清末南部縣警政經(jīng)費來源研究

【摘要】在中國傳統(tǒng)的治安體系破壞的情況下，清政府開始實行變法，警政建設(shè)作為新政的重要內(nèi)容被提上日程。目前，學術(shù)界已有許多關(guān)于各省警察的研究，但對于州縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警的研究還存在空白。借助于《南部檔案》可以有效地展開研究。南部縣警政開始于1905年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警則于1910年開始，南部縣采取了諸如就地抽捐的方式籌集警費，但經(jīng)費不足一直是不可逾越的困難。

【關(guān)鍵詞】南部縣；警政；經(jīng)費

【中圖分類號】G275.1 【文獻標識碼】A

“中國數(shù)千年并無警察之名”，①近代警察制度從西方傳入，它改變了古代社會軍警合一、軍政合一的狀態(tài)。警察是維護國家統(tǒng)治秩序和社會治安的武裝性質(zhì)的專職人員，是國家機器的重要組成部分和階級壓迫的重要工具。②

由于清末社會治安體系遭到破壞，以及在西方帝國主義列強的侵略下，面對內(nèi)憂外患的局面，清政府不得不走上變法的道路。1901年4月21日，清廷成立了以奕誆為首的督辦政務(wù)處，李鴻章、榮祿等為督辦大臣，劉坤一、張之洞為參預，新政正式啟動。9月12日清廷發(fā)布上諭，“著各省將軍、督撫將原有各營嚴行裁汰，精選若干，分為常備、續(xù)備、巡警等軍……”。③從中可以看出，當時的清政府對于巡警的認識還不夠完善，認為是與常備等一樣的軍隊，而不是真正的警察。雖然大多數(shù)官員對于巡警性質(zhì)存在誤讀，但是也有一些有見識的官員認識到巡警與軍隊的差異，最顯著的代表則是袁世凱。

署四川總督岑春煊主張“求善外交，必先內(nèi)治；求善內(nèi)治，必先警務(wù)”，④1902年，岑春煊在成都試辦警察，委任李覲光為學堂總辦，周善培為教習，為四川訓練了第一批從事警政工作的員弁，⑤四川省開始真正意義上的警政建設(shè)。

一、南部縣警政建設(shè)的開展

南部縣警政于光緒三十一年六月開辦，最初沒有專門的警察人員，是由舊時的練丁20名改為警兵充任，而區(qū)長則由舊時團練管帶代理。1907年，警察學紳楊德貞、劉照煊從四川省巡警學堂畢業(yè)，縣令章儀慶招募其為區(qū)長，楊德貞又招募了巡警20名，至此則有巡警40名，巡目4人。分劃區(qū)段，清查戶口，整潔街道，添置夜班，安設(shè)路燈，支配巡警日夜瞭望巡邏。⑥使南部縣的警政大改舊觀。

1910年，城廂巡警已經(jīng)初具規(guī)模，各方面都慢慢走上正軌，不僅有辦公人員，而且相應(yīng)的設(shè)施也逐漸完備。但是在一些方面也存在不足，警局的收入除去開支外所剩不多；另一方面由于警費不足，沒有多余的警費去設(shè)置專門的消防人員，只能讓休息的警員或者去雇傭木行、力行的人代替。

根據(jù)政府下發(fā)的札文，要求在宣統(tǒng)二年開辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警，并且要先行開辦數(shù)處，在宣統(tǒng)四年一律成立，南部縣根據(jù)自治區(qū)域?qū)⒈究h屬巡警區(qū)劃為東西南北四區(qū)。東區(qū)新政鎮(zhèn)巡警在宣統(tǒng)二年四月開辦，西區(qū)富驛鎮(zhèn)巡警擬于七月內(nèi)開辦。⑥鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警主要是在比較繁茂的地區(qū)東區(qū)和西區(qū)開展，發(fā)展也有一定的規(guī)模，不過南北兩區(qū)的巡警還沒有開辦。雖然南北兩區(qū)的巡警還沒有開辦，但是各區(qū)區(qū)域以及、巡邏路線，南部縣警察署已經(jīng)作了詳細規(guī)定。

二、警費籌措的方式

清政府經(jīng)過常年的戰(zhàn)亂和賠款，已經(jīng)沒有錢財來維持新政的開銷，因此要求各地自行籌措開辦。南部縣巡警經(jīng)費是在光緒三十年開辦，抽提練費1612千467文，并收燈油捐、戲捐及新加肉厘二成。宣統(tǒng)二年添設(shè)警務(wù)各員，加增薪餉，開支較巨，稟奉籌辦茶桌、旅店、銀經(jīng)紀、春帖等捐，以資補助。⑥南部縣警政也是采用“就地抽捐”的方式，以地方之財辦地方之事，依靠地方紳商籌款，保甲抽捐等方式，各項捐項名目繁多，具體情形如下。

（一）提取捐款

1.各保甲提錢

在各項捐款中，最主要且最固定的來源是縣令史久龍同紳士協(xié)商，每甲每年提錢5000文，宣統(tǒng)元年開始征收，先行提存兩年，以作來年開辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警經(jīng)費。⑥5000文對于百姓來說是很大的負擔，如何籌集也成為必須解決的困難。在已有的資料中，各甲采取的辦法多種多樣，最主要的方法是從各種各樣的團會組織中抽取會款，例如，南路建興場在百姓的共同商議后，決定從各會中籌集。甲長何應(yīng)元抽取春醮會、清明會錢5000文；甲長蒲發(fā)祿從議團會抽錢5000文；甲長馮天文抽春醮會錢5000文；甲長陳紹清抽文會、清明會錢五5000文；甲長陳元清抽春醮會錢5000文。⑥此種例子還有很多，暫不一一贅述。

此外還有一些不常見的方法，想借由其他辦法轉(zhuǎn)嫁捐款。例如，獅子場眾甲長因抽學堂錢24串，又要抽巡警錢25串，但是由于管下花戶貧多富少，無法攤派，決定將璧山廟旁邊的樹木出售，所得錢財上交費款。⑥又如河壩場神會廟會已經(jīng)抽提學費，所剩無幾，無法籌集警費。但是該處尊勝寺長久佃土賤價，可以向這些佃戶加租，收取租費。⑥再如永豐鄉(xiāng)賽金場甲長楊春榮管下3牌，雖然人煙稠密，但多屬貧寒，無法攤繳警費。查獲得知，甲下花戶楊中元，前將土地二股賣給小元山九皇會，首士利昆山用這些土地招佃收息，因此該甲打算讓首士利昆山將這些土地地契交還，收取佃息作為警費。⑥

每個地方的情況都不一樣，收取警費的狀況也不同，由于地方貧困，也會出現(xiàn)免除警費的情況。例如，碑院鄉(xiāng)各場由于民力艱難，免除宣統(tǒng)元年的保甲費，只須將宣統(tǒng)二三年的費用補齊。⑥

2.燈油捐

光緒三十四年五月初八日，四川厘金總局下發(fā)了札文，要求照章一律抽收油捐，以資新政費用。宣統(tǒng)元年七月二十二日，南部縣正堂侯昌鎮(zhèn)下發(fā)簽文，要求各場鋪產(chǎn)居民分別抽收燈油捐，為來年鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警的開辦籌集經(jīng)費。東七區(qū)督籌警費區(qū)長王樹人執(zhí)行了這項政策，其稱：“奉縣札督籌區(qū)內(nèi)各保明年警費及鋪戶燈油捐，警費按甲于各神會公款提制，足錢五串。燈油捐量鋪抽收，輕重不等……燈油捐區(qū)內(nèi)三場每日籌有錢六百五十六文。”⑥從這則材料中可以看出燈油按鋪征收，并且還有輕重不等的劃分。根據(jù)宣統(tǒng)三年南部縣巡檢趙佑向南部縣正堂報告巡警籌款情況，從知縣批復可知：燈油捐每日每家上等收6文；中等收4文；下等2文；極貧免征。燈油抽收一共分為四等，根據(jù)家庭貧寒狀況劃分等級。這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民抽收燈油劃分的等級，而城內(nèi)居民燈油捐則分為上中下三等，每日收錢8文、6文、4文。

3.豬厘

其次，抽取豬行的費用來籌辦警政。光緒三十四年，南部縣知縣史久龍就向上級申請每只豬加收百文，分別資助冬防練丁、警察、習藝以及勸工四局的經(jīng)費，并且將其中的兩成撥給警察局公用。三月初三，南部縣衙就出示通知，要求全縣一體執(zhí)行：“自本年三月十五日起，每宰豬一只，加收錢一百文，仍準屠戶每肉一斤加價一文?！雹?/p>

4.棉花行抽錢

由于警費甚多，區(qū)長王樹人和紳首商議，決定設(shè)立棉花行，“線子棉布及洋線子各樣花，每斤買賣二家，各抽錢二文，布每匹買賣二家，各抽錢三文，洋線子每廂買賣二家，各抽錢一百文”。⑥如新政鎮(zhèn)巡警分署警費籌集中，“本鎮(zhèn)洋紗捐五十千”。

5.其他方式

通過宣統(tǒng)二年南部縣知縣侯昌鎮(zhèn)向巡警道報告宣統(tǒng)三年預算巡警經(jīng)費可知，“戲捐城鄉(xiāng)每演戲一次，抽錢一千文；春帖捐擬分上中下三等，每張收捐八十、六十、四十文，宣統(tǒng)二年即可提錢一千串，按年照提；城鄉(xiāng)茶桌每張每日收錢八文、六文、四文，宣統(tǒng)二年先收縣城及新鎮(zhèn)壩富村驛等處，可收三百串，三年各場一律抽收；旅店捐城鄉(xiāng)旅店每夜每人收錢二文，宣統(tǒng)二年先收縣城及新鎮(zhèn)壩富村驛等處，可籌錢百串。”⑥

（二）違警罰款

除了抽捐外，違警罰款也可充入警費。對于違警罰款，一般是兩種用途：其一是獎勵巡警辦公；其二則是用于州縣警政建設(shè)。例如，在光緒三十四年六月底開列的各案罰款表中，“……李懷安、羅長壽、李聯(lián)五、李長安、何映書五名共罰錢十三千文，已繳警察局；……李林輪罰錢五千文，撥警察局公用…”撥警察局公用是警察局用于建設(shè)，賞銀是獎賞那些辦公認真的巡警。也存在違反警律的百姓為了免除刑罰，主動認繳罰款，這在當時是比較常見的。例如巡警在文昌宮街查獲李天榮拐逃婦女，當即把李天榮查拿歸案，族人來新政鎮(zhèn)巡警分署為李天榮作保，自愿罰錢13千文。因為巡警薪餉微薄，縣令以罰款六串獎賞巡警，其余的留作巡警署公用。⑥

另一種是縣衙沒收縣屬人民財產(chǎn)，撥給警察局公用。例如，在光緒三十三年十月就存在一則案例，伏正昭狀告伏乾玉買他房屋土地，但是乘機刁難。而在警察局派人前往調(diào)查時，伏乾玉又與訟棍伏文品、兵書宋榮堂等勾結(jié)在一起，說購買的土地已經(jīng)充入了神祠中，并不能充入警局；兼之伏乾玉為富不仁。最后縣衙判定將伏乾玉購買的伏正昭的房土充公，變賣后的錢財撥給警察局公用。

（三）設(shè)立官平

南部縣偏遠地區(qū)存在著私下交易的地方，這些地方的交易也可以資助警費。南路黃金埡首士賈培德等稟稱“黃金埡市口狹隘，商販交易歷年未立官平，該場買賣銀兩盡屬私平，權(quán)其輕重隨書□條，并無存照印票查核，往往視人報銀輕重，累因此弊，復平不一，被此參商種種弊病，非立官平何以盡除積習。茲緣來年處辦警察籌款恐艱，生等會議設(shè)立官平，預備巡警需費，此項難出息不多，尚可稍助津貼”。⑥從這則材料可以看出，設(shè)立官平，不僅可以籌集警費，也可以平衡市場交易，維護公平。

三、影響

警費不列入中央的財政預算中，只能依靠各地“就地抽捐”，這給辦理警政帶來了很大的問題。

加重人民的負擔，引發(fā)了很多社會沖突，常常會出現(xiàn)抗繳警費的情況。例如“據(jù)雙河場學董王光華等具認承收該場豬行，每年應(yīng)繳厘錢六十串，以供巡警經(jīng)費。歷系按月攤繳，迄今數(shù)月，未繳分文?！毙y(tǒng)三年分縣衙門向南部縣衙報告“各保甲抗不繳錢，職本分駐，無勢無權(quán)，細查本年保甲應(yīng)繳之錢675串，現(xiàn)僅收錢200有余?！?/p>

嚴重拖累了警政開展，無法支撐裝備的開銷。宣統(tǒng)二年城廂巡警由于警費不足，不能配備足夠的消防人員，只能用休息的警員或者招木行、力行的人代替。新政鎮(zhèn)巡警在開辦之初，所需的一切辦公之物只能靠南部縣警署墊付。

警費不足導致警察腐敗，缺乏一定的社會治安保障功能。警費不足，警察的薪餉也不是很多，除去基本的日常生活開銷，幾乎沒有剩余，警察在執(zhí)法過程中也就免不了收受賄賂，違警罰款也變成警費的一種。

四、總結(jié)

南部縣警政的發(fā)展初具規(guī)模，城廂和鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警都逐漸建立，但經(jīng)費不足的問題一直存在。為了籌集到足夠的經(jīng)費，產(chǎn)生了很多名目的警捐，造成嚴重的社會沖突。警察本來是為了維護社會治安而創(chuàng)建，但產(chǎn)生了相反的作用，違背了警政創(chuàng)辦的初衷。

注釋：

①《警察學大意（手抄本）》，浙江圖書館藏，第189頁。

②中國社會科學院研究所法制史研究室編著：《中國警察制度簡論》，北京群眾出版社，1985年。

③朱壽鵬.光緒朝東華錄.第五冊[M].北京：中華書局，1958。

④ 《岑春煊奏折》，中國第一歷史檔案館館藏檔案。轉(zhuǎn)引自韓延龍主編：《中國近代警察制度》，北京：群眾出版社，1986年版，第21頁。

⑤賈大春：《四川通史》，卷6，四川人民出版社，2010年版，第217頁。

⑥參見《南部檔案》，四川省南充市檔案館藏。

作者簡介：魏志雯（1992-），女，四川華鎣人，西華師范大學歷史文化學院在讀研究生，研究方向：中國近現(xiàn)代史。