教育股份制發(fā)展的矛盾性困境與突破

[摘要]民辦教育對資本的需求催生了教育股份制。教育股份制改革長期而復雜，其發(fā)展面臨著諸多矛盾。教育股份制需要在創(chuàng)新發(fā)展中完善。股份制民辦學校要建立利益協(xié)調(diào)制衡機制，完善法人治理結(jié)構(gòu)，堅持內(nèi)涵建設與外延發(fā)展的統(tǒng)一，拓寬融資渠道，推進學校章程建設，做好自我調(diào)適。政府也要及時作為，推進教育立法完善，發(fā)揮好監(jiān)督管理職能。

[關鍵詞]教育股份制 民辦學校 矛盾性困境 分類管理 公益性

[作者簡介]曹振國（1976- ），男，江蘇豐縣人，九州職業(yè)技術(shù)學院，副研究員，碩士。（江蘇 徐州 221116）

[課題項目]本文系2017年度江蘇省高等教育教改研究課題（重點課題）“高職院校辦學體制機制改革與創(chuàng)新研究”（項目編號：2017JSJG437）和2017年度江蘇省高校哲學社會科學研究基金項目“高職院校學生黨員教育有效性研究”（項目編號：2017SJB1063）的研究性成果。

[中圖分類號]G648.7 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2018）12-0106-04

20世紀80年代，股份制開始進入中國。隨著改革開放的不斷深入，特別是《中華人民共和國公司法》頒布實施后，股份制在中國快速發(fā)展，逐步涵蓋各個領域。股份制是一種融資與投資的手段，這種融資手段可以支持任何產(chǎn)業(yè)，支持教育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展便形成了教育股份制。股份制在經(jīng)濟領域的成功應用為教育體制改革提供了借鑒。

一、民辦教育對資本的需求催生教育股份制

辦學經(jīng)費的有效保障是民辦學校健康發(fā)展的前提條件。隨著民辦教育的不斷發(fā)展，國家對民辦學校的管理日趨規(guī)范，各項辦學條件要求日益具體，標準逐步提高。民辦學校系利用非國家財政舉辦，辦學資金主要來源于舉辦者投資和學費收入，經(jīng)費來源相對單一。經(jīng)費緊張成為制約和影響民辦學校健康發(fā)展的瓶頸。借助于股份制的靈活優(yōu)勢，可以集中社會閑散資本，多元化籌集辦學資金，取得社會資本的使用權(quán)，變閑散資本為規(guī)模資本。利用股份制形式募集資金，可以很好地解決民辦教育發(fā)展的資金問題。

國家對民辦教育的發(fā)展積極扶持，《中共中央關于教育體制改革的決定》（1985年）、《中國教育改革和發(fā)展綱要》（1993年）、《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》（1999年）等系列文件相繼出臺，在政策層面不斷探索民辦教育資金籌措形式，促進了教育股份制改革。

20世紀90年代，股份制開始在我國教育領域試行。進入21世紀，教育股份制學校數(shù)量不斷增多，其中以民辦高職院校居多。

二、教育股份制：矛盾博弈的現(xiàn)實困境

隨著教育股份制不斷發(fā)展壯大，有效促進了民辦教育良性發(fā)展，同時，也遇到了很多問題。

1.資本逐利性與教育公益性的矛盾。逐利性是資本的根本屬性。股份制產(chǎn)生于經(jīng)濟領域，作為一種資產(chǎn)組織形式，利益激勵是股東投資的主要動力，教育領域也不例外。我國民辦教育的基本特征是投資辦學，而不是捐資辦學。股東投資辦學是要求回報的。

2017年9月，修訂后的《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《修正案》）正式實施，對民辦學校做分類管理，要求民辦學校做出營利性與非營利性選擇，國家區(qū)別政策對待。民辦學校選擇非營利性有可能屬無奈之舉：一方面，舉辦者追求辦學利益，要求回報；另一方面，舉辦者又擔心選擇營利性而無法承擔相關政策、稅收等壓力。這種情況下，一部分民辦學校會選擇“非營利”，以“非營利”之名行“營利”之實，實現(xiàn)隱形收益。公益性是教育事業(yè)的屬性。無論是公辦教育，還是民辦教育，都具有這一行業(yè)特點。如果沒有利益回報，股東就會缺乏投資辦學的動力；如果過于強調(diào)利益回報，就會損害辦學的公益屬性。資本逐利性與教育公益性博弈是教育股份制發(fā)展過程中無法回避的矛盾。

2.辦學經(jīng)費需求與辦學控制權(quán)保障的矛盾。教育需要長期持久的大額度投資。民辦學校在辦學過程中需要不斷追加投入，以維護學校正常運行，保障辦學條件不斷完善。股份制民辦學校無論是在創(chuàng)辦初期，還是在辦學過程中，都難以得到國家財政的常規(guī)性支持。在股東初期投入之后，僅僅依靠學費收入無法滿足民辦學校發(fā)展需要，民辦學校面臨辦學經(jīng)費不足的困境。繼續(xù)擴大股份、籌集社會資本是保障股份制民辦學校健康發(fā)展的出路。

根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，民辦學校資產(chǎn)必須全部過戶到學校法人名下，舉辦者不擁有資產(chǎn)所有權(quán)。在民辦學校創(chuàng)建和發(fā)展過程中，舉辦者付出了大量心血，投入了大量貨幣資本、人力資本等。如果動搖了對學校的管理權(quán)，那么對舉辦者將是沉重打擊。而擴大股份，必然會帶來原有股權(quán)的稀釋，改變原有股權(quán)格局。隨著股權(quán)調(diào)整，辦學控制權(quán)也會發(fā)生相應變化，這是學校舉辦者不愿看到的。為保障辦學控制權(quán)，舉辦者往往不愿通過擴股的形式募集資金。民辦教育發(fā)展面臨辦學經(jīng)費需求與辦學控制權(quán)保障的矛盾。

3.追求規(guī)模效益與提高辦學質(zhì)量的矛盾。股東投資追求利潤，希望在最短的時間里獲取最大的效益，實現(xiàn)資本利潤最大化。民辦學校收入來源于學生學費，學費標準依據(jù)教育市場情況、辦學水平高低而定，并經(jīng)教育主管部門核準，具有一定的穩(wěn)定性，不能隨意提高。因此，擴大辦學規(guī)模、增加在校生人數(shù)成為實現(xiàn)利潤短期內(nèi)回報的較好途徑。

如果在校生規(guī)模擴大，辦學條件也應隨之改善，以確保辦學質(zhì)量不受影響，這是教育規(guī)律的基本要求。民辦學校想在教育市場競爭中取勝，既要有良好的辦學效益，以保障有資金基礎持續(xù)投入改善辦學條件；又要保障辦學質(zhì)量不斷提升，樹立學校品牌。但股份制民辦學校往往追求規(guī)模效益，走擴大辦學規(guī)模的外延發(fā)展之路，與提高辦學質(zhì)量的內(nèi)涵發(fā)展相悖，陷于矛盾性困境。辦學規(guī)模的急劇擴張，會帶來師資短缺，圖書資料不夠，以及教學、實驗、生活等各類場地不足等問題，這必然會影響辦學質(zhì)量提高，甚至導致教育教學質(zhì)量下降。

4.營利性與非營利性選擇的矛盾。分類管理制度下，國家“積極引導社會力量舉辦非營利性民辦學?！?，對營利性與非營利性民辦學校在政策上區(qū)別對待，在土地購置、稅收、財政補貼、基金獎勵等諸多方面向非營利性民辦學校傾斜。股份制民辦學校舉辦者考慮到學校生存發(fā)展，為獲得更多政策支持，多會選擇非營利性。但《修正案》對非營利性學校舉辦者的合法權(quán)益保護不足，選擇非營利性，意味著股份制民辦學校舉辦者不再擁有“財產(chǎn)收益權(quán)”和“剩余財產(chǎn)所有權(quán)”。

雖然《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國民辦教育促進法〉的決定》明確非營利性民辦學校終止時，“民辦學校的財產(chǎn)依照本法規(guī)定進行清償后有剩余的，根據(jù)出資者的申請，綜合考慮在本決定施行前的出資、取得合理回報的情況以及辦學效益等因素，給予出資者相應的補償或者獎勵”，但獎勵或補償?shù)挠嘘P規(guī)定尚未細化，學校舉辦者對此心存疑慮。股東投資辦學，既有教育情懷，也有利益訴求。選擇營利性，意味著政策壓力大、民眾認可度低等問題，在市場競爭中舉步維艱；選擇非營利性，意味著放棄辦學收益權(quán)及剩余資產(chǎn)所有權(quán)。在營利性與非營利性的選擇前，舉辦者徘徊不定。

三、教育股份制健康發(fā)展的路徑構(gòu)建

教育股份制需要在創(chuàng)新發(fā)展中完善。一方面，需要學校自我約束、自我調(diào)適，在矛盾性困境中尋求突破；另一方面，需要政府作為，完善教育立法，發(fā)揮好監(jiān)督管理職能。

1.完善利益協(xié)調(diào)機制，堅持經(jīng)濟利益與社會效益的統(tǒng)一。教育的本質(zhì)屬性是公益性，民辦教育也不例外，其提供的教育服務屬于準公共物品，具有正外部性、非商業(yè)交易性、社會外溢性等公益性特征。堅持教育的公益屬性，意味著無論是非營利性民辦學校還是營利性民辦學校都要始終把社會效益放在首位。辦學的公益性與營利性之間并非不可調(diào)和。股份投資只是辦學的資產(chǎn)組織形式，不能以此否認教育的公益屬性，要建立相應的利益協(xié)調(diào)機制。

一是辦學主體應制定股份制辦學章程。在章程中明確股東投資辦學取得回報的途徑、標準及條件，從學校制度層面實現(xiàn)利益表達與分配的合理合規(guī)性，同時也實現(xiàn)對利益的有效約束。二是從辦學目的出發(fā)，規(guī)范辦學行為，實現(xiàn)社會效益。辦學的目的是為社會培養(yǎng)人才，服務地方經(jīng)濟發(fā)展。學校辦學要遵循教育教學規(guī)律，恪守學術(shù)規(guī)范，保護師生權(quán)益，調(diào)動廣大師生積極性，實現(xiàn)社會效益最大化；要建立教代會、學代會制度，形成相應的利益制衡。三是加強黨的領導。進一步加強民辦學校黨建工作，強化黨對民辦學校的政治領導地位，推動民辦學校把黨組織建設有關內(nèi)容納入學校章程，健全黨組織參與決策、監(jiān)督機制，保障民辦教育的社會主義辦學方向。

2.完善法人治理結(jié)構(gòu)，形成權(quán)力制衡機制。股份制民辦學校要進一步完善法人治理結(jié)構(gòu)，切實推進管理體制改革，制定辦學章程，成立股東大會、董事會、監(jiān)事會，實行董事會領導下的校長負責制。

股東大會由全體股東組成，是民辦學校的最高權(quán)力機構(gòu)，涉及學校章程修改、股份處置等重大問題時需經(jīng)股東大會通過。董事會由學校舉辦者，股東選舉產(chǎn)生的代表、校長、黨組織負責人及教職工選舉產(chǎn)生的代表組成。董事會是學校的決策機構(gòu)，研究決定學校重大問題，負責學校頂層設計，制定學校發(fā)展規(guī)劃，籌集辦學經(jīng)費，行使學校法人財產(chǎn)權(quán)和決策權(quán)。校長由董事會聘任，在董事會的領導下開展工作，負責學校的日常教育教學及行政管理工作，行使學校經(jīng)營管理權(quán)。監(jiān)事會由股東代表和教職工代表組成，并邀請地方教育主管領導參加。監(jiān)事會負責監(jiān)督董事會運作，督促辦學經(jīng)費足額投入，同時對校長執(zhí)行董事會決策的情況、學校辦學質(zhì)量等履行監(jiān)督職能。

通過完善法人治理，股份制民辦學校的決策權(quán)、經(jīng)營權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互獨立，又相互統(tǒng)一和制衡，不斷規(guī)范辦學行為，為學校經(jīng)費籌集、辦學質(zhì)量提升、辦學公益性保障奠定制度基礎。

3.堅持質(zhì)量第一，適度擴大規(guī)模。發(fā)展民辦教育的核心價值是滿足社會多樣化教育需求，提供優(yōu)質(zhì)教育選擇。教育教學是學校的中心任務，股份制民辦學校要在激烈的教育市場競爭中立于不敗之地，就必須處理好教育教學與資本運營的關系。

辦學規(guī)模必須依據(jù)辦學條件確定。辦學規(guī)模擴張必須具備師資、場地、設備、經(jīng)費、生源等幾方面條件。要充分認識到加強內(nèi)涵建設是提升股份制民辦學校辦學質(zhì)量、擴大股份制民辦學校辦學影響力的根本途徑。堅持適度發(fā)展、穩(wěn)步擴張，保持外延擴張與內(nèi)涵建設相協(xié)調(diào)，是股份制民辦學校健康發(fā)展的重要條件。

4.拓寬融資渠道，加強制度保障。面對發(fā)展資金需求，股份制民辦學校要努力拓寬融資渠道。一是繼續(xù)擴大股份，吸收社會資金。在學校章程中明確后期投入股份與初始股份的權(quán)益要有所差別，以適當保護舉辦者及原股東的利益。二是借助《修正案》平臺，努力爭取政府閑置資產(chǎn)、財政補貼、基金獎勵等方面的支持。三是成立學?；饡?，接受社會各界特別是校友捐贈。四是大膽嘗試新型融資方式。借助BOT融資、融資租賃等方式，學校實現(xiàn)物為我用，合作企業(yè)獲得資本收益，實現(xiàn)雙贏。還可利用信托融資的方式在學校教職工中融資，使教職工有一定收益。這樣，既能有效減輕學校的辦學經(jīng)費壓力，又不會帶來股權(quán)稀釋。

股份制民辦學校要切實做好章程建設。辦學章程是學校的基本法，在章程中應明確舉辦者、股東、教職工、學生各自的權(quán)益。舉辦者或其代表可作為當然董事進入董事會，通過董事會實現(xiàn)對學校的決策權(quán)、控制權(quán)。通過章程建設、制度規(guī)范，解除舉辦者對融資釋權(quán)的后顧之憂。

5.加強政策規(guī)范，強化監(jiān)督管理。股份制民辦學校的發(fā)展離不開四個方面的貢獻：一是舉辦者創(chuàng)建學校，實現(xiàn)學校從無到有，這是學校發(fā)展的前提；二是股東投資，解決了辦學經(jīng)費，這是助力學?？焖侔l(fā)展的重要條件；三是全體教職工共同努力，這是學校健康發(fā)展的關鍵；四是學生支付學費，為學校提供了源源不斷的發(fā)展資金，這是辦學積累的主要來源。國家要加強對民辦學校的管理，出臺相關政策時既要考慮舉辦者與股東利益，也要考慮師生權(quán)益，確保舉辦者認可、股東接受、師生受益、社會滿意。

細化分類管理的區(qū)別性政策。根據(jù)《修正案》，地方政府應盡快制定相關實施細則，主要包括兩個方面：一是國家對民辦學校扶持和獎勵的具體規(guī)定，特別是針對營利性與非營利民辦學校的區(qū)別性政策如何具體實施；二是非營利性民辦學校終止時給予出資人“補償或獎勵”的具體辦法。只有地方政府盡快出臺有關政策細則，股份制民辦學校舉辦者才能從分類管理的矛盾困境中走出來，依據(jù)相關政策、學校發(fā)展狀況、股東及教職工意愿做出營利性與非營利性選擇。

強化對民辦學校的監(jiān)督管理。分類管理后，對非營利性民辦學校，教育主管部門要通過財務賬戶監(jiān)督、定期審計制度、信息披露等方式加強監(jiān)管，杜絕其隱形收益；對營利性民辦學校，教育主管部門要督促其尊重教育規(guī)律，真正把教育教學放在第一位，服務社會經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)社會效益與經(jīng)濟效益相統(tǒng)一。同時，民辦學校也要自加壓力、自我規(guī)范、自我約束，以促進學校健康可持續(xù)發(fā)展。

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