xiàn)的改革乏效問題，不妨倒推政府改革有效性狀況，就可以總結(jié)為四種類型（表1）①，改革效用與效率均位于高值的“高能型政府改革”是最應(yīng)追求、不斷逼近的高效類型，“枯竭型政府改革”無論效用還是效率均處低值，是最為糟糕、無效的類型。居間的一是“進(jìn)取型政府改革”，效用良好，效率卻很差；二是“公害型政府改革”，效用低劣，高執(zhí)行效率條件下，非但于事無補(bǔ)，甚或?qū)怖娣聪蛟斐晌：?，乃至遺禍無窮。

（二）政府改革乏效的原因探尋

不少研究都努力探尋政府改革常顯乏效的原因，形成“既得利益阻擾論”、“改革風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避論”、“配套資源不足論”、“技術(shù)治理缺陷論”、“三重替代邏輯論”等代表性觀點(diǎn)。部分觀點(diǎn)指向的某些方面前文或有所涉及，但不夠清晰，仍作贅敘。

“既得利益阻擾論”最為學(xué)者所強(qiáng)調(diào)。認(rèn)為轉(zhuǎn)型期政府權(quán)力不受約束，自由裁量權(quán)過大，政府過多介入微觀經(jīng)濟(jì)，政府權(quán)力和利益掛鉤等，都會(huì)催生既得利益，長此以往就會(huì)形成既得利益集團(tuán)，進(jìn)而對(duì)于改革構(gòu)成巨大障礙。有文獻(xiàn)直指當(dāng)下已形成損公利益集團(tuán)、損中利益集團(tuán)、黑商利益集團(tuán)、買辦利益集團(tuán)、貪腐利益集團(tuán)、西化利益集團(tuán)、分裂利益集團(tuán)、官僚利益集團(tuán)、僵化利益集團(tuán)，[24]這些利益集團(tuán)從自身特殊利益出發(fā)傾力影響乃至扭曲公共政策制定與實(shí)施，為了維護(hù)既得利益，或明或暗地反對(duì)和阻撓進(jìn)一步深化改革，使改革走調(diào)變味，甚至完全背離改革初衷。[25]最高決策層顯然也認(rèn)可這一情況，并充分估計(jì)其嚴(yán)重性。習(xí)近平就指出：改革改的是體制機(jī)制，動(dòng)的是既得利益，不真刀真槍干是不行的；[26]李克強(qiáng)亦感慨“現(xiàn)在觸動(dòng)利益往往比觸及靈魂還難?！盵6]由此，有學(xué)者提出以十八屆三中全會(huì)為界，改革進(jìn)入第二階段，必須著力突破權(quán)貴既得利益集團(tuán)，促進(jìn)社會(huì)公平正義。[27]

表1

“改革風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避論”。改革初期法制一時(shí)難以健全，卻因此給予了地方政府模糊執(zhí)行中央政策的空間，當(dāng)危機(jī)迫在眉睫，又沒有現(xiàn)成模式可套用時(shí)，有膽識(shí)的地方官員可能自發(fā)地突破舊體制，試驗(yàn)一些新的替代性制度；再由上級(jí)政府善意的疏忽，繼而善意的響應(yīng)予以認(rèn)可，變成政策乃至法律，在更大范圍內(nèi)推廣。此類依靠下層“創(chuàng)新性違法”推動(dòng)轉(zhuǎn)軌的案例屢見不鮮。改革的諸多成功都與地方政府“縱容”基層違規(guī)創(chuàng)新，繼而得到高層首肯有很大關(guān)聯(lián)。[28]步入新世紀(jì)以來，地方改革者卻開始顧慮重重，既是因?yàn)槿鄙賮碜陨蠈拥某浞质跈?quán)，也是因?yàn)闆]有上層權(quán)力的政治支持，很難把地方改革經(jīng)驗(yàn)上升到國家層面。[29]或可以佐證的是，“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”評(píng)選出的很多有效的創(chuàng)新并沒有得到推廣與擴(kuò)散，90%的創(chuàng)新都只停留在地方層面，甚至名存實(shí)亡，政府創(chuàng)新的“孤例”現(xiàn)象十分普遍。[30]尤其當(dāng)前反腐、立規(guī)強(qiáng)大壓力下，地方政府創(chuàng)新一時(shí)較難克服法律權(quán)限不足、規(guī)定不清的困境，不少地方政府官員怕?lián)?zé)，為規(guī)避改革風(fēng)險(xiǎn)，不求有功，但求無過，創(chuàng)新與擔(dān)責(zé)精神大不如前，改革文件到了地方，空喊口號(hào)，不見落實(shí)。

“配套資源不足論”。改革和開放相輔相成、相互促進(jìn)。對(duì)外開放解決了我國改革初期資本不足的問題，改革則提供了資本生長、發(fā)展的空間，通過特許一些地方實(shí)行靈活的優(yōu)惠政策，造成相比其他地區(qū)不一樣的投資優(yōu)勢(shì)，得以吸引資本落地生花。正是在此意義上，改革所提供的政策紅利，確系中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的根本原因所在，當(dāng)然，從非均衡發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，政策紅利的分布在地區(qū)間并不均衡，國家政策布局（設(shè)立特區(qū)、沿海開放城市等）、一些地方主動(dòng)的爭取造成這一結(jié)果。概括而言，改革前期以經(jīng)濟(jì)改革為中心，重要的不是通過中央輸入配套經(jīng)濟(jì)資源，而是給予差別性的政策資源，推動(dòng)了一些地區(qū)借此先行獲得發(fā)展。然而改革步入當(dāng)前，一方面，為縮小地區(qū)差距，給予地方普惠性政策紅利已屬必要；另一方面，由于意在民生的社會(huì)改革已經(jīng)居于主要地位，中央一貫的“給政策、不給錢”的做法已明顯不合時(shí)宜，由于“分稅制”改革不徹底已然造成地方政府紛紛面臨債務(wù)危機(jī)，地方財(cái)政淪為“吃飯財(cái)政”，在此情形下，不斷下壓地方的民生改革項(xiàng)目，一旦缺失中央經(jīng)濟(jì)資源的有力支持，就不可避免會(huì)在一些地方“打水漂”。

“技術(shù)治理缺陷論”。一些學(xué)者研究認(rèn)為，新世紀(jì)以來，中國行政體制產(chǎn)生了一些重要變化：加強(qiáng)了對(duì)指標(biāo)完成手段的管理，將指標(biāo)管理和技術(shù)治理相結(jié)合；加強(qiáng)了行政問責(zé)制，將激勵(lì)和懲罰相結(jié)合；加強(qiáng)了量化指標(biāo)結(jié)構(gòu)的多重化傾向?？傮w可概括為技術(shù)治理的形成，既出于與國際規(guī)范接軌的要求，也出于將改革成果惠及廣大群眾的初衷。但技術(shù)治理迷信數(shù)目字管理，卻難于避免數(shù)目字“主觀化”傾向；強(qiáng)化“事本”邏輯與理性設(shè)計(jì)，卻往往背離了“人本”理念與社會(huì)經(jīng)驗(yàn)，[31]緣此，諸多體現(xiàn)“給予”目的的改革行為雖則體現(xiàn)中央善意，實(shí)施中卻易于走偏，甚或與民生相悖。有學(xué)者研究農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中的技術(shù)治理即發(fā)現(xiàn)，由于數(shù)字生產(chǎn)鏈條過于漫長，數(shù)字使用者和生產(chǎn)者難以面對(duì)面互動(dòng)，而必須求助多重發(fā)包的數(shù)字生產(chǎn)體制。在該體制中，數(shù)字技術(shù)的發(fā)包者、傳遞者、生產(chǎn)者和知情者的行動(dòng)邏輯大相徑庭，他們各不相同的行動(dòng)目標(biāo)和激勵(lì)導(dǎo)致數(shù)字生產(chǎn)難以真正精準(zhǔn)，更為根本的問題是，數(shù)字懸浮于基層社會(huì)治理和社會(huì)生活。如此精準(zhǔn)扶貧，難有長效。[32]

“三重替代邏輯論”。認(rèn)為中國現(xiàn)代國家建設(shè)目標(biāo)存在“三重替代”，一是體制改革對(duì)國家制度建設(shè)的替代，以此降低執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)，保持制度穩(wěn)定；二是行政體制改革對(duì)政治體制改革的替代，以此與經(jīng)濟(jì)體制改革相呼應(yīng)；三是機(jī)構(gòu)改革對(duì)行政體制改革的替代，以此擱置行政體制改革中一些可能“傷筋動(dòng)骨”的內(nèi)容。由于這“三重替代”邏輯，就必然使得中國政府改革成為一場(chǎng)“無法告別的革命”，存在著三方面的限度：一是在內(nèi)容設(shè)計(jì)層面，是任務(wù)型而非結(jié)構(gòu)型改革，表現(xiàn)為選擇性完成階段性工作；二是在改革工具層面，是精簡型而非調(diào)適型改革，表現(xiàn)為對(duì)量化工具的過度偏好；三是在驅(qū)動(dòng)機(jī)制層面，是計(jì)劃型而非回應(yīng)型改革，表現(xiàn)為改革符號(hào)的周期性呈現(xiàn)。[33]也正由于這些方面的限度，中國政府改革的實(shí)際功效和意義就不免打了折扣。

這些觀點(diǎn)提供了各自角度對(duì)于改革乏效現(xiàn)象的解釋，進(jìn)而為推動(dòng)有效政府改革提供了很好的理論借鑒和思路啟發(fā)。其中，既有對(duì)創(chuàng)制環(huán)節(jié)中央政府責(zé)任（改革效用的問題）的反思，也有對(duì)地方政府執(zhí)行責(zé)任（改革效率的問題）的檢討?！凹鹊美孀钄_論”最有群眾基礎(chǔ)，人民論壇問卷調(diào)查中心一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，96.67%的被調(diào)查者認(rèn)同“既得利益是當(dāng)前改革的主要阻力之一”。[34]“改革風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避論”和“配套資源不足論”確實(shí)看到了當(dāng)前政府改革遭遇的難題，如何讓官員肯做事、敢做事，能做事，在決策層近期講話中也較多強(qiáng)調(diào)。“技術(shù)治理缺陷論”道出了中國式科層制困境，技術(shù)治理雖是科層制規(guī)范化使然，卻可能異化改革執(zhí)行行為?！叭靥娲壿嬚摗秉c(diǎn)明了中國政府改革的實(shí)際操作空間，往往聚焦于政治阻力相對(duì)較小、外顯效應(yīng)更大的機(jī)構(gòu)改革部分。但毋寧說，這幾種解釋各反映了政府改革所以乏效的一個(gè)側(cè)面的原因，放大其中一者，就可能以偏概全。以“既得利益阻擾論”來說，事實(shí)上，歷史上好多偉大的變革，都是既得利益者領(lǐng)導(dǎo)的。既得利益之間本身的博弈也推動(dòng)社會(huì)轉(zhuǎn)型，而且人的行為也并不完全由物質(zhì)利益支配；[35]“改革風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避論”和“配套資源不足論”也同樣難以充分解釋，古今中外改革，尤其1980年代改革所經(jīng)受的風(fēng)險(xiǎn)及其配套資源并不好于當(dāng)下改革，然而，改革卻依舊可以砥礪前行。再從“三重替代邏輯論”來說，即便存在這樣的替代邏輯，卻也不無道理，中國政府改革相比前蘇聯(lián)改革，特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)恰恰在于堅(jiān)持增量民主思維，從易到難，分步突破，努力實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定、發(fā)展與改革三者的平衡。

三、治理政府改革乏效現(xiàn)象的基本理路

今天，無論發(fā)展中國家還是發(fā)達(dá)國家，均須通過不間斷的政府改革，回應(yīng)社會(huì)訴求與公共風(fēng)險(xiǎn)，重構(gòu)或者鞏固合法性。西方社會(huì)1980年代以來即興起新公共管理運(yùn)動(dòng)，將改革的板斧揮向政府自身，改革有效性亦是改革研究者極為關(guān)注的話題，“從本質(zhì)上講，‘改革’指的是向好的方向變化，而不僅僅是指‘變化’”。[36](P12)影響廣泛的《再造政府》一書總結(jié)正反兩方面典型案例，提出了有效政府再造須能堅(jiān)持五C戰(zhàn)略，從而改變政府DNA，此即核心戰(zhàn)略、后果戰(zhàn)略、顧客戰(zhàn)略、控制戰(zhàn)略、文化戰(zhàn)略。作為實(shí)施這五項(xiàng)戰(zhàn)略的必備條件，勇氣是再造者的第六個(gè)“C”。[37](P227)尤其對(duì)于勇氣，有學(xué)者同樣予以重視：“致力于領(lǐng)導(dǎo)變革的有效公共管理者的關(guān)鍵是主動(dòng)積極地克服各種約束和障礙，不斷地確認(rèn)所要進(jìn)入的領(lǐng)域、可獲得的資源和政治支持的潛在來源。柔韌性、彈性和毅力是有效公共管理者的關(guān)鍵特征，在其組織管理公共事業(yè)時(shí)，會(huì)為組織的利益承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)?！盵38](P25)

這些看法對(duì)于中國政府改革取得實(shí)效，同樣極具啟發(fā)價(jià)值。但西方國家已經(jīng)走完現(xiàn)代化進(jìn)程，政治行政體制相對(duì)處于“穩(wěn)定態(tài)”，改革更多地在管理層面展開，技術(shù)主義特征比較明顯，而在中國這樣的后發(fā)國家，其政治生態(tài)較為復(fù)雜，行政改革的任務(wù)、方式以及效果均顯著地具有“發(fā)展態(tài)”特征，[39]相較先進(jìn)技術(shù)與策略手段的運(yùn)用，矯治政府改革乏效，從而推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)有效政府改革，優(yōu)化改革權(quán)責(zé)利配置體制以及完善改革運(yùn)行機(jī)制等制度層面的努力更顯迫切和重要。結(jié)合學(xué)界對(duì)于政府改革乏效的各種理論闡釋，基于政府改革權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的制度設(shè)計(jì)原則，從提升政府改革效用以及效率兩個(gè)“有效”維度出發(fā)，本文設(shè)想治理政府改革乏效現(xiàn)象、臻于有效政府改革的基本理路如下。

（一）優(yōu)化政府改革權(quán)力配置體制

政府改革權(quán)力配置體制即為改革創(chuàng)制方、改革執(zhí)行方以及改革受益方三方權(quán)力劃分和配置關(guān)系。十八屆三中全會(huì)之前，改革基本特征是“摸著石頭過河”，以地方政府和民眾自發(fā)創(chuàng)新為主，中央給予地方自主探索空間，中央層面改革創(chuàng)制權(quán)力配置呈現(xiàn)分散狀態(tài)；此次會(huì)議后，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組成立，一系列重大改革部署相繼出臺(tái)，標(biāo)志著改革進(jìn)入頂層設(shè)計(jì)和集權(quán)取向?yàn)橹鞯男码A段，地方改革試驗(yàn)步伐并未停止，以綜合改革試驗(yàn)區(qū)、自貿(mào)區(qū)、新區(qū)等為名的試點(diǎn)密集涌現(xiàn)，但改革創(chuàng)制權(quán)力明顯收緊，一是對(duì)地方政府改革的合規(guī)要求趨強(qiáng)，“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”；二是改革創(chuàng)制權(quán)力由中央深改組集中支配。政府改革行進(jìn)到當(dāng)下，改革權(quán)力體制作出如此重大調(diào)整完全必要，有利于抵制既得利益勢(shì)力“綁架”改革，有利于加固改革權(quán)威和聚攏改革方向。但正如有學(xué)者認(rèn)為，“集權(quán)本身不是目的，集權(quán)的目標(biāo)還是分權(quán)，還是要把權(quán)力分給地方政府、社會(huì)、市場(chǎng)?！盵40]在政府改革權(quán)力體制上，需要進(jìn)一步優(yōu)化形成“三權(quán)并置”②的制度化關(guān)系，此即可以考慮以倡導(dǎo)性立法方式，制訂《政府改革法》，對(duì)于中央政府改革頂層設(shè)計(jì)與規(guī)制權(quán)、地方政府改革試驗(yàn)與彈性執(zhí)行權(quán)、民眾改革自發(fā)創(chuàng)新與評(píng)價(jià)權(quán)三權(quán)分別予以明確：中央政府壟斷行使重大改革創(chuàng)制權(quán)，出臺(tái)統(tǒng)一改革方案和改革實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)；地方層面回應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要有權(quán)先期開展改革創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)，對(duì)于中央改革規(guī)定動(dòng)作在具體執(zhí)行時(shí)確屬必要可以“在地化”權(quán)宜處理；公眾有在法律范圍內(nèi)的改革首倡權(quán)利，以及作為目標(biāo)受益者對(duì)于改革進(jìn)行獲得感評(píng)價(jià)的權(quán)利。從依憲執(zhí)政來說，如此“三權(quán)并置”與作為“改革憲法”的“八二憲法”精神或意識(shí)形態(tài)切合，這套意識(shí)形態(tài)內(nèi)核就體現(xiàn)于憲法第三條中：“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”；[41]另外來說，也是前一階段改革所積累的最為可貴的經(jīng)驗(yàn)，雖則地方自主探索行為可能伴生諸多負(fù)面效應(yīng)，然而“假如不允許地方試驗(yàn)，那么中國只有面臨兩種選擇：或者維持原狀，或者在沒有任何經(jīng)驗(yàn)積累的基礎(chǔ)上貿(mào)然在全國范圍內(nèi)進(jìn)行后果未知的改革，從而極大增加改革的風(fēng)險(xiǎn)和難度”。[42](P144)再從民眾來說，例如“包產(chǎn)到戶”、“溫州模式”等改革創(chuàng)舉起先均源于一些地方民眾自發(fā)的誘致性制度創(chuàng)新行為，放在當(dāng)前情況下仍需如此，“人民，只有人民，才是創(chuàng)造世界歷史的動(dòng)力，”[43](P1031)改革紅利的釋放不能光靠政府自身，更應(yīng)給予民眾大膽闖、大膽試的政策空間，尤其社會(huì)治理成為改革重要命題的情形下，更應(yīng)重視激發(fā)社會(huì)內(nèi)生動(dòng)力，鼓勵(lì)民眾改革首倡行為；而外，新時(shí)期改革須注重由頂層設(shè)計(jì)來主導(dǎo)和規(guī)范，但頂層設(shè)計(jì)也須“接地氣”，“黨中央制定的政策好不好，要看鄉(xiāng)親們是哭還是笑?！盵44](P4)也正由于此，習(xí)近平提出要將“兩個(gè)是否”③作為評(píng)價(jià)改革成效的標(biāo)準(zhǔn)，這就意味著民眾在擁有改革首倡權(quán)的同時(shí)，還應(yīng)肯定其擁有對(duì)改革具有終極意義的獲得感評(píng)價(jià)權(quán)。

（二）確立政府改革責(zé)任分擔(dān)體制

改革創(chuàng)制與執(zhí)行的公權(quán)力既然由中央和地方分別擁有，相應(yīng)責(zé)任就應(yīng)分擔(dān)。作為改革創(chuàng)制方的中央政府所擔(dān)負(fù)“掌舵”責(zé)任，最為重要，先予以闡述，作為改革執(zhí)行方的地方政府“劃槳”責(zé)任下文探討。從中央政府來說，其對(duì)于改革所負(fù)責(zé)任重點(diǎn)應(yīng)體現(xiàn)于：（1）順應(yīng)歷史之“勢(shì)”，注重程序要件，出臺(tái)改革方案。改革決策權(quán)力集中，并不意味著獨(dú)斷，重大改革決策須能經(jīng)由協(xié)商民主的程序及方式，多方面聽取意見，確保經(jīng)得起實(shí)踐推敲，受得住民心考量；重大改革更須考慮納入全國人大立法議程，既體現(xiàn)依憲改革，亦可以授予改革法定權(quán)威。改革不是對(duì)傳統(tǒng)體制的細(xì)枝末節(jié)作出修補(bǔ)，循此改革，就可能使得各種改革部署呈現(xiàn)“碎片化”問題，各項(xiàng)改革均應(yīng)順乎歷史之“勢(shì)”。這一歷史之“勢(shì)”就在于走政治民主化、經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和文化世俗化的現(xiàn)代化道路。居于核心或作為保障條件的是政治民主化。政府改革一度在機(jī)構(gòu)改革的淺水區(qū)著墨較多，顯示擺平改革與穩(wěn)定關(guān)系的良好愿望，在改革初期應(yīng)予理解，及至當(dāng)前，則需從歷史之“勢(shì)”出發(fā)，凸顯改革政治民主考量，這不僅因?yàn)閷?shí)踐一再證明單純的機(jī)構(gòu)改革難以單兵突進(jìn)，須能獲得政治體制改革的呼應(yīng)和支持；[45]也是市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用的前提，所謂“經(jīng)濟(jì)體制改革每前進(jìn)一步，都深深感到政治體制改革的必要性”，[46](P176)并且，政治民主化也是“溫飽后”階段民眾尤其作為社會(huì)穩(wěn)定中堅(jiān)的中產(chǎn)階級(jí)的必然訴求。余外，很多人同意改革正遭遇既得利益者“劫持”，政治民主則可以“劫持”既得利益者。政治民主指向下的政府改革，即是要循著國家治理體系現(xiàn)代化的全面深化改革總目標(biāo)，相應(yīng)推動(dòng)政府治理現(xiàn)代化，也就是“在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，形成政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民多主體共同治理，形成‘一元主導(dǎo)、多方參與、協(xié)同治理、交互作用’的基本格局和體系結(jié)構(gòu)，并且提升相關(guān)主體的治理能力”。[47](P150)依此，政府改革應(yīng)將重心落腳于職能轉(zhuǎn)移，尤其是向市場(chǎng)與社會(huì)的橫向轉(zhuǎn)移應(yīng)邁出更大步伐。（2）各項(xiàng)改革均要有通盤、成熟考慮。“一是要有明確的改革目標(biāo)，并基于改革的目標(biāo)儲(chǔ)備好相關(guān)各個(gè)領(lǐng)域系統(tǒng)的改革措施。二是應(yīng)當(dāng)選擇恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)及時(shí)推出創(chuàng)新制度和政策體系。恰當(dāng)?shù)淖龇☉?yīng)當(dāng)是，以解決某項(xiàng)具體社會(huì)矛盾問題為契機(jī)，推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域的改革?！盵48]三是體現(xiàn)相關(guān)性的改革方案要相互留有制度接口、對(duì)上時(shí)間節(jié)點(diǎn)，協(xié)同推進(jìn)；完善改革方案配套文件和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，避免改革到了地方無從下手。四是新時(shí)期改革任務(wù)繁重，地方財(cái)力局促，應(yīng)考慮為地方官員執(zhí)行改革提供必要的配套資源尤其是財(cái)政資源，為此應(yīng)繼續(xù)完善“分稅制”，在清晰合理劃分央地事權(quán)的基礎(chǔ)上，選擇適當(dāng)?shù)呢?cái)力匹配方式，形成事權(quán)劃分改革與財(cái)力保障機(jī)制的良性循環(huán)。[49]（3）抵制“處長專政”現(xiàn)象，跟蹤、監(jiān)控改革方案發(fā)文流程，打通改革方案出臺(tái)“最后一公里”，避免貽誤改革時(shí)機(jī)。（4）改革頂層設(shè)計(jì)不能憑空產(chǎn)生，仍應(yīng)注重地方試點(diǎn)，可以建立“直通車”，給予地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)直達(dá)中央深改組討論、獲得政治保護(hù)的機(jī)會(huì)，呵護(hù)、鼓勵(lì)地方創(chuàng)新行為；更須著力完善地方官員改革容錯(cuò)和免責(zé)辦法，改革創(chuàng)新是探索未知的活動(dòng)，本身不可預(yù)測(cè)，對(duì)于地方官員銳意改革所引發(fā)的負(fù)面后果應(yīng)予理解和寬容，不應(yīng)影響政績考核和提拔任用。（5）“‘講清楚、說明白’，是政治改革和進(jìn)步的動(dòng)力”，[50]就政府改革而言，應(yīng)進(jìn)一步提高對(duì)于改革的敘事技巧和傳播能力，有效導(dǎo)引和說服民意，為改革執(zhí)行創(chuàng)造強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)力及壓力。

（三）完善政府改革運(yùn)行實(shí)施機(jī)制

政府改革方案一經(jīng)正式頒布，進(jìn)入執(zhí)行環(huán)節(jié)，則主要應(yīng)由地方政府承擔(dān)改革“劃槳”責(zé)任。首先，地方領(lǐng)導(dǎo)與各級(jí)官員須加強(qiáng)對(duì)于改革內(nèi)容的學(xué)習(xí)，吃透改革精神，在此基礎(chǔ)上，研究出臺(tái)本地區(qū)實(shí)施細(xì)則，充分動(dòng)員轄區(qū)執(zhí)行資源，快速、堅(jiān)決地執(zhí)行改革任務(wù)。為推動(dòng)改革落地，須考慮與“地方性知識(shí)”的銜接，從而善用自由量裁權(quán)作出具體化處理，如此因地制宜實(shí)現(xiàn)的政策創(chuàng)新，也是對(duì)政策的忠實(shí)執(zhí)行；另須對(duì)地方公眾進(jìn)行深入細(xì)致的改革動(dòng)員，用公眾聽得懂的話、算得通的賬講清楚改革意義。所有這些均為促進(jìn)改革落實(shí)應(yīng)扎實(shí)開展的基礎(chǔ)性工作。為此，如一些學(xué)者主張，可以考慮對(duì)于地方官員考核標(biāo)準(zhǔn)加入政策閱讀能力、執(zhí)行能力等方面指標(biāo)。[51]其次，明確地方主要領(lǐng)導(dǎo)為改革執(zhí)行第一責(zé)任人，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)改革的貫徹落實(shí)。由于許多改革所創(chuàng)制的政策具有多屬性目標(biāo)，執(zhí)行過程中需要跨部門的合作而不是某個(gè)部門的單一行為。對(duì)此，地方領(lǐng)導(dǎo)尤其黨委書記對(duì)于各部門的“高位推動(dòng)”作用更顯重要。再次，積極引入和規(guī)范執(zhí)行專題組組長負(fù)責(zé)制，發(fā)揮專題組長對(duì)于所牽頭專題改革的協(xié)調(diào)推進(jìn)作用，并對(duì)于專題改革執(zhí)行做到具體分析、一題一策。最后，改革藉由技術(shù)治理的方式，交替結(jié)合動(dòng)員式管理進(jìn)行，在此情形下，極可能導(dǎo)致地方官員形式化對(duì)待改革，將改革過程簡化為發(fā)文件、開會(huì)議、貼標(biāo)語、聽匯報(bào)、寫材料、做宣傳、忙考核等程序性工作，從而使得改革浮于表面，“重量輕質(zhì)”。對(duì)此，加強(qiáng)對(duì)改革執(zhí)行的督查與評(píng)估十分關(guān)鍵?！岸讲楣ぷ魇侵袊F(xiàn)行治理體系現(xiàn)狀的需求，它能夠幫助一個(gè)單一制國家政令的暢通，尤其是在最后環(huán)節(jié)的有效落實(shí)，即打通‘最后一公里’?！盵52]督查須加強(qiáng)常態(tài)化制度建設(shè)，建立健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制、分級(jí)負(fù)責(zé)機(jī)制和協(xié)同配合機(jī)制，對(duì)于已出臺(tái)改革方案要定期“回頭看”，作出鞏固或糾偏，為此，督查更須與評(píng)估相結(jié)合，督查旨在造成改革縱向壓力，評(píng)估則意在發(fā)現(xiàn)和解決問題，乃至反思改革本身。由于傳統(tǒng)政府內(nèi)評(píng)估往往憑經(jīng)驗(yàn)、憑印象、憑感情，缺乏數(shù)據(jù)支持和科學(xué)分析，引入第三方評(píng)估則更顯中立、專業(yè)優(yōu)勢(shì)，應(yīng)在既有經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，“構(gòu)建第三方評(píng)估的管理制度，規(guī)范第三方評(píng)估的工作過程；辨析第三方評(píng)估的內(nèi)容，為評(píng)估工作提供基礎(chǔ)性的分析要點(diǎn)；研究第三方評(píng)估的方法集成，為第三方有效破解評(píng)估難題?！盵53]評(píng)估特別要引入多學(xué)科、多屬性智庫背景專家從而交匯形成全景式綜合理性視角，對(duì)于改革運(yùn)行情況進(jìn)行道德、政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、可行性、影響力、可替代性等方面的分析，甚至倒推改革創(chuàng)制，優(yōu)化與調(diào)整改革內(nèi)容。過去的政策行為，往往強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)滿意度，忽略了社會(huì)管理心理和環(huán)境滿意度。[54]為改變這一現(xiàn)象，更可以將第三方評(píng)估與公眾尤其利益相關(guān)群體對(duì)改革的獲得感評(píng)價(jià)相結(jié)合進(jìn)行，從而使得評(píng)估結(jié)果包容專家與民眾的雙方面感受，使得評(píng)估既有科學(xué)性，又體現(xiàn)社會(huì)性、保證公平性。

（四）形成政府改革利益共同享有機(jī)制

確如很多學(xué)者所析，政府改革乏效之弊，癥結(jié)相當(dāng)程度上在于既得利益集團(tuán)左右了改革議程，改革利益實(shí)質(zhì)為其獨(dú)占，未能形成共享機(jī)制，致使改革缺乏正當(dāng)性與社會(huì)支持而難以為繼。改革利益共享失衡突出表現(xiàn)為不斷拉大的地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、收入差距與行業(yè)差距。在過去大約10年時(shí)間內(nèi)，人均財(cái)富的年均增長率達(dá)到22%。而農(nóng)村的財(cái)富積累速度年均增長率只有11%，相當(dāng)于全國水平的一半。[55]城鎮(zhèn)居民分化實(shí)際上也很嚴(yán)重，2%的高收人者占20%的收入份額，18%的低收人者卻僅占3%的收入份額。龐大的低收入者和中低收入者，占城鎮(zhèn)人口比重達(dá)70%。[56]由這些數(shù)據(jù)不難體會(huì)，構(gòu)建改革利益共享機(jī)制當(dāng)前何其重要、緊迫！為此，習(xí)近平總書記在中央深改組第三十次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“多推有利于增添經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力的改革，多推有利于促進(jìn)社會(huì)公平正義的改革，多推有利于增強(qiáng)人民群眾獲得感的改革，多推有利于調(diào)動(dòng)廣大干部群眾積極性的改革。”[57]形成改革利益共享機(jī)制，是社會(huì)公平正義的內(nèi)在要求和推動(dòng)力量，是讓人民生活得更有尊嚴(yán)的基本保障，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要基礎(chǔ)；[58]而就有效政府改革而言，改革利益共享機(jī)制可以提供廣泛的社會(huì)動(dòng)力與保障，既有益于提升政府改革效用，亦有助于加強(qiáng)政府改革效率。如何在政府改革中嵌入改革利益共享機(jī)制？總結(jié)學(xué)界的探討，一是法理上，在依法治國與人權(quán)觀念深入人心的條件下，需要探索通過共享權(quán)落實(shí)共享理念的途徑，共享權(quán)是促進(jìn)共享的重要路徑；[59]二是程序上，“現(xiàn)在的改革往往都與利益攪在一起，沒有民眾的參與，改革很難不出問題?！盵60]應(yīng)通過開閘式議程設(shè)置、開放式政策論辯、開明式政策決斷，彰顯“開門”決策，具體落實(shí)協(xié)商民主和群眾路線，確保改革姓“公”不姓“私”；三是策略上，亦須防止民粹情緒裹挾改革，現(xiàn)實(shí)考慮，對(duì)于改革所致既得利益損失一定程度上可采取贖買方式加以補(bǔ)償，為實(shí)現(xiàn)改革利益共享創(chuàng)造條件；四是氛圍上，要讓改革促進(jìn)派入軌，對(duì)于既得利益形成抗衡、制約作用，有助于改革實(shí)施與利益共享。五是結(jié)果上，尤其關(guān)鍵的是，運(yùn)用民眾對(duì)于改革的獲得感評(píng)價(jià)結(jié)果來修正、調(diào)整改革，促進(jìn)改革利益共享。

四、結(jié)語

“對(duì)于政府的許多部門和分支來講，不存在合理的構(gòu)造，改革是永無止境的”。[61](P35)然而，政府改革并不一定就會(huì)引發(fā)積極的結(jié)果。改革開放以來中國經(jīng)濟(jì)長達(dá)四十年的快步發(fā)展，證明了中國政府改革確乎在一些攸關(guān)全局的方面成效卓著，但有效政府改革仍可謂待解的話題，政府改革乏效現(xiàn)象如同頑疾揮之不去，而這很大程度上應(yīng)歸責(zé)于地方政府執(zhí)行不力、官員庸政懶政，但有些改革項(xiàng)目創(chuàng)制過程亦須反思和改進(jìn)。正如有學(xué)者對(duì)基層官員寄予的理解，其在執(zhí)行任務(wù)過程中資源總是相對(duì)不足；社會(huì)大眾的服務(wù)的需求會(huì)不斷增加；組織機(jī)構(gòu)的期望通常是模糊、不明確和矛盾的；以目標(biāo)為導(dǎo)向的績效評(píng)估往往難以估量。[62]面對(duì)這些困難，基層官員作為“個(gè)體行動(dòng)者”就可能在執(zhí)行過程中作出與政策目標(biāo)不相符的自由裁量行為。有鑒于此，治理政府改革乏效、實(shí)現(xiàn)有效政府改革就須綜合考量改革效用與改革效率，在制度層面對(duì)于改革權(quán)責(zé)利配置體制和運(yùn)行實(shí)施機(jī)制作出進(jìn)一步優(yōu)化的努力，最應(yīng)重視和形成政府改革的利益共享機(jī)制，不是簡單打倒既得利益者，而是要爭取讓大多數(shù)人都能成為既得利益者。

[注 釋]

① 為討論便利，系指四種極端的類型，現(xiàn)實(shí)中的政府改革有效性狀況可能屬于四者間的過渡類型。

②“并置”不簡單等同于“分置”，還體現(xiàn)相互合作的意涵與要求。

③ 此即“把是否促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、是否給人民群眾帶來實(shí)實(shí)在在的獲得感，作為改革成效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”。

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