構(gòu)建和完善檢察官辦案權(quán)監(jiān)督制約機制的路徑選擇

關(guān)鍵詞 司法責(zé)任制 辦案權(quán) 監(jiān)督制約

基金項目：本課題系成都市人民檢察院檢察理論研究課題成果，課題組成員：成都市錦江區(qū)人民檢察院詹曦、余凌輝、鐘礦星、李艾虹。

作者簡介：成都市錦江區(qū)人民檢察院課題組，成都市錦江區(qū)人民檢察院。

中圖分類號：D926.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.049

黨的十八屆三中全會作出了深化司法體制改革的重要決策，而完善司法責(zé)任制是本輪司法體制改革的關(guān)鍵所在。黨的十八屆四中全會明確要求，必須完善司法管理體制和司法權(quán)力運行機制，并鮮明提出了明確司法機關(guān)內(nèi)部各層級權(quán)限，健全內(nèi)部監(jiān)督制約機制，完善檢察官辦案責(zé)任制等一系列重要改革舉措。在此背景下，強化對檢察權(quán)特別是檢察官辦案權(quán)力的內(nèi)、外部監(jiān)督，構(gòu)建和完善檢察官辦案權(quán)監(jiān)督制約機制，依法保障其辦案權(quán)的同時又實現(xiàn)對權(quán)力的監(jiān)督，實現(xiàn)“監(jiān)督不缺位、監(jiān)督不代替”，已然成為司法責(zé)任制改革背景下需要研究的重要課題。

一、強化檢察官辦案權(quán)監(jiān)督制約的現(xiàn)實意義

（一）是完善司法責(zé)任制改革的應(yīng)然要求

司法責(zé)任制是一個系統(tǒng)的制度體系，完善人民檢察院司法責(zé)任制是一項涉及檢察人員分類管理、檢察官員額制、辦案組織改革、檢委會運行機制、檢察管理和監(jiān)督機制、司法責(zé)任認定和追究機制等多方面的綜合性改革。隨著檢察官辦案責(zé)任制改革的推進，一些原屬檢察長或部門負責(zé)人的權(quán)力被劃歸員額檢察官獨立行使。在強化檢察官辦案權(quán)，突出檢察官獨立辦案主體地位的同時，使得檢察機關(guān)上下級行政監(jiān)督有所弱化， 部門監(jiān)督也有所軟化，檢察官獨立辦案權(quán)被濫用的風(fēng)險大為增加。在此前提下，如何加強對員額檢察官辦案權(quán)力監(jiān)督制約，構(gòu)建強有力的監(jiān)督制約機制既是改革的重要組成部分，也是推進改革的應(yīng)然要求。

（二）是健全檢察權(quán)運行機制的現(xiàn)實需要

任何一種權(quán)力的良性運作，都離不開內(nèi)部的約束和外部的監(jiān)督。檢察權(quán)是檢察院的核心權(quán)力，檢察官辦案責(zé)任制是檢察權(quán)運行的具體模式。有什么樣的權(quán)力運行機制，就會有相應(yīng)的責(zé)任體系。一直以來，我國檢察機關(guān)都運行著 “承辦人承辦——部門負責(zé)人審批——檢察長（檢委會）審批決定”的辦案模式。實踐中，這種“三級審批”式的辦案模式暴露出來一些問題，比如行政色彩過于濃厚；審批層級過多，辦案效率低下；辦案人員長期習(xí)慣于層層把關(guān)，難以適應(yīng)檢察隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)；由于機關(guān)內(nèi)部各層級權(quán)限不清，導(dǎo)致司法責(zé)任不明確，難以落實到位等。此次司改中明確要求完善司法責(zé)任制的一個基本導(dǎo)向，就是按照“誰辦案誰負責(zé)、誰決定誰負責(zé)”的要求，通過明確檢察官職責(zé)權(quán)限和完善檢察權(quán)運行機制，突出檢察官主體地位，使檢察官既成為辦案的主體，也成為司法責(zé)任的主體。從某種意義上來說，構(gòu)建強有力的監(jiān)督制約機制有利于貫徹權(quán)責(zé)相一致原則，保障檢察權(quán)的規(guī)范運行。

（三）是提升檢察司法公信力的有效措施

質(zhì)量是產(chǎn)品的生命，任何產(chǎn)品只有擁有高品質(zhì)才會獲得社會和消費者的認可和信任。司法作為社會公平正義的最后一道防線，寄托著人民群眾對社會公平正義的最后希望，與一般的成品相比，司法產(chǎn)品更應(yīng)該注重質(zhì)量和責(zé)任。而檢察官辦案就是加工一個個司法產(chǎn)品的過程，要保證質(zhì)量，很重要的一點就是要做到權(quán)力明確、責(zé)任清晰。強化檢察官辦案權(quán)的監(jiān)督制約的目的就是將檢察官司法辦案的責(zé)任落實到位，增強其辦案的責(zé)任心，促使其依法公正履行職責(zé)，提高司法辦案的質(zhì)量和效率。這樣也有利于減少其它人員對司法辦案的不當(dāng)干預(yù)，促使檢察官依法獨立行使檢察權(quán)，回應(yīng)和滿足人民群眾的司法訴求，提高司法公信力，讓人民群眾在每一個案件中切實感受到公平和正義。

二、當(dāng)前檢察官辦案權(quán)監(jiān)督制約方面存在的問題

前文提到，強化檢察官辦案權(quán)的監(jiān)督制約在推進司法責(zé)任制貫徹落實，保障檢察權(quán)規(guī)范運行，防止檢察官權(quán)力濫用，提升檢察司法公信力等方面存在十分重要的積極意義。然而，現(xiàn)實實踐中，檢察官辦案權(quán)監(jiān)督制約機制方面還存在一些問題，難以充分發(fā)揮其應(yīng)有的效用。

（一）縱向的上級對下級檢察機關(guān)的監(jiān)督乏力

根據(jù)我國現(xiàn)行的制度安排，上級檢察機關(guān)是下級人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)。這種關(guān)系具體表現(xiàn)之一就是上級人民檢察院指導(dǎo)和幫助下級人民檢察院執(zhí)行國家法律及其他大政方針，并有責(zé)任監(jiān)督正確履行法律監(jiān)督職能。但現(xiàn)實中上級對下級檢察機關(guān)的監(jiān)督中往往存在著監(jiān)督范圍有限、監(jiān)督力度不足、監(jiān)督主動性不強、監(jiān)督機制不健全等問題。具體到檢察官辦案監(jiān)督方面，上級檢察機關(guān)更多的是扮演單純的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者案件質(zhì)量評查者的角色，僅僅只是指導(dǎo)或監(jiān)督需要抽查或下級檢察機關(guān)請示的案件，而其他案件則無從監(jiān)督。這樣既無法實現(xiàn)監(jiān)督的全覆蓋也可能使這種監(jiān)督流于形式。

（二）檢察機關(guān)內(nèi)部各部門間橫向監(jiān)督強度較弱

在整個檢察活動監(jiān)督制約體系中，檢察機關(guān)內(nèi)部各部門間的橫向監(jiān)督制約占據(jù)著十分重要的地位，具體包括業(yè)務(wù)部門之間辦案監(jiān)督、檢察長審批案件監(jiān)督、檢委會議事決策監(jiān)督、紀檢監(jiān)察部門紀律作風(fēng)監(jiān)督等等。與外部監(jiān)督制約相比，內(nèi)部監(jiān)督制約更為及時、規(guī)范和專業(yè)，但其內(nèi)部性、封閉性等弊端也非常明顯?，F(xiàn)實中，基于部門關(guān)系及單位整體利益方面的考慮，檢察機關(guān)內(nèi)部這種自我約束和自我監(jiān)督的糾錯能力及追責(zé)效果會大打折扣，監(jiān)督的公正性和實效性也容易遭受外界質(zhì)疑。比如：偵監(jiān)和公訴部門往往多配合少制約，即使監(jiān)督也是不痛不癢，流于形式；案件承辦檢察官對案管部門開展的流程監(jiān)控不愿意配合甚至抵觸，流程監(jiān)控結(jié)果亦缺乏剛性，無法達到預(yù)期效果；檢察長審批案件時由于對案件辦理缺乏親歷性，難免存在疏漏之處；檢委會議事決策不規(guī)范、不民主、不專業(yè)等現(xiàn)象也時有發(fā)生，影響了檢委會決策、指導(dǎo)和監(jiān)督作用；紀檢監(jiān)察部門隊伍建設(shè)不足，法律方面的業(yè)務(wù)能力不強，礙于同事關(guān)系，監(jiān)督效果不好等問題突出。

（三）檢察機關(guān)外部的監(jiān)督制約效果不佳

毋庸置疑，外部監(jiān)督比檢察機關(guān)內(nèi)部的自我約束和自我監(jiān)督更為公正、獨立和全面，但是其缺陷也是顯而易見：一是外部監(jiān)督主要包括黨的監(jiān)督、人大政協(xié)的監(jiān)督和社會公民的監(jiān)督，這些主體大多缺乏相應(yīng)的法律專業(yè)知識，對于檢察官辦案監(jiān)督可能存主觀性強而法律專業(yè)能力又不足、成效又低等問題；二是信息不對稱，外部監(jiān)督主體很難第一時間全方位獲取檢察官辦案信息，無法及時全方位地開展監(jiān)督。

除上述一般缺陷外，當(dāng)前檢察官辦案的外部監(jiān)督制約機制在具體運行中還存在以下兩點不足：一是權(quán)力監(jiān)督制約方面，“公檢法”三家呈流水線作業(yè)，重配合輕制約；人大、政協(xié)的監(jiān)督效果有限等。二是權(quán)利監(jiān)督制約方面，忽視、輕視甚至損害律師辯護權(quán)利的現(xiàn)象常有發(fā)生；伴隨著監(jiān)察體制改革的推進，人民監(jiān)督員制度“監(jiān)督”的基本定位也還有待進一步調(diào)整和明確；社會輿論監(jiān)督具有開放性、廣泛性和主觀性等特征，容易被誤導(dǎo)和利用，甚至對正常的辦案活動產(chǎn)生負面影響。

三、 構(gòu)建和完善檢察官辦案權(quán)監(jiān)督制約機制的路徑思考

（一） 建立科學(xué)的檢察官權(quán)力清單體系

權(quán)力清單是載明檢察官權(quán)力范圍的載體。筆者建議，檢察機關(guān)可以根據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)之規(guī)定分部門分類別全面徹底地梳理出檢察官職權(quán)清單，逐項列明法律依據(jù)，為檢察機關(guān)日常的辦案履職提供參考依據(jù)。通過建立科學(xué)的權(quán)力清單，為明確檢察官職責(zé)權(quán)限，保障檢察官辦案權(quán)在制度的籠子里良好運行提供了保障。

（二） 建立檢察官辦案全程動態(tài)化監(jiān)督體系

第一，依托執(zhí)法檔案全面客觀真實地記錄檢察官辦案履職情況。完善檢察官執(zhí)法檔案，由檢察官遴選（懲戒）辦公室負責(zé)將檢察官執(zhí)法辦案的數(shù)量、質(zhì)量、效率、效果、獲得獎勵和榮譽，檢察官受到投訴的調(diào)查和處理情況，接受案件評查以及個案評鑒等情況，及時記入檢察官執(zhí)法檔案，全面反映檢察官履職辦案狀況，并將執(zhí)法檔案記錄作為對檢察官的考核評價的重要依據(jù)，實現(xiàn)考核評價的客觀性、規(guī)范性。

第二，強化案件辦理流程監(jiān)控管理工作。案件流程監(jiān)控，是指對檢察官的辦案行為是否合法、規(guī)范、及時、完備，開展的實時、動態(tài)的監(jiān)督、提示、防控活動，及時發(fā)現(xiàn)并督促糾正辦案不規(guī)范、不及時、不完備等明顯違反訴訟程序的行為，從而保障檢察官辦案權(quán)規(guī)范、公正、高效運行。當(dāng)前，案管部門業(yè)務(wù)頭緒繁多，工作條線交織，人員捉襟見肘，強化辦理案件流程監(jiān)控管理工作，首先就是要解決事多人少的突出矛盾，每天安排專人專職負責(zé)，對辦案過程開展實時監(jiān)督，及時查找糾正問題，推進流程監(jiān)控管理工作時效化、常態(tài)化及制度化，避免工作流于形式。其次，要加大研發(fā)力度，完善流程監(jiān)控系統(tǒng)功能，提升其智能化和信息化水平，擴大監(jiān)控范圍和內(nèi)容，實現(xiàn)自動過濾辦案活動，阻卻和提示各種程序瑕疵問題等功能，真正實現(xiàn)流程監(jiān)控智能化、信息化覆蓋。最后，強化流程監(jiān)控結(jié)果的剛性和權(quán)威性。當(dāng)前，辦案部門對受到流程監(jiān)控通知普遍存在不予回復(fù)、置之不理的現(xiàn)象，究其原因在于流程監(jiān)控結(jié)果的剛性不足，權(quán)威性受到質(zhì)疑。強化流程監(jiān)控結(jié)果的剛性和權(quán)威性的有效路徑就是將其納入檢察人員執(zhí)法檔案，作為檢察官業(yè)績評價等方面的重要依據(jù)。

第三，完善現(xiàn)行的案件質(zhì)量督查機制。案件質(zhì)量評查作為檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的重要舉措之一，對于規(guī)范檢察官執(zhí)法辦案，保障案件質(zhì)量，促進司法公正，有著非常積極的現(xiàn)實意義。當(dāng)前案件質(zhì)量評查工作中仍然不同程度地存在著評查標準不統(tǒng)一、評查方法不科學(xué)、評查范圍不全面、評查激勵懲戒機制不健全等系列問題。針對這些問題，筆者建議，完善現(xiàn)行的案件質(zhì)量督查機制可以從以下幾個方面入手：首先，由案管部門牽頭負責(zé)成立案件質(zhì)量評查小組負責(zé)案件評查，評查小組成員由資深的檢察官、檢察業(yè)務(wù)專家組成，提升案件質(zhì)量評查的權(quán)威性；其次，制定統(tǒng)一、明確、規(guī)范、細致的評查量化標準，降低案件質(zhì)量評查的主觀隨意性；最后，完善案件質(zhì)量評查相關(guān)配套機制。比如評查結(jié)果申辯或復(fù)議機制，評查結(jié)果定期通報機制，科學(xué)的激勵和懲戒機制等等。

第四，完善檢委會會議制度。檢委會是人民檢察院議事決策機構(gòu)，在檢察業(yè)務(wù)工作中具有決策、指導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)。當(dāng)前，檢委會在規(guī)范化、專業(yè)化建設(shè)方面與司法責(zé)任制改革仍存在脫節(jié)滯后之處，難以有效地發(fā)揮其決策、指導(dǎo)和監(jiān)督功效，具體表現(xiàn)在：檢委會例會制度不完善、檢委會專業(yè)性不強、議案程序缺乏司法親歷性、檢委會辦作用發(fā)揮不足等等。完善就檢委會會議制度應(yīng)當(dāng)從規(guī)范檢委會議事流程、提高檢委會專業(yè)屬性、強化檢委會審議案件親歷性等方面著手。堅持和完善檢委會制度，對建立科學(xué)合理的檢察權(quán)運行機制，確保檢察業(yè)務(wù)工作中的重大問題、重大案件決策的正確性，確保檢察權(quán)依法獨立公正高效廉潔的行使具有十分重要的作用。

第五，完善紀檢監(jiān)察部門的監(jiān)督制約。紀檢監(jiān)察部門是負責(zé)督查檢察機關(guān)內(nèi)部紀律作風(fēng)的專門機構(gòu)，肩負著對檢察干警違法違紀行為開展監(jiān)督、調(diào)查和處理的職責(zé)。為確保檢察官在辦案過程中依法行使職權(quán)，杜絕關(guān)系案人情案金錢案的發(fā)生，要加強對檢察官執(zhí)法辦案活動的全過程的紀檢監(jiān)察。首先，對于檢察官執(zhí)法辦案過程中涉及徇私枉法、濫用職權(quán)等違法違紀行為的舉報線索要及時跟進調(diào)查。其次，對上級督辦、交辦、領(lǐng)導(dǎo)批示及其他群眾反映強烈的重點案件開展個案督查。

（三）建立以權(quán)利制衡權(quán)力的外部監(jiān)督體系

第一，繼續(xù)深化檢務(wù)公開工作，保障社會公眾知情權(quán)，提升檢察官辦案透明度。首先，堅持案件信息公開，以案件信息公開“倒逼”檢察官辦案提高辦案質(zhì)量和效率；其次，立足執(zhí)法為民，靈活運用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，創(chuàng)新檢務(wù)公開載體和平臺，將檢務(wù)公開延伸到檢察官執(zhí)法辦案全過程。

第二，強化律師執(zhí)業(yè)保障。通過完善律師接待中心工作制度，進一步規(guī)范檢察機關(guān)律師接待管理工作，使律師在檢察環(huán)節(jié)的會見權(quán)、閱卷權(quán)、調(diào)查取證權(quán)等執(zhí)業(yè)權(quán)利得到規(guī)范、有序的保障。

第三，進一步拓展社會公眾參與監(jiān)督檢察官履職辦案的途徑和范圍。首先，繼續(xù)做好人大代表、政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)工作，增強人大代表、政協(xié)委員對檢察官辦案監(jiān)督的及時性、便捷性和互動性。其次，進一步加強與特約檢察員的日常聯(lián)系，通過采取專題調(diào)研、參與案件討論、觀摩庭審等形式，積極創(chuàng)造和提供監(jiān)督條件，充分發(fā)揮特約檢察員的專業(yè)優(yōu)勢和學(xué)術(shù)專長，不斷提高特約檢察員的履職能力。最后，擴大人民監(jiān)督員監(jiān)督案件范圍，完善監(jiān)督案件程序，多形式邀請人民監(jiān)督員參與監(jiān)督活動，強化其知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)保障，推進人民監(jiān)督員制度法制化，提高檢察官辦案透明度和司法公信力。

參考文獻：

[1]項谷、張菁.司法責(zé)任制改革中需強化辦案內(nèi)部監(jiān)督制約.中國檢察官.2016（4）.

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