公共財(cái)政建設(shè)40年：從“財(cái)政”與“公共”兩個視角的梳理

武彥民　竹志奇

摘要：中國公共財(cái)政建設(shè)已經(jīng)進(jìn)行了40個年頭。中國公共財(cái)政不只是具有特定功能的特殊分配范疇，尤其是指社會公眾在財(cái)政運(yùn)行的權(quán)力結(jié)構(gòu)上具有主體地位。因此，可以從“財(cái)政”與“公共”兩個角度對40年來的公共財(cái)政建設(shè)歷史加以歸納?；凇柏?cái)政”視角，經(jīng)過40年的持續(xù)建設(shè)，中國財(cái)政在分配規(guī)模、分配結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)控制、財(cái)政政策諸方面取得了驕人成績，但也存在諸如概念口徑、數(shù)據(jù)發(fā)布、治財(cái)觀念、誠信規(guī)范、運(yùn)行環(huán)境、功能結(jié)構(gòu)等方面的問題?；凇肮病币暯?，中國財(cái)政在公眾知情權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)等方面也取得了一定進(jìn)展，但也存在財(cái)政法律框架、財(cái)政透明度、民意征集力度等方面的缺憾。

關(guān)鍵詞：公共財(cái)政；財(cái)政汲取能力；財(cái)政收入彈性；財(cái)政透明度；財(cái)政政策

中圖分類號： F8文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：10056378（2018）06008509

DOI：10.3969/j.issn.10056378.2018.06.012

引言

2018年是中國經(jīng)濟(jì)體制改革40周年，同樣也是中國公共財(cái)政建設(shè)40周年。

就像中國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是1992年黨的“十四大”正式提出，但并不否認(rèn)中國體制改革從一開始就是奔著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的總方向前進(jìn)的一樣，中國公共財(cái)政改革的目標(biāo)盡管是1998年才正式成為中國財(cái)政改革的終極目標(biāo)，但也不否認(rèn)中國自改革開放之初的財(cái)政改革，其實(shí)質(zhì)也是構(gòu)建具有中國特色的公共財(cái)政體系。1980年的“分灶吃飯”改革、個人所得稅法和中外合資企業(yè)所得稅的頒布，1981年恢

復(fù)發(fā)行的國債“國庫券”和外國企業(yè)所得稅法的問世，1983年開始的兩步“利改稅”，1985年開始全國實(shí)施的基本建設(shè)投資“撥改貸”，1987年起依次推出的重點(diǎn)建設(shè)債券、特種國債和保值國債，1994年開始實(shí)施的分稅制等，即使按照現(xiàn)在的眼光看，也都是具有鮮明公共財(cái)政色彩的改革舉措[1]。

如果僅就字面上理解，公共財(cái)政與“public finance”具有同一性，后者在西方語境中通常就稱為財(cái)政（或財(cái)政學(xué)）[2]，這樣自然沒有必要從“公共”與“財(cái)政”兩個角度來解析40年來的財(cái)政建設(shè)狀況。但是，考慮到公共財(cái)政的提出背景是中國剛剛明確社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)，國家財(cái)政由過去的大一統(tǒng)、全覆蓋向責(zé)任有限、范圍明晰和約束有力的目標(biāo)邁進(jìn)，也就是說，公共財(cái)政概念本身就有改革財(cái)政運(yùn)行機(jī)制、清晰財(cái)政保障范圍和社會公眾廣泛參與的改革含義在內(nèi)。公共財(cái)政是家計(jì)財(cái)政、計(jì)劃財(cái)政、國家財(cái)政等財(cái)政模式的相對物，是與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政模式或階段[3]，是彌補(bǔ)市場缺陷財(cái)政、滿足公共需要財(cái)政、法制約束財(cái)政、民主管理和監(jiān)督財(cái)政、獨(dú)立分權(quán)財(cái)政等多個側(cè)面的統(tǒng)一體[4]。照此理解的話，公共財(cái)政在中國具有全新的含義，它是在原有計(jì)劃財(cái)政基礎(chǔ)上改革發(fā)展而來，是與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新的財(cái)政模式[5]。鑒于財(cái)政分配的特殊性，它是以國家為主體，與國家權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制高度統(tǒng)一融合的分配范疇，因此，無論是彌補(bǔ)市場缺陷、滿足公共需要，還是接受法律約束、各級財(cái)政分權(quán)運(yùn)行等，核心特征就是由哪個（哪些）社會主體來判斷、決策、評價和監(jiān)督，亦即是財(cái)政運(yùn)行過程的權(quán)力結(jié)構(gòu)問題。如果像傳統(tǒng)體制一樣，整個財(cái)政運(yùn)行完全是由政府一手操辦，民眾以及代表民眾的國家權(quán)力機(jī)構(gòu)沒有實(shí)質(zhì)上的判斷、決策、評價和監(jiān)督權(quán)力，盡管在分配內(nèi)容上也有為公共物品提供資金保障和彌補(bǔ)市場缺陷的收支類別，分配過程也在接受一定的法律約束，政府間財(cái)政關(guān)系也有一定的分權(quán)含義，甚至從社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和民生滿足程度來看，都可以獲得一個比較令人滿意的結(jié)果，但其在實(shí)質(zhì)上并不是公共財(cái)政，依然是計(jì)劃財(cái)政或傳統(tǒng)意義上的國家財(cái)政。只有財(cái)政運(yùn)行權(quán)力結(jié)構(gòu)以公眾為主，民眾享有對財(cái)政運(yùn)行的判斷、決策、評價和監(jiān)督的部分權(quán)利甚至是最終權(quán)利，這樣的財(cái)政模式才稱得上是公共財(cái)政。

根據(jù)上面的闡釋，我們認(rèn)為，對中國公共財(cái)政建設(shè)40年來取得的進(jìn)展及不足的歸納，可以從“財(cái)政”與“公共”兩個視角進(jìn)行梳理。前者是僅從財(cái)政是國家財(cái)力分配工具和具備獨(dú)特功能的政策手段的角度，對改革開放以來財(cái)政建設(shè)狀況的歸納；后者則是從財(cái)政運(yùn)行權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷的角度進(jìn)行的歸納。

一、“財(cái)政”視角的公共財(cái)政建設(shè)狀況

（一）“財(cái)政”建設(shè)40年的主要成效

1.分配體量日漸龐大，財(cái)政保障能力大幅度提升。首先，就一般預(yù)算收入規(guī)模（狹義財(cái)政收入）來看，1978—2017年，收入規(guī)模由1 132.26億元增加到172 567億元（現(xiàn)值，如無特別說明，本文下面的數(shù)據(jù)均為現(xiàn)值），年均增長13.8%；而1952—1978年收入規(guī)模，則由173.94億元增加到1 132.26億元，年均增速為7.5%。再從政府綜合財(cái)力（廣義財(cái)政收入）角度看，也由1978年的1 479.37億元（一般預(yù)算收入加上預(yù)算外資金收入），大幅擴(kuò)增至2017年的279 727億元（自2009年開始，廣義財(cái)政收入數(shù)據(jù)來自一般預(yù)算收入、政府性基金收入、國有資本經(jīng)營收入、社會保險(xiǎn)基金收入之和，再從中扣減重復(fù)計(jì)算的財(cái)政對社保基金的補(bǔ)助），年均增長14.39%，比1952—1978年的年均遞增8.27%，凈增6.12個百分點(diǎn)。財(cái)政收入的天量上升，財(cái)政資金的相對寬裕，是改革開放帶來中國巨變的縮影，也是保證中國經(jīng)濟(jì)社會行穩(wěn)致遠(yuǎn)的重要壓艙石。其次，財(cái)政汲取能力總體上保持在較高水平。狹義財(cái)政汲取能力（財(cái)政一般預(yù)算收入占GDP的比重）由1952年的25.6%上升到1978年的30.8%，到2017年則下降到20.9%；廣義財(cái)政汲取能力（政府綜合財(cái)力或宏觀稅負(fù)）則由1952年的27.6%，到1978年的40.2%，再到2017年的33.8%。盡管財(cái)政汲取能力40年來有所下降，但跟美國近期水平相比（美國2012—2016年平均宏觀稅負(fù)水平為34.54%）[ZW（]美國的宏觀稅負(fù)數(shù)據(jù)分別來自經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織（OECD）官網(wǎng)以及wind金融終端數(shù)據(jù)庫。[ZW）]，目前中國的財(cái)政汲取能力也算高水平了；尤其是考慮到中國改革開放的主旋律是相對強(qiáng)化市場因素，相對弱化體制集中程度，反映在財(cái)政汲取能力上的適當(dāng)降低（狹義汲取能力下降近10個百分點(diǎn)，廣義汲取能力下降6.4個百分點(diǎn)），是符合改革的基本方向的。再次，1978年以來的40年間，財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間實(shí)現(xiàn)了更為協(xié)調(diào)的關(guān)聯(lián)度，狹義財(cái)政收入彈性系數(shù)由前26年的平均1.119，下降為后40年的0.926；廣義彈性系數(shù)則由前26年的平均1234，下降為后40年的0966（表1）。

2.分配結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)顛覆性變化，與國家身份結(jié)構(gòu)變遷總體保持一致。馬克思指出：“在我們面前有兩種權(quán)力，一種是財(cái)產(chǎn)權(quán)力，也就是所有者的權(quán)力；另一種是政治權(quán)力，即國家的權(quán)力?！?/p>

[6]作為前者，國家權(quán)力的相對人，主要是國有資源的占有者和使用者，主要是國有企業(yè)；作為后者，國家權(quán)力的相對人是全體國民，包括自然人和法人。在國家身份以所有者為主的年代，比如改革開放以前，國家的主要服務(wù)對象就是國有企業(yè)；在國家身份以政治權(quán)力或社會管理者為主的年代，比如改革開放后的40年，國家的服務(wù)對象肯定是全體國民。國家身份結(jié)構(gòu)的這種變化，肯定會體現(xiàn)在財(cái)政分配結(jié)構(gòu)中。

首先，財(cái)政收入的形式結(jié)構(gòu)變遷。很明顯，改革開放40年來中國財(cái)政收入形式結(jié)構(gòu)的最大變化就是稅收占據(jù)絕對比重，通常年份都在80%～100%之間，個別年份甚至超過100%（國有企業(yè)虧損補(bǔ)貼曾經(jīng)是財(cái)政收入科目，如果非稅收入超過虧損補(bǔ)貼的話，稅收比重將超過100%。例如，1985年稅收收入比重就達(dá)到102%[ZW（]該數(shù)字來自國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，如果使用《中國財(cái)政年鑒1992》的數(shù)據(jù)，1985年稅收收入占全部財(cái)政收入比重更高，達(dá)到109%。[ZW）]）。而此前稅收的比重長期徘徊于50%左右，甚至不到40%。與此相對應(yīng)的是，主要由企業(yè)利潤上繳構(gòu)成的企業(yè)收入項(xiàng)目，在1952—1978年的26年中，有16個年份都超過稅收收入，最高的1960年，企業(yè)收入占據(jù)全部財(cái)政收入的64%，而稅收收入比重只有36%。稅收與企業(yè)收入比重的此消彼長，歸根到底是因?yàn)閲矣蓚鹘y(tǒng)的主要扮演全民所有制的人格化代表，演變?yōu)榉?wù)所有社會成員的社會管理者，相應(yīng)地，國家財(cái)政收入的主體形式也就由體現(xiàn)所有權(quán)關(guān)系的國企直接繳款，演變?yōu)樗蟹蠗l件的社會成員為國家提供的公共服務(wù)買單的稅收形式。進(jìn)入改革開放新時期后，國家的身份和功能更加豐富，比如，國家由過去的國有土地?zé)o償提供者，演變?yōu)橛袃斕峁┱?，在?cái)政收入中相應(yīng)地就有了政府性基金收入（主要是土地轉(zhuǎn)讓收入）；國家由傳統(tǒng)的社會保障無償提供者，演變?yōu)樯鐣ｋU(xiǎn)資金的集聚者和分配者，相應(yīng)地開辟了社會保險(xiǎn)基金收入（表2）。

相對于改革開放前經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占比總是維持在40%～70%的高水平，40年來該比重一路下滑，目前只是保持在20%左右的高度。相應(yīng)地，民生類支出占比則由傳統(tǒng)體制下的10%左右，一路上揚(yáng)到當(dāng)前的40%左右。顯然，引起這種變化的主要原因就是中國開啟以市場經(jīng)濟(jì)為基本導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革后，國家的主體身份實(shí)現(xiàn)了由所有者向社會管理者的變遷，國家財(cái)政支出結(jié)構(gòu)自然要與這種變遷相適應(yīng)。傳統(tǒng)體制下，為了體現(xiàn)國家作為國有企業(yè)所有者的身份，財(cái)政支出必須擔(dān)承為國企發(fā)展提供資金來源的責(zé)任，以生產(chǎn)性投資支出、增加流動資金支出、企業(yè)挖潛革新改造支出等為主要內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)性支出必須維持在高位運(yùn)行，維持和改善民生的支出自然被極大壓抑；反之，進(jìn)入改革開放新時期后，國有經(jīng)濟(jì)在整個社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中占比不斷下滑，國有企業(yè)的“企業(yè)”屬性愈益顯著，財(cái)政支出內(nèi)部與國家所有者地位相伴隨的經(jīng)濟(jì)性支出比重自然下落，與社會管理者地位相伴隨的民生類支出占比自然會相應(yīng)上升，故此，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的“剪刀差”式調(diào)整就是順理成章的了。

3.財(cái)政運(yùn)行過程總體順暢，風(fēng)險(xiǎn)可控。盡管不同學(xué)者對財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的概念和評價方式、方法各有不同，但人們通常都把財(cái)政赤字和政府債務(wù)作為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)存在的主要形式。表4給出了1952年以來中國財(cái)政赤字和政府債務(wù)相對規(guī)模的基本情況。如果以財(cái)政赤字率3%和負(fù)債率60%作為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)判斷標(biāo)準(zhǔn)，40年來的財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)可控的結(jié)論大體可以得到證明。盡管2015—2017年財(cái)政赤字率已經(jīng)跨過紅線，分別達(dá)到3.4%、3.8%和3.7%，但考慮到這些年份的債務(wù)負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)未觸及60%的“天花板”，并不影響財(cái)政運(yùn)行的總體安全性[ZW（]實(shí)事求是地說，得出這個結(jié)論的證據(jù)不太嚴(yán)密，不只因?yàn)檎畟鶆?wù)數(shù)據(jù)不太完整、地方債務(wù)數(shù)據(jù)嚴(yán)重不足，還因?yàn)闆]有將或有負(fù)債囊括進(jìn)去，而或有負(fù)債可能是影響財(cái)政安全程度的最重要因素。

4.主動調(diào)控功能愈益顯著，財(cái)政政策不時成為宏觀調(diào)控的核心武器。不論是哪個時期的財(cái)政學(xué)，都把經(jīng)濟(jì)調(diào)控作為財(cái)政的固有功能加以闡述。改革開放以前，國家財(cái)政經(jīng)常通過差別財(cái)稅政策等方式，對不同經(jīng)濟(jì)成分、不同產(chǎn)品類別、不同社會階層、不同消費(fèi)行為等實(shí)施調(diào)控，取得了不錯的調(diào)節(jié)效果。但是，傳統(tǒng)體制下的經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行高度計(jì)劃性，使財(cái)政政策的調(diào)控空間本就很有限，總量調(diào)節(jié)基本沒有用武之地，即使稍微值得稱道的結(jié)構(gòu)性調(diào)節(jié)領(lǐng)域，也主要是與價格杠桿相配合，處于價格調(diào)控后的二線調(diào)節(jié)地位。總體上，改革開放前甚至改革開放初期財(cái)政政策的主動調(diào)節(jié)功能和總量調(diào)節(jié)功能均不太明顯。

財(cái)政政策分別在1998年和2008年獲得了兩次令世人矚目的作用機(jī)會。1997年發(fā)端于東南亞的金融危機(jī)，使中國財(cái)政政策第一次以主動調(diào)節(jié)者的身份進(jìn)入經(jīng)濟(jì)調(diào)控舞臺。1998—2004年發(fā)行長期建設(shè)國債9 100億元，用于農(nóng)田水利、交通通信、電網(wǎng)改造、基礎(chǔ)設(shè)施等投資領(lǐng)域；為國有獨(dú)資銀行發(fā)行2 700億特別國債，專項(xiàng)用于補(bǔ)充銀行資本金，增加應(yīng)對金融風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)力；調(diào)整收入分配政策，提振消費(fèi)需求等。這些政策措施拉動經(jīng)濟(jì)增速1.5～2個百分點(diǎn)。發(fā)生在2008年下半年的美國金融危機(jī)，再次為中國積極財(cái)政政策提供了作用舞臺。最典型的政策武器是4萬億元的綜合投資計(jì)劃，其中中央財(cái)政出資近1.18萬億元，在安居工程、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、“鐵公基”、文教衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等10個方面發(fā)力，為中國贏得了長達(dá)10年左右的“中高速增長—低失業(yè)率—低物價上漲率”的宏觀經(jīng)濟(jì)效果（表5）。盡管人們對此輪積極財(cái)政政策后續(xù)效應(yīng)有不同的認(rèn)識，但它畢竟使中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行擺脫了“滯脹”的威脅。

（二）“財(cái)政”建設(shè)40年需要反思之處

財(cái)政建設(shè)40年來的巨大進(jìn)步毋庸諱言，但迫切需要改進(jìn)和提升的財(cái)政分配內(nèi)容也比比皆是。

1.財(cái)政收入概念需要與國際慣例接軌，并穩(wěn)定下來，成為數(shù)據(jù)發(fā)布的習(xí)慣性概念。目前人們依然習(xí)慣于財(cái)政收入的狹義概念，偶爾才提及廣義概念。我們認(rèn)為，可以考慮以“四本賬”收入數(shù)據(jù)為主，進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，以此作為收入數(shù)據(jù)發(fā)布的權(quán)威口徑。

2.財(cái)政數(shù)據(jù)發(fā)布應(yīng)當(dāng)具有連續(xù)性和銜接性。特別是一些重要的數(shù)據(jù)，如稅式支出、行政成本、離退休人員供養(yǎng)費(fèi)用等，應(yīng)當(dāng)保持透明、權(quán)威、連續(xù)和可印證性。建立財(cái)政分配指標(biāo)和數(shù)據(jù)設(shè)置、采集和發(fā)表對社會需求的響應(yīng)制度。

3.要樹立“依法治財(cái)”的觀念和習(xí)慣。降低“計(jì)劃”對財(cái)政分配工作的導(dǎo)向和約束強(qiáng)度，保持收入征管強(qiáng)度的相對穩(wěn)定性，避免過高的工作強(qiáng)度彈性對政策環(huán)境的逆向調(diào)節(jié)性。

4.要構(gòu)建規(guī)范、科學(xué)和誠信的上下級財(cái)政關(guān)系。保持各級政權(quán)間事權(quán)范圍、支出責(zé)任等分配關(guān)系的穩(wěn)定，力避預(yù)留資金缺口、“調(diào)節(jié)”下級財(cái)政保障程度、預(yù)算軟約束等現(xiàn)象[7]，限制“跑部錢進(jìn)”、自由載量、縱向轉(zhuǎn)移矛盾的存在理由與范圍，構(gòu)建誠信的現(xiàn)代財(cái)政體系。

5.財(cái)政職能結(jié)構(gòu)應(yīng)適當(dāng)調(diào)整。改革開放初期，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人民生活質(zhì)量很低，我們在財(cái)政分配中突出經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展職能，是完全正確的。但在中國高速發(fā)展40年后，人均GDP由1978年的229美元[ZW（]國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站公布的1978年人民幣對美元匯率為1美元兌換1.683 6元人民幣。[ZW）]上升到2017年的8 800美元，已經(jīng)進(jìn)入中等偏上收入國家行列[ZW（]按世界銀行公布的2015年的最新收入分組標(biāo)準(zhǔn)，人均總收入低于1 045美元為低收入國家，1 045～4 125美元之間為中等偏下收入國家，4 126～12 735美元之間為中等偏上收入國家，高于12 736美元為高收入國家。[ZW）]。與此同時，全國居民收入基尼系數(shù)也由1978年的0.18上升到2008年的0.491和2016年的0.465，早已步入“收入差距較大”區(qū)域。因此，我們應(yīng)該在財(cái)政職能結(jié)構(gòu)中，適當(dāng)加大公平職能權(quán)重，相應(yīng)降低經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展職能權(quán)重，避免掉入“中等收入陷阱”。

二、“公共”視角的公共財(cái)政建設(shè)狀況

通過“財(cái)政”視角的梳理，中國歷經(jīng)40年的公共財(cái)政建設(shè)的確取得了豐碩成果。但根據(jù)我們對公共財(cái)政概念的理解，最能體現(xiàn)中國財(cái)政在“公共”方面的實(shí)質(zhì)性進(jìn)步的因素，是社會公眾對財(cái)政運(yùn)行過程的主導(dǎo)程度，抑或公共財(cái)政的本質(zhì)就是財(cái)政管理的公共化[8]。

（一）“公共”視角的公共財(cái)政建設(shè)40年的成效

1.財(cái)政透明度大幅度提升，民眾知情權(quán)有所保障。首先，國家預(yù)算作為最基本的透明對象，1978年以來獲得每年在人民代表大會審議并公開，這和此前14年中從不公布國家預(yù)算相比不得不說是一個進(jìn)步。其次，政府網(wǎng)站、各種數(shù)據(jù)庫等成了公眾了解財(cái)政信息和評價財(cái)政政策的主要渠道，信息獲取的方便程度有了質(zhì)的提升。再次，一些重要財(cái)稅法律的制定和修改，更多地通過網(wǎng)上公議、代表座談、問卷調(diào)查等方式征求民意，民眾對待審對象的真實(shí)含義理解得更加精準(zhǔn)和透徹。最后，各種財(cái)政信息公開程度具有逐步加深、細(xì)化的趨勢。相關(guān)法律也對財(cái)政分配活動公開作出了一些規(guī)定，比如《預(yù)算法》第十四條。權(quán)威研究機(jī)構(gòu)的調(diào)研結(jié)果也能夠證明財(cái)政透明度有了一定提升（表6）。清華大學(xué)公共管理學(xué)院課題組從2012年開始，對全國數(shù)百個城市的財(cái)政透明度狀況進(jìn)行評價，總體走勢也處于上升趨勢。

2.社會公眾對財(cái)政決策的影響力有所增強(qiáng)，民眾決定權(quán)有所彰顯。中國民意反映和表達(dá)的最高制度安排——各級人民代表大會對重要的財(cái)稅決策案（如年度預(yù)決算、財(cái)稅法律等）的形成具有直接決定權(quán)力，非主流聲音在表決結(jié)果中已經(jīng)占據(jù)一定權(quán)重（表7），說明三種民意形式均有表達(dá)訴求和影響決策的機(jī)會；相關(guān)部門就財(cái)稅事項(xiàng)向人民代表大會報(bào)告和接受質(zhì)詢已經(jīng)形成制度。人民代表大會代表也在嘗試將自己的身份打造成收集民意、交流信息、凝練提案和通達(dá)“天庭”的平臺，通過多種途徑對財(cái)政決策施加影響。公眾也能夠通過網(wǎng)上吐槽與建言、專題問策與座談、綠色通道等方式表達(dá)自己對某項(xiàng)財(cái)政政策或決策的看法。

3.公眾對財(cái)政分配活動的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)初步形成，民眾監(jiān)督權(quán)有所體現(xiàn)。盤點(diǎn)40年來的財(cái)政改革過程，逐步強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督是其中的重要內(nèi)容。從改革之初的“分灶吃飯”體制，到1994年實(shí)施的分稅制改革；從1991年的復(fù)式預(yù)算試點(diǎn)，到1995年頒布實(shí)施的《預(yù)算法》；從1999年開始實(shí)行的“金財(cái)工程”，到2005年前后各地紛紛成立財(cái)政績效評估機(jī)構(gòu)，等等，嚴(yán)格財(cái)政監(jiān)督一直是深化改革的重要目標(biāo)[9]。新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》第九章，已經(jīng)就人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督、政府上下監(jiān)督、公民監(jiān)督等作出了相關(guān)規(guī)定，分別就各種監(jiān)督形式的監(jiān)督主體、監(jiān)督對象、監(jiān)督責(zé)任、監(jiān)督依據(jù)等提出了明確要求。依托當(dāng)前風(fēng)氣建設(shè)大環(huán)境，財(cái)政相關(guān)活動已經(jīng)成為了監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)的重點(diǎn)監(jiān)督對象；所有的信息公開內(nèi)容和決策參與過程，同時也是監(jiān)督的共生物；對一些監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的財(cái)稅違法行為的嚴(yán)厲懲處，更加刺激了全社會監(jiān)督體系的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

總之，多年的公共財(cái)政建設(shè)過程，已經(jīng)大大增強(qiáng)了財(cái)政的公共性，公共財(cái)政從本質(zhì)到形式都取得了長足的進(jìn)步。但是與廣大民眾對公共財(cái)政的要求相比、與發(fā)達(dá)國家已經(jīng)達(dá)到的公共性程度相比，中國財(cái)政在“公共”方面必須邁出更大的步伐。

（二）“公共”財(cái)政建設(shè)40年尚需加強(qiáng)的方面

1.建立健全公共財(cái)政法律框架。在深刻認(rèn)識公共財(cái)政本質(zhì)的基礎(chǔ)上，做好相關(guān)法律體系的頂層設(shè)計(jì)，為公眾介入財(cái)政分配過程提供法律保障。涉及的法律種類應(yīng)包括：憲法、財(cái)政基本法、預(yù)算法、稅收征管法、政府間財(cái)政關(guān)系法、政府信息公開法、財(cái)政監(jiān)督法等，明確公眾參與的法律依據(jù)，使所有財(cái)政活動當(dāng)事人養(yǎng)成自覺接受公眾介入、監(jiān)督的習(xí)慣。

2.強(qiáng)化人民代表大會在財(cái)政管理公共化進(jìn)程中的核心作用。一是建立健全人大代表與選民經(jīng)常性互動的機(jī)制，便于代表及時、準(zhǔn)確、全面地了解和表達(dá)民眾關(guān)于財(cái)政預(yù)算等事務(wù)的呼聲；二是將表決對象由“單一預(yù)決算案”調(diào)整為分項(xiàng)表決或總體表決意見加上個別補(bǔ)充意見的模式，便于使表決結(jié)果最大限度地反映代表的確切意涵；三是加大人大代表對政府財(cái)政性事務(wù)進(jìn)行質(zhì)詢的頻率，建立代表意見更方便快捷通達(dá)政府有關(guān)部門的綠色通道。

3.進(jìn)一步提升財(cái)政分配透明度。透明度是實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理公共化或民主化的基礎(chǔ)要素，是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督和決定的前提。要進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算和決算的披露程度，“橫向到邊，縱向到底”，事無巨細(xì)，最大限度地滿足公眾對財(cái)政事務(wù)的了解和監(jiān)督需求。開辟多種形式作為財(cái)政透明載體，將財(cái)政活動最大限度地置于民眾監(jiān)督的陽光下。鑒于目前有關(guān)部門對社會各界特別是研究機(jī)構(gòu)關(guān)于財(cái)政透明度排名等不太敏感，并未形成有較強(qiáng)約束力的工作目標(biāo)，因此，必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和行政推動。

4.繼續(xù)加大財(cái)稅法律法規(guī)和政策出臺的民意征集力度。任何一項(xiàng)新的財(cái)稅法律法規(guī)的出臺或修訂，都要廣泛征求各方面人士，特別是利益相關(guān)方的意見，適當(dāng)拉長征集時間，組織相關(guān)辯論，反復(fù)修改后再付諸表決。重要的財(cái)政政策出臺，也要將快與穩(wěn)很好地結(jié)合起來，仔細(xì)論證，多方聽取意見和建議，以免出現(xiàn)過分的力度偏差、方向失誤等先天性政策失誤，加劇經(jīng)濟(jì)波動。

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【責(zé)任編輯郭玲】

Abstract： In China， the public finance reform has been going on for 40 years. Public finance in China has not only the meaning of distribution tools and unique functions， but also the main position of the public in the power structure of financial operation. Therefore， we can sum up the 40year history of public finance construction from the two angles of “finance”and“public”. Based on the perspective of “finance”， after 40 years of continuous construction， Chinas fiscal reform has made remarkable achievements in distribution scale， distribution structure， risk control， fiscal policy and other aspects， but there are also problems in such as concept caliber， data release， fiscal concept， integrity norms， operating environment， functional structure and so on. Based on the “public” perspective， Chinas finance has also made some progress in the publics right to know， decision and supervision， but there are also shortcomings in the financial legal framework， the core position of the NPC， financial transparency， public opinion collection and other aspects.

Key words： public finance； fiscal capacity； fiscal revenue elasticity； fiscal transparency； fiscal policy[LM]