“雙軌政治”重構(gòu)與村治結(jié)構(gòu)創(chuàng)新
——以湖北省秭歸縣“幸福村落建設(shè)”為例

冷 波

（華中科技大學(xué) 中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢 430074）

半正式的鄉(xiāng)村治理是一種官民兩便的實(shí)體治理[1](PP82～111)，而且在鄉(xiāng)村治理中一直具有歷史延續(xù)性。正如黃宗智指出，中國(guó)地方行政實(shí)踐中廣泛存在半正式的行政方法，表現(xiàn)為基層行政主體盡可能地依賴民間調(diào)解和半正式程序來(lái)完成集權(quán)國(guó)家的行政任務(wù)。這樣的行政方法源自于中華帝國(guó)時(shí)期，并持續(xù)存在于民國(guó)時(shí)期和中華人民共和國(guó)成立后的縣級(jí)以下治理實(shí)踐當(dāng)中[2]。學(xué)界對(duì)鄉(xiāng)村治理方式的研究可以分為兩種觀點(diǎn)：一種是認(rèn)為半正式與非正式的治理特征既是國(guó)家簡(jiǎn)約治理的要求，也是由村級(jí)組織所處的非程式化、不規(guī)則的鄉(xiāng)土社會(huì)生態(tài)環(huán)境、社會(huì)基礎(chǔ)，以及村級(jí)事務(wù)的綜合性、突擊性、季節(jié)性、臨時(shí)性、偶發(fā)性和鄉(xiāng)土性等特點(diǎn)決定的[3](P18)。因此，現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)需要重視制度創(chuàng)新的社會(huì)基礎(chǔ)，重視本土資源的現(xiàn)代治理價(jià)值[4]。二是認(rèn)為半正式的鄉(xiāng)村治理方式不符合現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)的要求，將鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生的沖突問(wèn)題歸根于實(shí)際運(yùn)行的一系列制度規(guī)則的缺陷[5](P308)，并且強(qiáng)調(diào)這是由專斷權(quán)力和基礎(chǔ)權(quán)力一強(qiáng)一弱的格局造成的[6](P630)。因此，國(guó)家政權(quán)建設(shè)需要大力發(fā)展基礎(chǔ)權(quán)力，增強(qiáng)國(guó)家的制度能力，而半正式的鄉(xiāng)村治理方式是需要改造的，制度化的現(xiàn)代公共規(guī)則才是基層治理變革的方向[5](P286)。

改革開(kāi)放以來(lái)，鄉(xiāng)村治理改革逐漸走上了第二種道路。取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之后，國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力得到迅速發(fā)展，行政科層化成為鄉(xiāng)村治理改革的根本機(jī)制。由此，旨在將各級(jí)政府行為納入法治化和規(guī)范化發(fā)展軌道的技術(shù)化的治理權(quán)力替代改革前的總體性支配權(quán)力在行政科層化過(guò)程中逐漸興起[7]。國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力建設(shè)提高了基層治理的規(guī)范化程度，推動(dòng)了法治化進(jìn)程，改善了國(guó)家政權(quán)的合法形象，但是也給基層治理帶來(lái)了意外后果。村級(jí)組織越來(lái)越像一級(jí)政府行政機(jī)關(guān)，成為脫離鄉(xiāng)土社會(huì)的“懸浮型”組織，結(jié)果是村干部失去了村級(jí)治理的責(zé)任和動(dòng)力。村級(jí)組織正規(guī)化、村干部職業(yè)化，村級(jí)治理喪失了靈活性[8]，村干部只能依賴國(guó)家層面的正式制度，結(jié)果是“老辦法不管用，新辦法不實(shí)用”，村干部失去了村級(jí)治理的能力。因此，基層組織主要呈現(xiàn)出消極作為與難以作為兩種樣態(tài)[9]，既無(wú)法有效承接國(guó)家資源，并遭遇官民不合作的困境，也無(wú)法有效治理村莊，并遭遇“小事出村”的困境。

國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力的性質(zhì)與鄉(xiāng)村社會(huì)及鄉(xiāng)村治理難以完全匹配，單向度建設(shè)往往造成鄉(xiāng)村治理的諸多困局[10]。為了應(yīng)對(duì)新一輪基層治理困境，一些地方政府反思了單向度的國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力建設(shè)，并積極探索基層治理轉(zhuǎn)型的路徑，積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn)，如四川成都的“村民議事會(huì)”、河南鄧州的“四議兩公開(kāi)”、湖北秭歸的“幸福村落建設(shè)”等。地方政府大力支持各類農(nóng)村社會(huì)組織的發(fā)展，進(jìn)行村治結(jié)構(gòu)創(chuàng)新，促進(jìn)了鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。村治結(jié)構(gòu)創(chuàng)新的核心在于，政府在村委會(huì)之外發(fā)展其他社區(qū)自治組織，通過(guò)社區(qū)組織建設(shè)重構(gòu)“雙軌政治”，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理與社區(qū)自治的有效對(duì)接。單向度的國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力建設(shè)破壞了社區(qū)自治，鄉(xiāng)村治理方式越來(lái)越正式化、規(guī)范化，農(nóng)村基層行政卻越來(lái)越僵化，鄉(xiāng)村干部也越來(lái)越官僚化。

地方政府重構(gòu)“雙軌政治”的實(shí)踐既是對(duì)傳統(tǒng)“雙軌政治”理論資源的發(fā)展，也是應(yīng)對(duì)基層治理困境的理性選擇。本文將主要結(jié)合湖北省秭歸縣的“幸福村落建設(shè)”實(shí)踐，探討地方政府重構(gòu)“雙軌政治”的路徑以及新“雙軌政治”中的國(guó)家與社會(huì)對(duì)接機(jī)制，并由此進(jìn)一步反思新“雙軌政治”的出路。本文的經(jīng)驗(yàn)來(lái)自于筆者及研究團(tuán)隊(duì)在湖北省秭歸縣C村為期15天的田野調(diào)研。C村人口2878人，1112戶，6個(gè)村民小組劃分成10個(gè)村落。農(nóng)民戶均3畝土地，主要種植茶葉，其次是柑橘。經(jīng)過(guò)幾年的摸索，秭歸縣的“幸福村落建設(shè)”在制度設(shè)計(jì)上已經(jīng)十分完善了，并在全縣進(jìn)行了推廣。C村是在推廣期開(kāi)始“幸福村落建設(shè)”的，目前運(yùn)行已經(jīng)比較成熟，提供了一個(gè)透視當(dāng)?shù)亍靶腋４迓浣ㄔO(shè)”實(shí)踐的窗口。

一、傳統(tǒng)“雙軌政治”的內(nèi)涵與現(xiàn)代重構(gòu)

費(fèi)孝通認(rèn)為傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)的治理是通過(guò)兩條平行的軌道進(jìn)行的：一條是自上而下的中央集權(quán)的專制體制的軌道，它以皇帝（君主）為中心建立一整套的官僚體系，由官員與知識(shí)分子來(lái)實(shí)施具體的治理，最后可以到達(dá)縣這一層（“皇權(quán)不下縣”）；另一條是基層組織自治的軌道，它由鄉(xiāng)紳等鄉(xiāng)村精英進(jìn)行治理，紳士階層是鄉(xiāng)村社會(huì)的實(shí)際“統(tǒng)治階級(jí)”，而宗族是士紳進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的組織基礎(chǔ)[11](PP275～293)。從中可以看出，傳統(tǒng)“雙軌政治”的運(yùn)作邏輯具有四個(gè)基本特征：第一，皇權(quán)止于縣，縣下無(wú)行政；第二，上下暢通的“雙向”政治軌道；第三，作為治理主體的地方領(lǐng)袖是公共權(quán)威，其治理資源具有非正式特征；第四，代表皇權(quán)的縣官與代表民眾的紳士間存在著一個(gè)“協(xié)商地帶”[12]。

費(fèi)孝通的“雙軌政治”不是強(qiáng)調(diào)集權(quán)的中央與自治的地方相對(duì)立而存在，而是從社會(huì)秩序的維持機(jī)制入手，將士紳作為國(guó)家與社會(huì)的中介和緩沖力量，并探討兩種治理主體是如何互動(dòng)的。政治絕不能只在自上而下的單軌上運(yùn)行的，一個(gè)健全的、能持久的政治必須是上通下達(dá)，來(lái)還自如的雙軌形式[11](P147)。中央政府的行政命令通過(guò)自上而下的正式行政體制層層下達(dá)到地方自治單位，而士紳則通過(guò)他們當(dāng)官的親戚和參加過(guò)系統(tǒng)考試的臺(tái)上臺(tái)下的朋友們施加非正式的壓力，從而使“從下而上的影響機(jī)制”得以發(fā)生[13](PP52～53)。一方面，士紳將反饋意見(jiàn)傳達(dá)上去，能夠讓政府更好地了解地方的實(shí)際情況，使政令更具有現(xiàn)實(shí)操作性。另一方面，如果地方官與士紳協(xié)商不成，士紳就會(huì)通過(guò)行政機(jī)構(gòu)中的親戚、朋友等往上活動(dòng)，直到與地方官達(dá)成新的協(xié)商。

傳統(tǒng)的“雙軌政治”呈現(xiàn)的是“官-紳-民”的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，采用的是國(guó)家治權(quán)與非正式的社區(qū)自治相并行的鄉(xiāng)村治理模式，最終目的是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治權(quán)與社區(qū)自治的有效對(duì)接。正如費(fèi)孝通所言，這種治理模式的核心在于，在自上而下的中央國(guó)家治權(quán)與自下而上的社區(qū)自治之間通過(guò)鄉(xiāng)紳階層的中介性角色尋找契合點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理與鄉(xiāng)村社會(huì)治理之間的有效對(duì)接，進(jìn)而確保鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的和諧穩(wěn)定與公共事務(wù)的有序展開(kāi)[13](PP52～53)。費(fèi)孝通的“雙軌政治”遵循的是主體研究路徑，他認(rèn)為傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)存在一個(gè)分割的二元結(jié)構(gòu)，其中一元由皇權(quán)及其官僚進(jìn)行治理，另一元?jiǎng)t由士紳治理[14]。在這種二元結(jié)構(gòu)下，地方社會(huì)是一個(gè)獨(dú)立的場(chǎng)域，士紳是地方社會(huì)的實(shí)際統(tǒng)治者。因此，“在滿足國(guó)家對(duì)地方控制和財(cái)政稅收基本需要的前提下，最理想的治理方式，是盡量減少官府的直接介入以及由此帶來(lái)的流弊，轉(zhuǎn)而依靠民間力量管理地方，聽(tīng)民自便”[15](P102)。

傳統(tǒng)的地方社會(huì)是一個(gè)獨(dú)立的場(chǎng)域，它可以自發(fā)地實(shí)現(xiàn)自治，國(guó)家政權(quán)建設(shè)反而會(huì)破壞地方自治。費(fèi)孝通認(rèn)為宗族是士紳進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的組織基礎(chǔ)，可見(jiàn)宗族為地方自治提供了強(qiáng)大的結(jié)構(gòu)性力量。然而，隨著新中國(guó)的國(guó)家政權(quán)建設(shè)以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊，宗族的結(jié)構(gòu)性力量迅速瓦解，村莊越來(lái)越原子化。雖然國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力深入到村莊，但是國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力的性質(zhì)與村級(jí)組織所處的鄉(xiāng)土社會(huì)性質(zhì)以及村級(jí)事務(wù)的特性難以完全匹配，所以國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力對(duì)村莊進(jìn)行全面直接治理的效果并不好。自上而下的國(guó)家治理并不能完全取代社區(qū)自治，也離不開(kāi)自下而上的影響機(jī)制。當(dāng)前，鄉(xiāng)村社會(huì)并不是一個(gè)獨(dú)立的場(chǎng)域，村民自治也是國(guó)家政權(quán)建設(shè)的產(chǎn)物。由于國(guó)家單向度地發(fā)展基礎(chǔ)權(quán)力，村民自治流于形式，往往造成村級(jí)治理的諸多困局。要想村莊走出治理困境，一個(gè)值得探索的路徑是構(gòu)建國(guó)家行政權(quán)與村民自治權(quán)有機(jī)銜接的機(jī)制，構(gòu)建村民自治權(quán)的“包容性增長(zhǎng)”機(jī)制，賦予農(nóng)民真正的、充分的自治權(quán)，發(fā)揮地方傳統(tǒng)資源的現(xiàn)代治理價(jià)值[16]。

因此，地方政府重構(gòu)“雙軌政治”不是要恢復(fù)原來(lái)的社會(huì)結(jié)構(gòu)，而是在國(guó)家治權(quán)介入的情況下，如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的有效對(duì)接與合作。村民自治的困境在于國(guó)家政權(quán)建設(shè)往往忽視了農(nóng)民的主體性，重構(gòu)“雙軌政治”就是在國(guó)家政權(quán)的支持下，尊重農(nóng)民的主體性。傳統(tǒng)中國(guó)的地方社會(huì)有自治的條件，國(guó)家政權(quán)可以依賴民間力量管理地方。當(dāng)前的村莊難以自發(fā)地生成自治，國(guó)家需要為村民自治創(chuàng)造條件，激活民間力量，讓農(nóng)民自主地管理自己的事務(wù)。從基層治理實(shí)踐來(lái)看，重構(gòu)“雙軌政治”既具有必要性也具有可能性。稅費(fèi)取消后，國(guó)家對(duì)農(nóng)村輸入了大量的惠農(nóng)資源和項(xiàng)目，這為村民自治提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。另外，農(nóng)村還有不少體制外精英，他們?yōu)楹?jiǎn)約治理提供了一定的空間。農(nóng)村并不是陌生人社會(huì)，農(nóng)民還有很多形式的利益關(guān)聯(lián)，比如血緣、地緣、產(chǎn)業(yè)等。這些條件為地方政府重構(gòu)“雙軌政治”提供了現(xiàn)實(shí)可能性。

二、地方政府重構(gòu)“雙軌政治”的路徑

傳統(tǒng)的“雙軌政治”能夠有效維持鄉(xiāng)村社會(huì)秩序，這對(duì)當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理改革很有啟發(fā)性。從鄉(xiāng)村治理改革的實(shí)踐來(lái)看，國(guó)家只注重自上而下的軌道建設(shè)，而忽視了自下而上的軌道建設(shè)。結(jié)果是“鄉(xiāng)政村治”治理模式下村民自治流于形式，基層行政僵化，“雙向”政治互動(dòng)不暢。為了應(yīng)對(duì)基層治理困境，湖北省秭歸縣進(jìn)行了“幸福村落建設(shè)”。它的主要做法是：第一，轉(zhuǎn)變政府治理邏輯；第二，培育社區(qū)自治組織；第三，激活社區(qū)自治主體?！靶腋４迓浣ㄔO(shè)”也取得了積極的成效，一方面加強(qiáng)了自下而上的軌道建設(shè)，另一方面提升了自上而下的軌道與自下而上的軌道的協(xié)調(diào)能力。

1.轉(zhuǎn)變政府治理邏輯

取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)以后，基層政府的行為邏輯由以前的利益最大化轉(zhuǎn)變?yōu)轱L(fēng)險(xiǎn)最小化[17]，基層政權(quán)開(kāi)始奉行“不出事邏輯”[18]，失去了積極行政的動(dòng)力，基層社會(huì)逐漸形成“干部不為民做主，農(nóng)民也不找干部”的干群關(guān)系“兩張皮”現(xiàn)象。基層政權(quán)“懸浮”于鄉(xiāng)土社會(huì)，基層治理也脫嵌于農(nóng)民的需求。一方面基層政府忙于應(yīng)對(duì)上級(jí)的各種軟件建設(shè)和考核，而不關(guān)注村莊的常規(guī)村務(wù)治理；另一方面基層政府通過(guò)“典型治理”[19]的方式承接國(guó)家的項(xiàng)目資源，造成“資源消解自治”[20]的困境，農(nóng)民在項(xiàng)目治理中邊緣化，造成農(nóng)民與自身事務(wù)相疏離。村委會(huì)作為群眾性自治組織，村干部不管是處理村莊公共事務(wù)，還是落實(shí)國(guó)家政策，都需要與群眾打交道，采用非正式的群眾動(dòng)員機(jī)制。在壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了應(yīng)對(duì)層層下派的行政任務(wù)，更愿意將村級(jí)組織變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下屬機(jī)構(gòu)。村委會(huì)主要忙于上級(jí)的行政任務(wù)，而無(wú)暇管理本村的村務(wù)，國(guó)家資源供給與農(nóng)民需求表達(dá)也難以對(duì)接。

為了提高基層治理能力，有效回應(yīng)農(nóng)民需求，當(dāng)?shù)卣D(zhuǎn)變了治理邏輯。首先，當(dāng)?shù)卣D(zhuǎn)變了與村莊單向度的行政任務(wù)關(guān)聯(lián)，重新關(guān)注了村莊的常態(tài)治理?！靶腋４迓浣ㄔO(shè)”的初衷是解決村莊公益事業(yè)、矛盾糾紛、困難幫扶等村務(wù)無(wú)人管理的問(wèn)題。通過(guò)成立村落理事會(huì)完善村級(jí)組織，讓群眾推選村落的治理主體，解決了村務(wù)無(wú)人管理的問(wèn)題。其次，當(dāng)?shù)卣厕D(zhuǎn)變了項(xiàng)目落地的方式，農(nóng)民不再是項(xiàng)目的旁觀者，而是項(xiàng)目的參與者。一是村委會(huì)只負(fù)責(zé)承接項(xiàng)目，而具體這個(gè)項(xiàng)目在村落中如何實(shí)施，線路如何規(guī)劃，占地如何補(bǔ)償，如何平衡各種利益等，都由理事會(huì)召集村落群眾開(kāi)會(huì)商量；二是賦予村級(jí)組織一定的財(cái)權(quán)，在行政審批方面，過(guò)去兩萬(wàn)元以上的項(xiàng)目要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)三資管理平臺(tái)上發(fā)包，現(xiàn)在調(diào)整為二十萬(wàn)元以下的項(xiàng)目由村莊自主發(fā)包，十萬(wàn)元以下的項(xiàng)目由村落自主發(fā)包。當(dāng)?shù)卣ㄟ^(guò)轉(zhuǎn)變治理邏輯，多關(guān)心農(nóng)民的需求，尊重農(nóng)民的主體性，提高了鄉(xiāng)村治理績(jī)效。

2.培育社區(qū)自治組織

稅費(fèi)改革之后，很多地方政府迫于地方財(cái)政的壓力進(jìn)行了合村并組運(yùn)動(dòng)。秭歸縣“合村并組”之后，建制村大多是由原有的兩到五個(gè)自然村合并而成，面積大都在10平方公里以上，面積在20平方公里以上的村達(dá)22個(gè)，平均人口約為2000人，村內(nèi)海拔落差可達(dá)1000米以上，形成了典型的“山大人稀”的格局。合并后的行政村管理范圍相當(dāng)于過(guò)去的3～4倍；村干部數(shù)量并未因合村并組而有所增加，多為每村3～5人，有的村甚至比過(guò)去的小村還有所減少[21]。村民自治需要一定的社會(huì)基礎(chǔ)，鄧大才認(rèn)為利益相關(guān)、文化相連、地域相近、群眾自愿、規(guī)模適度是自治有效性實(shí)現(xiàn)的條件[22]。行政村的規(guī)模強(qiáng)行擴(kuò)大之后，村民自治的社會(huì)基礎(chǔ)也被破壞了。干部和村民參與村務(wù)管理都十分不方便，降低了他們參與村務(wù)管理的積極性。隨著國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力的發(fā)展，有限的村干部只能全部忙于上級(jí)的行政任務(wù)。

按照制度設(shè)計(jì)，村委會(huì)是群眾性的自治組織，學(xué)界在呼吁村委會(huì)回歸自治的同時(shí)，需要考慮自治單元的社會(huì)基礎(chǔ)問(wèn)題。由于當(dāng)?shù)匦姓宓囊?guī)模過(guò)大，政府以村落為自治單元培育社區(qū)自治組織。所謂村落是指在行政村以下依山勢(shì)地形居住，有著相同的地緣文化、農(nóng)耕文化、習(xí)俗文化和親情文化的最基本的自治單元。村落劃分的依據(jù)是“地域相近、產(chǎn)業(yè)趨同、利益共享、有利發(fā)展、群眾自愿、便于組織、尊重習(xí)慣、規(guī)模適度”，一個(gè)村落的人口規(guī)模一般為30～50戶左右，地域面積在1～2平方公里。以村落為自治單元，通過(guò)成立村落理事會(huì)，推選“兩長(zhǎng)八員”。兩長(zhǎng)是理事長(zhǎng)和黨小組長(zhǎng)，他們是帶頭人，理事長(zhǎng)是黨員的可以兼任黨小組長(zhǎng)。八員是經(jīng)濟(jì)員、幫扶員、監(jiān)督員、張羅員、宣傳員、調(diào)解員、環(huán)衛(wèi)員、管護(hù)員。八員是八項(xiàng)職責(zé)而不是八個(gè)人，一般由三個(gè)人兼任八項(xiàng)職責(zé)，根據(jù)他們具體的經(jīng)驗(yàn)特質(zhì)分配合適的職務(wù)。當(dāng)?shù)卣嘤鐓^(qū)自治組織具有三個(gè)特點(diǎn)：一是村落設(shè)置黨小組長(zhǎng)，體現(xiàn)了黨的政治領(lǐng)導(dǎo)；二是“八員”基本上了涵蓋了老百姓關(guān)心的各種事務(wù)，同時(shí)根據(jù)農(nóng)村的實(shí)際不量化人數(shù)；三是組織設(shè)計(jì)充分考慮了自治的社會(huì)基礎(chǔ)。

3.激活村莊社會(huì)資本

自治的困境在于自治主體的自覺(jué)和組織成本的分擔(dān)，如果具備這兩個(gè)因素，那么自治就會(huì)簡(jiǎn)單很多[23]。政府給“幸福村落建設(shè)”配套了相應(yīng)的資金和項(xiàng)目，主要包括“幸福村落建設(shè)”的專項(xiàng)資金和國(guó)家的項(xiàng)目資源。地方政府通過(guò)整合各種資源，大力支持“幸福村落建設(shè)”，有效分擔(dān)了村落理事會(huì)的組織成本。從村落劃分的依據(jù)看，村落中的村民具有高度的利益相關(guān)性，同時(shí)基于地緣或者血緣的關(guān)系在公共事務(wù)上具有較高的連帶性和共享性，農(nóng)民是村落公共事務(wù)的直接相關(guān)人，激發(fā)了他們參與公共事務(wù)的積極性。然而，一方面村級(jí)組織科層化導(dǎo)致村干部日益官僚化；另一方面村莊內(nèi)生性治理資源不斷流失，地方性公共權(quán)威不足。村莊缺乏有效動(dòng)員和組織農(nóng)民參與公共事務(wù)的主體，農(nóng)民的政治效能感弱化。政府培育了社區(qū)自治組織，也分擔(dān)了組織的成本，關(guān)鍵是要保證自治主體的自覺(jué)性?；鶎尤罕娛遣町惢头蔷|(zhì)的個(gè)體，因而要善于對(duì)群眾進(jìn)行分類，必須團(tuán)結(jié)積極分子作為骨干力量，發(fā)展中間分子，爭(zhēng)取落后分子。

雖然村莊公共權(quán)威不斷弱化，但是村莊仍然有愿意為公益事業(yè)奉獻(xiàn)的積極分子。他們是村莊的交往性權(quán)威，即在日常交往互動(dòng)中，一些個(gè)體有能力有意愿幫助別人，得到了周圍人的認(rèn)可，成為村莊有威信的人。雖然他們?cè)诖迩f有一定威信，但是苦于沒(méi)有正式的公共平臺(tái)，他們難以在村落治理中發(fā)揮作用。因此，國(guó)家給他們提供適當(dāng)?shù)钠脚_(tái)能夠填補(bǔ)基層政權(quán)退縮導(dǎo)致的治理主體缺位[24]?！皟砷L(zhǎng)八員”都是群眾選出來(lái)的，群眾愿意聽(tīng)他們的話，也愿意給他們面子；“兩長(zhǎng)八員”既能夠?yàn)榇迓涔媸聵I(yè)奉獻(xiàn)，也能夠收獲一定的榮譽(yù)和面子，他們的積極性都很高。“兩長(zhǎng)八員”的身份是群眾，他們與其他群眾是私與私的關(guān)系，而不是公與私的關(guān)系，更有利于動(dòng)員和組織群眾實(shí)現(xiàn)民主治理。這樣一來(lái)，農(nóng)民不僅是村落的被治理者，也是村落的治理者，村落理事會(huì)通過(guò)民主治理和分類治理的方式動(dòng)員群眾參與村落公共事務(wù)，樹(shù)立了農(nóng)民在村落治理中的主體性。由于村落的事務(wù)比較瑣碎復(fù)雜還會(huì)得罪人，而且沒(méi)有工資，所以村落形成了以有威望、有空閑、有能力的“負(fù)擔(dān)不重的人”為主體的治理結(jié)構(gòu)。

三、新“雙軌政治”中的國(guó)家與社會(huì)對(duì)接機(jī)制

當(dāng)前，村級(jí)組織難以擺脫半行政化的命運(yùn)，國(guó)家與社會(huì)的對(duì)接越來(lái)越僵化。國(guó)家資源供給越來(lái)越多，基層治理越來(lái)越規(guī)范化、技術(shù)化、法治化，農(nóng)民不僅沒(méi)有獲得預(yù)期的滿足，反而出現(xiàn)了越來(lái)越多的“刁民”。傳統(tǒng)“雙軌政治”呈現(xiàn)的是國(guó)家與社會(huì)的有效對(duì)接，地方政府重構(gòu)“雙軌政治”也是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的有效對(duì)接?！靶腋４迓浣ㄔO(shè)”是地方政府重構(gòu)“雙軌政治”的典范，因此，分析“幸福村落建設(shè)”如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的有效對(duì)接就很有必要了。

1.自治構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)均衡的重要力量

改革開(kāi)放之后，鄉(xiāng)村形成了以“村民自治”為核心的“鄉(xiāng)政村治”治理格局。在形式上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表國(guó)家行使行政權(quán)，村委會(huì)代表全體村民行使自治權(quán)，國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力實(shí)現(xiàn)了有效對(duì)接。但是在現(xiàn)實(shí)中，由于自上而下的壓力型體制，強(qiáng)化了鄉(xiāng)政權(quán)力對(duì)村治的滲透，村委會(huì)的工作往往被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接控制型操縱[25]。結(jié)果村委會(huì)半行政化，原本既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理人，又是村莊當(dāng)家人的村干部越來(lái)越像鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作人員。當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)實(shí)行了坐班制，每天都有村干部值班；村干部的工資全部由國(guó)家財(cái)政支付，上級(jí)對(duì)村干部工作進(jìn)行嚴(yán)格的量化考核。村級(jí)治理的內(nèi)容變成了“軟指標(biāo)的硬指標(biāo)化”[26]，村干部不斷地應(yīng)付著上級(jí)交代的各種文字圖表等文牘化工作?！班l(xiāng)政村治”的治理模式并沒(méi)有形成“官員-村干部-農(nóng)民”的治理結(jié)構(gòu)，而是呈現(xiàn)為“官員（村干部）-農(nóng)民”的治理結(jié)構(gòu)。農(nóng)民失去了當(dāng)家人，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)處于失衡狀態(tài)，村干部與農(nóng)民的聯(lián)系機(jī)制發(fā)生質(zhì)變，村民自治的權(quán)利得不到有效保障，村務(wù)也得不到有效處理。

村委會(huì)半行政化導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)失衡，但是直接恢復(fù)村委會(huì)的自治功能也是不行的。當(dāng)?shù)睾洗宀⒔M之后，行政村的規(guī)模擴(kuò)大了，村干部數(shù)量并沒(méi)有增加，村干部表示有的行政村相當(dāng)于以前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。因此，“幸福村落建設(shè)”以村落為自治單元，成立村落理事會(huì)，擴(kuò)大了村莊治理的隊(duì)伍。村落理事會(huì)和村兩委構(gòu)成了“雙線運(yùn)行、三級(jí)架構(gòu)”的村莊治理格局，一條主線是：村黨組織-村落黨小組-黨員，另一條軸線是：村委會(huì)-村落理事會(huì)-農(nóng)戶。村委會(huì)對(duì)村落理事會(huì)是“參與不干預(yù)、指導(dǎo)不領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督不監(jiān)管”，二者不具有上下級(jí)從屬關(guān)系，“雙線運(yùn)行”體現(xiàn)了黨的政治領(lǐng)導(dǎo)。按照制度設(shè)計(jì)，村委會(huì)具有行政和自治的雙重職能屬性，“幸福村落建設(shè)”將村委會(huì)的雙重職能屬性轉(zhuǎn)化為村莊的雙重治理主體。自治從村委會(huì)的職能定位中剝離出來(lái)，并由村落理事會(huì)承接。村委會(huì)與村落理事會(huì)實(shí)現(xiàn)了相對(duì)分離，村委會(huì)主要負(fù)責(zé)完成上級(jí)行政任務(wù)和承接資源，村落理事會(huì)主要負(fù)責(zé)村民自治。這樣一來(lái)，鄉(xiāng)村社會(huì)就呈現(xiàn)為“官員（村干部）-‘兩長(zhǎng)八員’-農(nóng)民”的治理結(jié)構(gòu)，農(nóng)民重新有了當(dāng)家人，農(nóng)民的自治權(quán)利得到了保障，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)也能夠保持相對(duì)均衡。

2.治理方式轉(zhuǎn)換機(jī)制構(gòu)成了國(guó)家行政權(quán)與社區(qū)自治權(quán)的銜接空間

隨著行政科層化的推進(jìn)，村級(jí)組織也被納入到法治化和規(guī)范化的發(fā)展軌道。以前半正式或者非正式的治理方式失去了合法性，村干部只能以國(guó)家的正式制度、法律政策為治理手段。中國(guó)存在一個(gè)大規(guī)模的與城市差異較大的鄉(xiāng)村社會(huì)，鄉(xiāng)村社會(huì)性質(zhì)決定了與之匹配的權(quán)力類型不是條狀結(jié)構(gòu)的和科層化、職業(yè)化和專門(mén)化的國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力[27](P69)，而是一種綜合性的、未細(xì)致分工的、非職能分化的、具有配置性的塊狀結(jié)構(gòu)的鄉(xiāng)村治權(quán)。村干部采取的治理方式與農(nóng)民認(rèn)可的治理方式之間存在較大的張力，缺乏一個(gè)可以轉(zhuǎn)化、緩和的地帶，做事情只講法律政策，不講情理，不考慮具體的情景，老百姓是不會(huì)買(mǎi)賬的。因此，村干部采取正式的治理方式并不能完成村莊治理的任務(wù)，行政體制改革應(yīng)該為村莊留下半正式治理的空間。

村落理事會(huì)是群眾性自治組織，“兩長(zhǎng)八員”也是群眾，他們根據(jù)需要可以靈活地采用正式的或者半正式的治理方式?！皟砷L(zhǎng)八員”長(zhǎng)期生活在村莊，與農(nóng)民經(jīng)常打交道，對(duì)周圍農(nóng)民的脾氣秉性、家庭信息等知根知底。他們主要是村里的老干部、老黨員和老教師，對(duì)村莊治理十分熟悉，另外政府還對(duì)他們進(jìn)行了培訓(xùn)，使其更好地了解國(guó)家的法律政策和熟悉政府部門(mén)的運(yùn)作方式?！皟砷L(zhǎng)八員”特別是理事長(zhǎng)既懂得與上級(jí)政府打交道，也懂得與群眾打交道，他們就構(gòu)成了治理方式轉(zhuǎn)換的接點(diǎn)。一方面，他們能夠采取便利的方式宣傳國(guó)家法律政策，比如張羅員一般兼任宣傳員，借助紅白事的場(chǎng)合宣傳法律政策；同時(shí)“兩長(zhǎng)八員”還會(huì)采取老百姓接受的方式耐心地解釋國(guó)家的法律政策，增強(qiáng)了國(guó)家對(duì)農(nóng)村的影響和滲透能力。另一方面，“兩長(zhǎng)八員”還會(huì)細(xì)心地聽(tīng)取和收集老百姓的意見(jiàn)，將其整理成比較正式的文字和語(yǔ)言反饋給村委會(huì)；或者代表老百姓辦理一些正規(guī)的事務(wù)，比如完善“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的資料。國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力的性質(zhì)與鄉(xiāng)土社會(huì)性質(zhì)和村級(jí)事務(wù)特性難以完全匹配，“兩長(zhǎng)八員”作為治理方式轉(zhuǎn)換的接點(diǎn)，為國(guó)家行政權(quán)與社區(qū)自治權(quán)提供了銜接空間。

3.村級(jí)組織重建了國(guó)家與社會(huì)的利益“協(xié)商地帶”

國(guó)家與社會(huì)有一個(gè)利益“協(xié)商地帶”，國(guó)家的政策才能具體落實(shí)下去，農(nóng)民的需求才能有序表達(dá)。當(dāng)前，由于村干部被行政體制所吸納，“雙向”政治互動(dòng)不暢，國(guó)家與農(nóng)民的溝通渠道淤塞。國(guó)家自上而下的政策傳輸一般只落在村委會(huì)，農(nóng)民不知情或者成為旁觀者，而村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)同應(yīng)對(duì)各種迎檢活動(dòng)；農(nóng)民自下而上的反饋意見(jiàn)混雜了各種有理無(wú)理的利益訴求，中央和上級(jí)政府難以有效甄別，只能根據(jù)“屬地原則”打給基層政府處理。因此，國(guó)家與農(nóng)民的溝通渠道淤塞就會(huì)導(dǎo)致國(guó)家的政策往往脫離農(nóng)民，而農(nóng)民的意見(jiàn)反饋也不是代表全體的訴求。理事會(huì)做事情要綜合考慮村集體、村落的利益以及國(guó)家惠農(nóng)政策和群眾的實(shí)際需求，但是群眾的意愿與村集體的支持以及國(guó)家的惠農(nóng)政策也會(huì)存在張力，甚至為了多數(shù)人的利益會(huì)傷害到個(gè)體的利益，這就需要理事會(huì)去協(xié)商各方面的利益。因此，村落理事會(huì)是一個(gè)協(xié)商機(jī)構(gòu)而不是辦事機(jī)構(gòu)，它向上要和村委會(huì)協(xié)商，向下要和農(nóng)民協(xié)商，無(wú)形之間重建了國(guó)家與社會(huì)的利益“協(xié)商地帶”。

當(dāng)國(guó)家的一些公共事務(wù)需要農(nóng)民參與時(shí)，村委會(huì)不會(huì)以行政命令的方式交給理事會(huì)，而是以事件為中心進(jìn)行決策和治理。村委會(huì)將一些公共事務(wù)以事件的方式交給理事會(huì)，理事會(huì)通過(guò)民主協(xié)商的方式讓群眾議事。比如以前村委會(huì)給村落統(tǒng)一制定村規(guī)民約，沒(méi)有約束作用，后來(lái)理事會(huì)通過(guò)民主協(xié)商制定符合村落實(shí)際的村規(guī)民約，效果就很好。所以，理事會(huì)既能夠根據(jù)村落實(shí)際具體操作，也能夠動(dòng)員群眾平衡利益關(guān)系；村委會(huì)既能夠完成國(guó)家的行政任務(wù)，也能夠尊重理事會(huì)的靈活性和主體性。在日常管理方面，村委會(huì)定期召開(kāi)理事長(zhǎng)工作會(huì)議，商討要解決的問(wèn)題，督促下一階段工作；按照村委會(huì)要求，理事長(zhǎng)每年初要提交一份計(jì)劃書(shū)，年末對(duì)工作進(jìn)行總結(jié)和評(píng)比。在這個(gè)過(guò)程中，村級(jí)組織起到了很好的統(tǒng)籌作用。一是統(tǒng)籌需求，理事會(huì)對(duì)群眾提議的項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)計(jì)排序，通過(guò)協(xié)商對(duì)群眾的需求進(jìn)行有效甄別和“合并同類項(xiàng)”，然后上報(bào)村委會(huì)；二是統(tǒng)籌資金，村委會(huì)開(kāi)會(huì)協(xié)商各個(gè)村落上報(bào)的項(xiàng)目，按照輕重緩急以及可以爭(zhēng)取到的項(xiàng)目進(jìn)行安排，一些小項(xiàng)目可以用村集體資金解決。通過(guò)村級(jí)組織的運(yùn)作，國(guó)家的政策能夠有效落實(shí)，農(nóng)民的需求能夠得到滿足和有序表達(dá)，“雙向”政治軌道再次上下暢通。

四、新“雙軌政治”的定位和出路

當(dāng)前，村級(jí)組織所處的鄉(xiāng)土社會(huì)性質(zhì)和村級(jí)事務(wù)特性決定了村級(jí)組織不能行政科層化，村莊也需要村民自治的空間。單向度的國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力發(fā)展破壞了村民自治，忽視了農(nóng)民的主體性，導(dǎo)致國(guó)家與農(nóng)民的溝通渠道淤塞。在村民自治形式化的情況下，急需加強(qiáng)村民自治建設(shè)，提升基層自治能力，重建村莊社會(huì)團(tuán)結(jié)。分散的小農(nóng)具有差異化的需求，國(guó)家不可能解決農(nóng)民所有的問(wèn)題，也不可能在脫離農(nóng)民的情況下解決農(nóng)民的問(wèn)題，因此基層自治要樹(shù)立農(nóng)民的主體性。樹(shù)立農(nóng)民的主體性就是要樹(shù)立農(nóng)民是基層自治的主體和直接受益人的價(jià)值觀念，就是要將積極回應(yīng)農(nóng)民的需求作為基層自治的目標(biāo)?；凇靶腋４迓浣ㄔO(shè)”的啟示，政府要對(duì)新“雙軌政治”進(jìn)行清晰的定位。

政府重構(gòu)“雙軌政治”的初衷是通過(guò)加強(qiáng)基層組織能力建設(shè)，提升基層自治組織與國(guó)家治權(quán)的協(xié)調(diào)能力，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的有效對(duì)接，以此破解基層治理困境。新“雙軌政治”的運(yùn)行需要防止自治組織被行政所吸納、消解。一是要明確自治組織的性質(zhì)和能力，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會(huì)將越來(lái)越多的行政任務(wù)轉(zhuǎn)移給自治組織。自治組織主要是動(dòng)員和組織農(nóng)民處理村務(wù)，而且不是萬(wàn)能的，大量的行政任務(wù)會(huì)壓垮自治組織成員。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會(huì)不能對(duì)自治組織進(jìn)行制度化的激勵(lì)和監(jiān)控。自治組織成員的付出純粹是出于奉獻(xiàn)精神，他們的動(dòng)力來(lái)自群眾的認(rèn)可與信任，政府通過(guò)群眾路線的方式將他們一時(shí)的熱情轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)久的積極性。一旦對(duì)他們進(jìn)行制度化的考核與補(bǔ)貼，他們的工作性質(zhì)就變了，老百姓認(rèn)為他們的付出不再是純粹的貢獻(xiàn)，而是為了與工作量掛鉤的工資。這意味著基層自治組織會(huì)像村委會(huì)一樣被吸納進(jìn)行政體系之中，造成自治的消解。

從“幸福村落建設(shè)”來(lái)看，基層自治組織不是自然發(fā)育的，基層自治并不完全是封閉在村莊內(nèi)部的自主治理，而是運(yùn)行在政府治理的整體架構(gòu)中。當(dāng)前，村莊內(nèi)生性治理資源不斷流失，村級(jí)組織松散化，沒(méi)有國(guó)家的扶持，基層自治組織難以自發(fā)形成。重構(gòu)“雙軌政治”不是要國(guó)家退出村莊，而是要轉(zhuǎn)變村民自治的視角，將政府治理與村民自治有效結(jié)合起來(lái)。村民自治的轉(zhuǎn)型并不意味著村民自治主體性的喪失，國(guó)家與社會(huì)并不是必然對(duì)立的，二者能夠相互依賴，這也是新“雙軌政治”何以可能的原因所在。因此，新“雙軌政治”的根本出路在于，以資源輸入為契機(jī)，推動(dòng)村民自治轉(zhuǎn)型，進(jìn)而激活村民自治的治理活力和治理能力。通過(guò)健全村民自治的體制機(jī)制，培育村莊內(nèi)生性自治組織，發(fā)揮村莊非體制精英在社區(qū)自治中的關(guān)鍵作用，重視鄉(xiāng)土社會(huì)的治理資源，為基層半正式治理方式讓渡空間，進(jìn)而提升國(guó)家與社會(huì)的協(xié)調(diào)能力，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理與社會(huì)治理的有效對(duì)接。

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