“小產(chǎn)權(quán)”房成因、治理對策初探

摘 要：小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)勢頭迅猛，且因涉及法律、制度、經(jīng)濟等諸多問題而往往陷入治理困境，故對其成因及治理對策的研究具有重要現(xiàn)實意義。本文對小產(chǎn)權(quán)房的成因進行了深入分析，多因素的共同作用成為小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生并蔓延的主要原因。小產(chǎn)權(quán)房暴露了我國住房供應(yīng)制度、土地產(chǎn)權(quán)制度及土地利益分配等方面的諸多缺陷，對它的治理不單單是在法理上予以禁止或合法化的問題，更應(yīng)在尊重農(nóng)民土地權(quán)益和保障城鎮(zhèn)居民住房供應(yīng)等基礎(chǔ)上，進行法律政策的完善及利益分配機制的重構(gòu)。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；土地制度；住房供應(yīng)

引言

近年來，在全國許多城市出現(xiàn)了以城中村改造、村鎮(zhèn)合并、新農(nóng)村建設(shè)等各種名義開發(fā)的數(shù)量龐大的小產(chǎn)權(quán)房。城鄉(xiāng)二元土地制度下，國家對農(nóng)村集體土地的用途作出了嚴格限制，但小產(chǎn)權(quán)房卻違規(guī)建造在集體土地之上，未經(jīng)規(guī)劃、未繳納土地出讓金和各種稅費而向城市居民出售，嚴重違反了現(xiàn)行土地、房地產(chǎn)法律法規(guī)。不僅如此，小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)和銷售均游離于正規(guī)房地產(chǎn)體系之外，擾亂了房地產(chǎn)市場的正常秩序，部分地區(qū)小產(chǎn)權(quán)房的售價僅相當于同地段正規(guī)商品房的30%～50%。而其大量侵占集體土地更是危及我國的糧食安全和農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展?？傊?，小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量之多、波及面之廣，使其所引發(fā)的種種問題和爭議，已超越單一的法律層面而上升為一個綜合性社會問題。

第一章 基本理論

1.1 概念

“小產(chǎn)權(quán)”房，它是指在農(nóng)村宅基地、集體建設(shè)用地，及農(nóng)業(yè)用地上開發(fā)建造的用于居住的房屋?，F(xiàn)行政策所指“小產(chǎn)權(quán)”房有兩類。

1.2 種類及特點

1.2.1 建房行為不合法的“小產(chǎn)權(quán)”房

這類“小產(chǎn)權(quán)”房是因違反土地管理法規(guī)，不符合土地建設(shè)規(guī)劃，未履行合法審批程序，在集體土地上建造的用于居住的房屋。其特點是：建造行為不合法，沒有獲得建房用地規(guī)劃、審批等手續(xù)；建造者不能因建造行為而原始取得房屋所有權(quán)；不能辦理物權(quán)登記，取得房屋所有權(quán)證書；大部分是為對外銷售，尤其是在集體建設(shè)用地和農(nóng)地上建造的。

1.2.2 建房行為合法，房屋買賣主體受限制的“小產(chǎn)權(quán)”房

這類“小產(chǎn)權(quán)”房的建造符合土地和建設(shè)規(guī)劃，辦理了合法審批手續(xù)。其特點是：建造人可原始取得房屋所有權(quán)，其所有權(quán)屬于事實所有權(quán)，不以登記為要件；房屋原始取得者的主體范圍受限制，僅限于本集體組織成員；因申請辦理初始登記可獲得房屋所有權(quán)證書；買賣受限制，僅限于本集體組織成員之間買賣；一定程度上具有社會保障功能。

第二章 “小產(chǎn)權(quán)”房的成因

2.1 住房供應(yīng)制度不健全引發(fā)小產(chǎn)權(quán)房的旺盛需求

小產(chǎn)權(quán)房的形成，與當前住房供應(yīng)制度不健全有著密不可分的關(guān)系。經(jīng)過住房市場化改革，我國基本確立了以商品房為主，經(jīng)適房、廉租房、限價房、公租房等保障性住房為補充的住房供應(yīng)制度。但由于商品房價格的急劇攀升及保障性住房供給的嚴重滯后，無法緩沖從福利分配到市場化過渡階段的住房供需沖突。且城鎮(zhèn)居民的住房需求多為剛性需求而缺乏彈性，在無力購買商品房又難以獲得保障性住房資格的條件下，必然轉(zhuǎn)而尋求商品房的替代品，小產(chǎn)權(quán)房在這種情況下作為商品房的替代品應(yīng)運而生且規(guī)模日益龐大。

2.2 法律制度殘缺造成小產(chǎn)權(quán)房違法成本較低

盡管小產(chǎn)權(quán)房的違法性質(zhì)早已確認，但由于相關(guān)法律制度的殘缺使得對其的監(jiān)管和處置均缺乏明確的法律依據(jù)和切實可行的政策措施。監(jiān)管主體存在巨大的執(zhí)法施政空檔而導(dǎo)致其行政作為空間十分有限，大大降低了小產(chǎn)權(quán)房的違法成本。

2.3 集體土地產(chǎn)權(quán)模糊導(dǎo)致利益主體違規(guī)逐利

小產(chǎn)權(quán)房供給的主要誘因在于相關(guān)主體對利益的追逐。市場經(jīng)濟條件下土地商品屬性的確立使得集體土地的價值重新得到確認，從而為計劃體制下固化的集體土地產(chǎn)權(quán)帶來了潛在獲利機會。但集體土地產(chǎn)權(quán)存在的主體虛位、權(quán)能不完整的缺陷，恰恰為農(nóng)民、村集體、開發(fā)商甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等主體攫取集體土地的潛在利益提供了空間，從而導(dǎo)致相關(guān)主體爭相投入到小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)中去。

第三章 “小產(chǎn)權(quán)”房問題的治理對策探討

3.1 完善城鎮(zhèn)居民住房供應(yīng)制度

一方面，規(guī)范商品房市場體系的建設(shè)。維持商品房市場供求的基本平衡。規(guī)范對商品房銷售市場、租賃市場的管理。強化房地產(chǎn)市場的普法教育，提升市民對小產(chǎn)權(quán)房等違法建筑的抵制意識。

另一方面，加強住房保障體系的建設(shè)。應(yīng)健全住房保障的法律體系架構(gòu)，通過立法對準入標準、審核程序、動態(tài)管理、退出執(zhí)行等環(huán)節(jié)予以重點規(guī)范，使住房保障有法可依、有章可循。

3.2 健全小產(chǎn)權(quán)房處置的法律規(guī)范

小產(chǎn)權(quán)房的處置應(yīng)首先消除其賴以生存的模糊的法律空間。立法機關(guān)應(yīng)在廣泛調(diào)研、多方聽證、專家討論的基礎(chǔ)上，根據(jù)社會現(xiàn)實需要和經(jīng)濟發(fā)展形勢，整合修訂《土地管理法》、《物權(quán)法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等法律及其配套規(guī)定，并做好相關(guān)法律制度的銜接和統(tǒng)一，使涉及小產(chǎn)權(quán)房的法律規(guī)范更加明確。

在存量小產(chǎn)權(quán)房的處置上，應(yīng)在全面摸清小產(chǎn)權(quán)房的數(shù)量、分布及類型等情況的基礎(chǔ)上有條件地確認其合法性，并進行分類治理；對于符合城市規(guī)劃和質(zhì)量安全的小產(chǎn)權(quán)房，可借助城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、農(nóng)村土地綜合整治等平臺，在補辦相關(guān)手續(xù)、補交相關(guān)費用之后給予相應(yīng)的正式產(chǎn)權(quán)；對于正在建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房則要及時納入城市統(tǒng)一規(guī)劃當中，經(jīng)過合理的審批程序予以確認或者制止，以遏制其進一步蔓延。

3.3 明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)

首先，要明確集體土地產(chǎn)權(quán)主體。在堅持集體土地公有制的前提下，應(yīng)通過集體土地所有權(quán)主體代表的合理選定，使農(nóng)民及集體經(jīng)濟組織等不同利益主體的財產(chǎn)權(quán)利都能得到分割和明細。慮及現(xiàn)有法律基礎(chǔ)及農(nóng)村社會經(jīng)濟現(xiàn)實，可以積極探索培育農(nóng)村資產(chǎn)公司、股份合作社、土地合作社等各種適應(yīng)當?shù)厣鐣a(chǎn)力發(fā)展狀況的、以土地為紐帶的實體化的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，進一步明確其構(gòu)成要素、運行規(guī)則等內(nèi)容。

其次，要完善集體土地的產(chǎn)權(quán)權(quán)能。在國家、集體與農(nóng)民之間形成清晰而有保障的產(chǎn)權(quán)邊界。應(yīng)依法將集體土地所享有的各種權(quán)利固化，以法律權(quán)屬證書的形式體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)邊界、歸屬。應(yīng)改革現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)安排與市場經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)的內(nèi)容，逐步放寬對集體土地的嚴格限制，賦予其更多的處分權(quán)和收益權(quán)，促進農(nóng)村集體土地所有權(quán)的合理實現(xiàn)。

第四章 結(jié)語

小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)勢頭迅猛，且因涉及法律、制度、經(jīng)濟等諸多問題而往往陷入治理困境，故對其成因及治理對策的研究具有重要現(xiàn)實意義。本文對小產(chǎn)權(quán)房的成因進行了深入分析，多因素的共同作用成為小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生并蔓延的主要原因。小產(chǎn)權(quán)房暴露了我國住房供應(yīng)制度、土地產(chǎn)權(quán)制度及土地利益分配等方面的諸多缺陷，對它的治理不單單是在法理上予以禁止或合法化的問題，更應(yīng)在尊重農(nóng)民土地權(quán)益和保障城鎮(zhèn)居民住房供應(yīng)等基礎(chǔ)上，進行法律政策的完善及利益分配機制的重構(gòu)。

參考文獻

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[3]王靜.“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的原因及對社會經(jīng)濟的影響[J].國土資源論壇，2014，（04）

作者簡介：

李長卓（1994-），男，漢，山東青島，學(xué)生，碩士研究生，延邊大學(xué)，法學(xué)（民商法）。