PPP項(xiàng)目合同的違約及風(fēng)險(xiǎn)防范問題研究

關(guān)鍵詞 PPP 合同違約 風(fēng)險(xiǎn)防范

作者簡(jiǎn)介：張語(yǔ)涵，吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.035

一、PPP項(xiàng)目合同違約概述

（一） PPP項(xiàng)目合同、合同違約內(nèi)涵

1.PPP項(xiàng)目合同內(nèi)涵

關(guān)于PPP項(xiàng)目合同的含義，從財(cái)政部頒布的《財(cái)政部PPP項(xiàng)目合同指南》中提出，PPP項(xiàng)目合同是政府方與社會(huì)資本方依法就PPP項(xiàng)目合作所訂立的合同。筆者根據(jù)政府文件的定義，總結(jié)出PPP項(xiàng)目合同的特征：

首先，合同主體為政府和社會(huì)資本。

其次，合同標(biāo)底為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，如能源、軌道交通、環(huán)境保護(hù)、養(yǎng)老服務(wù)等，具備一定的壟斷性。

再次，政府選擇社會(huì)資本時(shí)應(yīng)遵守特定的程序。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)改委、財(cái)政部、住建部等多部門聯(lián)合下發(fā)的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》的規(guī)定：政府實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，應(yīng)通過競(jìng)爭(zhēng)性程序選擇社會(huì)資本。在PPP項(xiàng)目中采取公開招標(biāo)方式的，應(yīng)遵守《招標(biāo)投標(biāo)法》的程序；采用競(jìng)爭(zhēng)性談判或磋商方式的，應(yīng)遵守《政府采購(gòu)法》和《PPP項(xiàng)目采購(gòu)管理辦法》的規(guī)定。

最后，PPP合同兼具民事與行政雙重法律關(guān)系。一方面，政府具有監(jiān)督和管理社會(huì)公共領(lǐng)域的功能，擁有項(xiàng)目的監(jiān)督權(quán)和提親終止權(quán)等；另一方面，政府和社會(huì)資本共同對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資，其本質(zhì)是政府購(gòu)買服務(wù)。

從我國(guó)以往的PPP項(xiàng)目合同糾紛情況看，政府和項(xiàng)目公司（以下簡(jiǎn)稱“SPV”）均存在一定程度的誠(chéng)信問題。政府誠(chéng)信是PPP項(xiàng)目合同順利履行的關(guān)鍵，而政府有悖誠(chéng)信原則情形包括：不按合同約定支付服務(wù)費(fèi)；政府領(lǐng)導(dǎo)換屆時(shí)，單方提前解除合同。而項(xiàng)目公司違約的情形：隨意提高項(xiàng)目產(chǎn)品價(jià)格，如污水處理公司提高污水處理費(fèi)。

2.PPP項(xiàng)目合同違約內(nèi)涵

違約責(zé)任是合同不履行和不適當(dāng)履行的法律后果或法律責(zé)任。為了避免或減少違約糾紛，項(xiàng)目合同當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)遵守誠(chéng)實(shí)信用和全面履行原則，認(rèn)真履行合同義務(wù)。

（二） 一般違約、重大違約與一般違約轉(zhuǎn)為重大違約

區(qū)分一般違約與重大違約的意義，在于明確合同雙方在違約時(shí)享有的權(quán)利和義務(wù)，避免混淆兩種違約行為的界限和處理方法而發(fā)生不必要的糾紛。因此雙方應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)，劃清一般違約與重大違約的界限。二者的區(qū)別主要在于：首先，違約程度不同。一般違約的程度較為輕微，通過采取補(bǔ)救措施，仍然可以達(dá)到合同目的；而重大違約是對(duì)合同根本義務(wù)的違反，已經(jīng)無法實(shí)現(xiàn)合同目的。其次，法律后果不同。一般違約可以繼續(xù)履行；而重大違約發(fā)生后，守約方有權(quán)解除合同。

1.一般違約

一般違約是相比重大違約而言的，是指違約行為具有輕微和非實(shí)質(zhì)的特點(diǎn)，可以通過繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施或賠償損失等方式補(bǔ)救。得到補(bǔ)救后，合同訂立的目的仍然可以實(shí)現(xiàn)。我國(guó)《合同法》第107條：“當(dāng)事人一方不履行合同或履行合同義務(wù)不符合約定的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)繼續(xù)履行……”。上述條文表明了一般違約行為得到《合同法》的承認(rèn)。

2.重大違約

重大違約是指違約方的行為導(dǎo)致合同目的無法實(shí)現(xiàn)。我國(guó)《合同法》沒有使用重大違約的概念，但在合同解除事由的法條中涵蓋了重大違約行為：在合同履行期限屆滿前，一方明確表示或以行為表明不履行主要債務(wù)；當(dāng)事人一方遲延履行主要債務(wù)，經(jīng)催告后在合理期限內(nèi)仍未履行……另外，國(guó)務(wù)院發(fā)改委發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》載明了嚴(yán)重違約的情形。其中第38條規(guī)定，在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，因特許經(jīng)營(yíng)合同一方嚴(yán)重違約或不可抗力等原因，導(dǎo)致特許經(jīng)營(yíng)者無法繼續(xù)履行合同約定義務(wù)，經(jīng)合同雙方協(xié)商后，可以終止協(xié)議。

3.一般違約轉(zhuǎn)化為重大違約

當(dāng)項(xiàng)目合同一方違約時(shí)，守約方應(yīng)向違約方發(fā)出通知，要求違約方對(duì)其違約行為予以糾正或采取補(bǔ)救措施。接到通知后，違約方?jīng)]有糾正的，這時(shí)就構(gòu)成重大違約。如政府方為按合同約定支付服務(wù)費(fèi)，項(xiàng)目公司可以發(fā)出函件要求其履行付款義務(wù)。但政府仍拒絕支付的，項(xiàng)目公司有權(quán)解除合同。

（三） PPP項(xiàng)目合同違約責(zé)任與承擔(dān)方式

違約責(zé)任主要包括對(duì)違約行為的糾正、賠償經(jīng)濟(jì)損失、支付逾期利息、回復(fù)原狀。如無法恢復(fù)原狀的，應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的違約金。實(shí)踐中，各地方政府簽訂的PPP合同，常見的違約責(zé)任方式有：對(duì)一般違約行為，可以采取恢復(fù)原狀、停止違約行為，賠償實(shí)際損失等補(bǔ)救措施；在違約方采取了補(bǔ)救措施后，違約方應(yīng)繼續(xù)履行合同；合同中約定了懲罰性違約金條款，用以規(guī)范雙方行為。

二、PPP項(xiàng)目合同常見違約糾紛與防范措施

我國(guó)自20世紀(jì)90年代開始推廣BOT項(xiàng)目以來，由于國(guó)家沒有指定專門的PPP法律法規(guī)，項(xiàng)目的履行主要依據(jù)地方政府制定的規(guī)范性文件，因而產(chǎn)生許多合同違約糾紛。雖然國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委頒布了諸多的文件，但這些文件法律位階較低、相互之間存在矛盾。為了避免和減少違約糾紛，項(xiàng)目合同當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)遵循誠(chéng)實(shí)信用和全面履行原則，認(rèn)真履行合同義務(wù)。

（一） 政府方違約

1.因國(guó)家法律法規(guī)、政策變化引起的糾紛及防范

當(dāng)PPP合同簽訂后，國(guó)家法律法規(guī)或政策變化與PPP合同條款出現(xiàn)矛盾引發(fā)糾紛。如長(zhǎng)春匯律污水處理廠PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目伊始，香港匯律公司和長(zhǎng)春市排水公司合作融洽。但2002年以后，國(guó)家出臺(tái)文件要求清理“固定回報(bào)”條款。長(zhǎng)春市政府開始拖欠并停止向項(xiàng)目公司支付污水處理費(fèi)。最后經(jīng)過訴訟程序，項(xiàng)目被迫終止。

防范措施：為了此類風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)在特別注意：首先，對(duì)政府承諾進(jìn)行合同的合規(guī)性審查，特別對(duì)“固定回報(bào)條款”及稅收優(yōu)惠政策是否與當(dāng)前法律、法規(guī)相沖突。如存在，則盡可能避免簽訂此類條款。其次，明確作出“法律變更”的特別約定，示范條款：“本協(xié)議有效期間，如國(guó)家頒布新的法律、法規(guī)導(dǎo)致項(xiàng)目合同無法繼續(xù)履行的，由甲方承擔(dān)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)及經(jīng)濟(jì)責(zé)任”。

2.政府違反唯一性條款引發(fā)糾紛及防范

政府授予SPV特許經(jīng)營(yíng)權(quán)后，又允許其他公司開辦類似項(xiàng)目。這就違反了“唯一性”條款。

防范措施：PPP項(xiàng)目合同一定要將“唯一性”條款編入合同，決不能相信政府的口頭承諾。

3.政府征收征用引發(fā)糾紛及預(yù)防

《物權(quán)法》賦予政府擁有征收征用權(quán)，這就給PPP項(xiàng)目的投資人帶來風(fēng)險(xiǎn)。

為防范政府征收征用風(fēng)險(xiǎn)，在簽訂合同前，雙方應(yīng)在合同明確約定政府征收、征用項(xiàng)目資產(chǎn)、股份條款。當(dāng)政府違約時(shí)，須賠償項(xiàng)目公司的損失、應(yīng)得利益及約定的違約金等。

（二）項(xiàng)目公司違約

1.項(xiàng)目公司解散、破產(chǎn)或資不抵債無法履行合同的

PPP合同簽訂后，常有SPV由于各種原因出現(xiàn)資不抵債而解散、破產(chǎn)的情形，使得合同無法繼續(xù)履行。因此，在項(xiàng)目合同中應(yīng)做好下述約定：在項(xiàng)目實(shí)施期間，SPV無力經(jīng)營(yíng)或發(fā)生清算、破產(chǎn)情形的，政府方可以提前解除合同，并要求SPV賠償由此給政府方造成的損失。

2.SPV沒有按約開工或竣工

在新建、改建或擴(kuò)建的PPP項(xiàng)目中，SPV延期開工、交工或運(yùn)營(yíng)的，逾期時(shí)間較長(zhǎng)構(gòu)成違約。為防止此類糾紛，雙方可以再合同中約定，SPV開工后 日內(nèi)未能施工、竣工或延期運(yùn)營(yíng)的，政府方有權(quán)解除合同，且SPV應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任。

3.SPV提供的產(chǎn)品或服務(wù)未能達(dá)到合同約定標(biāo)準(zhǔn)的

《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第53條規(guī)定，特許經(jīng)營(yíng)者違反法律、法規(guī)和國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重危害公共利益，或者造成重大質(zhì)量、安全事故或突發(fā)環(huán)境事件的，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令限期改正并處罰款。情節(jié)嚴(yán)重的，可以終止特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。為防止此類糾紛，在項(xiàng)目合同中作出有關(guān)產(chǎn)品、服務(wù)質(zhì)量條款，如SPV因管理不善，發(fā)生特別重大質(zhì)量、安全生產(chǎn)事故的，政府可以解除合同。

4.SPV違反股權(quán)變更限制的約定

政府方在PPP項(xiàng)目中通過投標(biāo)階段或談判階段，選出信譽(yù)良好、資金充沛、管理能力強(qiáng)的社會(huì)資本方。而如果社會(huì)資本方簽訂PPP合同后，不經(jīng)政府方同意擅自轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目公司股權(quán)，有可能違背政府意愿，給項(xiàng)目的正常實(shí)施帶來負(fù)面影響。

因此為避免此類風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于SPV股權(quán)的轉(zhuǎn)讓，在項(xiàng)目合同中一般會(huì)規(guī)定項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓的期限、政府同意或批準(zhǔn)等限制條款。如王小郢污水處理廠PPP項(xiàng)目在合同中約定：“項(xiàng)目公司及其母公司的股權(quán)或結(jié)構(gòu)未經(jīng)甲方批準(zhǔn)，或不符合本合同規(guī)定的情形和例外情形，不得擅自變更”。也有的政府方通過“鎖定期限制”條款，如實(shí)踐中在PPP合同中約定，“股權(quán)的鎖定期一般持續(xù)到項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后的2年，通常至少需要在項(xiàng)目缺陷責(zé)任期屆滿后的一定期間”。

三、因違約行為導(dǎo)致項(xiàng)目合同終止后的處理

因合同主體的違約行為導(dǎo)致項(xiàng)目合同提前終止的，甲方應(yīng)當(dāng)回收項(xiàng)目，并根據(jù)實(shí)際情況和合同約定給予項(xiàng)目公司相應(yīng)的補(bǔ)償。

（一） 回購(gòu)義務(wù)

因政府過錯(cuò)導(dǎo)致項(xiàng)目合同提前終止的，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行回購(gòu)。只有在SPV違約導(dǎo)致項(xiàng)目終止的，政府才可以免除回購(gòu)義務(wù)。

（二） 回購(gòu)補(bǔ)償

因違約行為導(dǎo)致項(xiàng)目合同提前終止的，雙方應(yīng)協(xié)商合同終止后的補(bǔ)償范圍和方法。

1.政府原因?qū)е屡d牧和同提前終止的補(bǔ)償

因政府原因?qū)е潞贤崆敖K止的，補(bǔ)償?shù)脑瓌t應(yīng)為SPV的實(shí)際損失。實(shí)際損失包括SPV已經(jīng)實(shí)際發(fā)生的損失和繼續(xù)履行合同的應(yīng)當(dāng)利益。包括SPV尚未償還的所有貸款、投資項(xiàng)目的資本總和、因項(xiàng)目提前終止而產(chǎn)生的對(duì)第三方費(fèi)用（如SPV須支付給承包商的違約金、雇員補(bǔ)償金等）、SPV的利潤(rùn)損失。

2.SPV違約導(dǎo)致項(xiàng)目合同提前終止的補(bǔ)償

如果由于SPV違約而發(fā)生PPP項(xiàng)目合同的終止，政府有權(quán)不予回購(gòu)和補(bǔ)償。政府可以要求項(xiàng)目公司將項(xiàng)目所有資產(chǎn)全部無償移交給政府。即使政府同意回購(gòu)的，其補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)也比較低。其補(bǔ)償?shù)挠?jì)算方法有兩種：第一，項(xiàng)目市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償。雙方可以選擇第三方，如資產(chǎn)評(píng)估公司、會(huì)計(jì)師事務(wù)對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)按項(xiàng)目重新采購(gòu)的市場(chǎng)價(jià)值計(jì)算補(bǔ)償金額。第二，賬面價(jià)值方法補(bǔ)償。該方法主要考慮項(xiàng)目資產(chǎn)本身的價(jià)值而不是項(xiàng)目合同價(jià)值。

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