中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)優(yōu)化記

張克

新中國成立以來，黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在治國理政實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用。1958年，中共中央決定成立財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教等6個(gè)小組，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。這些小組是黨中央的，直接隸屬中央政治局和書記處，向他們直接做報(bào)告。大政方針在政治局，具體部署在書記處。只有一個(gè)“政治設(shè)計(jì)院”，沒有兩個(gè)“政治設(shè)計(jì)院”。大政方針和具體部署，都是一元化，黨政不分。具體執(zhí)行和細(xì)節(jié)決策權(quán)屬政府機(jī)構(gòu)及其黨組。改革開放以來，黨中央先后在對(duì)臺(tái)、機(jī)構(gòu)編制、社會(huì)治安綜合治理、精神文明建設(shè)等領(lǐng)域成立領(lǐng)導(dǎo)小組或委員會(huì)，作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在全面深化改革、國家安全、網(wǎng)絡(luò)安全、軍民融合發(fā)展等涉及黨和國家工作全局的重要領(lǐng)域成立新的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對(duì)加強(qiáng)黨對(duì)相關(guān)工作的領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，起到了至關(guān)重要的作用。

具體而言，黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在國家治理中提高了黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力，主要發(fā)揮了頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和整體推進(jìn)四大功能。

重大決策的頂層設(shè)計(jì)。黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)承擔(dān)重大決策前期調(diào)查研究、組織論證、征求意見等工作，負(fù)責(zé)起草重大決策文稿，有利于克服部門決策的分散主義、本位主義，提高重大決策的科學(xué)化、民主化水平。

重大工作的總體布局。黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在中央政治局及其常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，對(duì)重大工作的總體布局能夠超越部門利益，突破常規(guī)治理的繁文縟節(jié)，推動(dòng)重大工作決策部署貫徹落實(shí)。

重大事項(xiàng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方作用，有利于打破部門壁壘和信息阻塞。通過對(duì)黨政軍群各類機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，使各領(lǐng)域各層級(jí)機(jī)構(gòu)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下各就其位、各司其職、各盡其職、有序協(xié)同，有效實(shí)現(xiàn)科層分工治理與黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合。

重大部署的整體推進(jìn)。黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)承擔(dān)重大決策部署整體推進(jìn)、督促落實(shí)職能，通過強(qiáng)化督促考核機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、重點(diǎn)督查各地區(qū)各部門落實(shí)情況，使相關(guān)改革協(xié)同配套、整體推進(jìn)，有效避免議而不決、決而不行，確保黨中央決策部署順利實(shí)施。

加強(qiáng)和優(yōu)化黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

在國家治理體系的大棋局中，黨中央是坐鎮(zhèn)中軍帳的“帥”，車馬炮各展其長，一盤棋大局分明。在現(xiàn)實(shí)中，一些領(lǐng)域黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化的現(xiàn)象還不同程度存在，黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置還不夠健全有力，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度和體制機(jī)制有待完善。此次深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革新組建若干黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對(duì)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)按主要戰(zhàn)線、主要領(lǐng)域適當(dāng)歸并，統(tǒng)一各委員會(huì)名稱，目的就是加強(qiáng)黨對(duì)涉及黨和國家事業(yè)全局的重大工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅(jiān)強(qiáng)有力。

一是實(shí)現(xiàn)黨對(duì)重大工作領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋。此次機(jī)構(gòu)改革新組建了中央全面依法治國委員會(huì)、中央審計(jì)委員會(huì)和中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)黨中央對(duì)相關(guān)領(lǐng)域工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。組建中央全面依法治國委員會(huì)是貫徹落實(shí)黨的十九大精神的具體舉措，有利于加強(qiáng)黨中央對(duì)法治中國建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。中央審計(jì)委員會(huì)加強(qiáng)了黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，有助于對(duì)重大政策和改革方案、中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政支出情況進(jìn)行更為有效的審計(jì)監(jiān)督。中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組加強(qiáng)了黨中央對(duì)教育工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，為辦好人民滿意的教育提供了堅(jiān)強(qiáng)保障。

二是優(yōu)化決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和職能體系。此次機(jī)構(gòu)改革將中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組改為委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)了由任務(wù)型組織向常規(guī)型組織轉(zhuǎn)型，決策職能和綜合協(xié)調(diào)職能得到了進(jìn)一步強(qiáng)化。相比于領(lǐng)導(dǎo)小組，委員會(huì)的職能范圍更廣、機(jī)構(gòu)設(shè)置更規(guī)范、參與成員更多元、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)更有力、決策議事權(quán)威性更高，有利于完善黨對(duì)重大工作的科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)和決策，形成有效管理和執(zhí)行的體制機(jī)制，加強(qiáng)黨中央對(duì)地方和部門工作的指導(dǎo)。同時(shí)，將涉及黨和國家事業(yè)全局工作的四個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組改為委員會(huì)，既滿足了我國治國理政的實(shí)際需要，也符合世界各國決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)運(yùn)行的普遍規(guī)律。

為進(jìn)一步理順黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與職能部門的職責(zé)分工，整合相關(guān)力量，此次機(jī)構(gòu)改革不再設(shè)立中央維護(hù)海洋權(quán)益工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)及其辦公室、中央維護(hù)穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，將有關(guān)職責(zé)交由相關(guān)職能部門承擔(dān)，將中央防范和處理邪教問題領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室職責(zé)劃歸中央政法委員會(huì)、公安部。改革還調(diào)整優(yōu)化了中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)體制，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室由中央組織部歸口管理。

三是統(tǒng)籌黨政職能部門設(shè)置黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)。此次機(jī)構(gòu)改革將中央全面依法治國委員會(huì)、中央審計(jì)委員會(huì)和中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組的辦事機(jī)構(gòu)分別設(shè)在了司法部、審計(jì)署和教育部，將中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。這種統(tǒng)籌黨政部門設(shè)置辦事機(jī)構(gòu)的做法打破了所謂的黨政界限，實(shí)現(xiàn)同一件事情齊抓共管，既增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)力同時(shí)也提高政府執(zhí)行力。這是黨中央總結(jié)以往黨政關(guān)系理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)作出的重大決策，有利于理順黨政機(jī)構(gòu)職責(zé)關(guān)系，建立起高效協(xié)同的決策執(zhí)行鏈條。

進(jìn)一步完善決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職能體系的方向

處理好決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)與黨政職能部門的關(guān)系，進(jìn)一步明確辦事機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位。改革后，黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)有的是單獨(dú)設(shè)置，有的是放在相關(guān)黨政職能部門。應(yīng)進(jìn)一步明確辦事機(jī)構(gòu)和黨政職能部門的職責(zé)分工，做到既不缺位也不越位，各司其職。根據(jù)深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革提高效率效能的要求，中央和地方新設(shè)立的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)一般應(yīng)不再單獨(dú)設(shè)置辦事機(jī)構(gòu)。現(xiàn)有單獨(dú)設(shè)置的辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)科學(xué)配置權(quán)力，按照精干高效原則設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，推行扁平化管理，提高機(jī)構(gòu)運(yùn)行效率。

加快制定黨內(nèi)法規(guī)和機(jī)構(gòu)編制法，推進(jìn)決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。在制定中國共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例和研究制定機(jī)構(gòu)編制法過程中，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)的設(shè)置、運(yùn)行和撤銷等問題的制度建設(shè)。決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)擺脫機(jī)構(gòu)改革長期以來形成的“量化偏好”，跳出“越少越好”的思維定式，根據(jù)是否符合實(shí)際、是否科學(xué)合理、是否更有效率的原則，區(qū)分常設(shè)性、階段性和臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，該新設(shè)就新設(shè)，該整合就整合，該撤銷就撤銷，做到數(shù)量上動(dòng)態(tài)優(yōu)化調(diào)整。同時(shí)，增強(qiáng)決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)“三定”方案嚴(yán)肅性和權(quán)威性，明確設(shè)立、撤銷的程序標(biāo)準(zhǔn)以及機(jī)構(gòu)運(yùn)行規(guī)范。另外，需按照黨務(wù)公開和政務(wù)公開有關(guān)規(guī)定，提升決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)運(yùn)行透明度，接受各方監(jiān)督。

合理設(shè)置地方機(jī)構(gòu)，推動(dòng)中央和地方機(jī)構(gòu)職能從“職責(zé)同構(gòu)”走向“職責(zé)異構(gòu)”，賦予省級(jí)及以下設(shè)置決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)。此前多輪機(jī)構(gòu)改革大體遵循中央層面先啟動(dòng)，地方改革上行下效、嚴(yán)格對(duì)標(biāo)的推進(jìn)模式。這種中央和地方機(jī)構(gòu)職能上下一般粗的職責(zé)同構(gòu)現(xiàn)象導(dǎo)致權(quán)責(zé)劃分不盡合理，不利于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。此次深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革注重理順中央和地方職責(zé)關(guān)系，在改革理念上實(shí)現(xiàn)了從“職責(zé)同構(gòu)”向“職責(zé)異構(gòu)”轉(zhuǎn)變。《關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確提出除涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)職能外，允許地方因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能，賦予省級(jí)及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)，既允許上下級(jí)“一對(duì)多”，也允許“多對(duì)一”。地方應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要因地制宜地設(shè)置決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，不必在各領(lǐng)域都追求“上下對(duì)口、左右對(duì)齊”，構(gòu)建符合地方特點(diǎn)、簡約高效的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職能體系。

編輯/麥婉華