中國特色社會主義生態(tài)文明制度體系的構(gòu)建

張振華 朱佳磊

[摘|菀猐中國特色社會主義生態(tài)文明制度體系的構(gòu)建，可以從價值理念、制度建設、環(huán)境治理實踐三個層面進行梳理。研究發(fā)現(xiàn)，環(huán)境保護逐漸成為一個相對獨立的政策議題，已經(jīng)完成了從價值層面到制度層面的轉(zhuǎn)變。生態(tài)文明建設的目標、任務、舉措與責任日益清晰，政策工具日漸多樣化。但是地方政府主動創(chuàng)新的動力不足，需要加強頂層設計，構(gòu)建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。

[關(guān)鍵詞]十九大；生態(tài)文明；黨代會工作報告；文本分析

[中圖分類號] F205[文獻標識碼] A[文章編號] 1008-4479（2018）06-0015-07

近年來，我國經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的矛盾日益突出，生態(tài)問題已然成為我國重要的政策議題之一。在中國政治系統(tǒng)中，黨是環(huán)境話語的提出者與主導者，與環(huán)境議題相關(guān)的話語，如“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”、科學發(fā)展觀、綠色發(fā)展、生態(tài)文明、美麗中國等均是在黨代會工作報告中被正式提出，并成為生態(tài)文明建設的基礎和動力?；诖耍h代會工作報告以及其他重要的政策文本就成了我們觀察中國特色社會主義生態(tài)文明制度體系構(gòu)建過程的一個絕佳窗口。本文通過對十四大至十九大黨代會工作報告以及“八五”至“十三五”規(guī)劃的文本分析，從價值理念、制度建設、環(huán)境治理實踐三個層面來梳理我國生態(tài)文明制度體系的建構(gòu)過程。

一、研究方法與政策文本的選擇

（一）公共政策文本分析法

公共政策是“政府、政黨及其他政治團體在特定時期為實現(xiàn)一定的政治、經(jīng)濟、文化和社會目標所采取的政治行動或所規(guī)定的行為準則，它是一系列理念、謀略、法律、命令、措施、方法等的總稱”[1]。在中國相對封閉的公共決策過程中，政策文本作為公開的、正式的、系統(tǒng)的政策信息載體，是政府政策意圖的客觀集中體現(xiàn)。隨著政府信息公開范圍的擴大，公共政策文本為研究者觀察政府政策偏好、決策模式、政策工具、執(zhí)行效果及其背后的政治邏輯提供了一個重要窗口。另外，《黨政機關(guān)公文處理工作條例》和《黨政機關(guān)公文格式》（GB/&T9704-2012）對公共政策文本有著嚴格的格式要求，這使得研究者能夠?qū)舱呶谋具M行結(jié)構(gòu)化處理。此外，由于公共政策的行文用語具有高度規(guī)范性，學者們從語言學角度構(gòu)建了一個公共政策文本分析框架。該框架認為，一個語法邏輯上完整的公共政策表述應該包括現(xiàn)實事態(tài)A，符合價值標準B，采取行動C，遵從與否的后果D，四者又分別代表了“實是”語句、“評價”語句、“行動語句”和“后果”語句四個基本變量。在基本變量的基礎上，分析語句的有效性和語句構(gòu)成的系統(tǒng)性，進而在學理層面對公共政策文本做出分析與理解[2]。

任弢等人歸納了當前公共政策文本研究的五種路徑，分別為語義學與語法學路徑、社會網(wǎng)絡路徑、語用學路徑、政策內(nèi)容路徑、文獻計量路徑[3]。本文將主要采用后三種方法。語用學路徑的公共政策文本研究將文本與社會事實相聯(lián)系，通過文本探究其背后的政治意義。政策內(nèi)容路徑研究通過對政策文本中政策工具類型、變化和組合的提煉分析，觀察政府政策過程。文獻計量路徑聚焦于公共政策文本的非內(nèi)容要素，如文本數(shù)量、主題詞、發(fā)布時間等，以此觀察政策議程設置和政策注意力[3]。

（二）政策文本的選擇

本文選取了1992年黨的十四大至2017年黨的十九大六份全國黨代會工作報告作為主要研究文本，同時選取“八五”至“十三五”的六份規(guī)劃作為輔助文本。這樣的選擇主要是基于以下原因：十四大之前，環(huán)境保護在黨的工作報告中甚少提及，十四大首次將環(huán)境保護作為基本國策正式寫入黨代會工作報告，這標志著環(huán)境政策議程的正式設立。在此之后的黨代會工作報告中，尤其是黨的十八大以來，環(huán)境作為一個獨立的核心政策議題越來越受到黨和政府的重視。五年規(guī)劃文本體現(xiàn)了黨和政府對我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要部署，相比于黨代會宏觀的工作報告，五年規(guī)劃文本對各政策議題的表述相對具體。

本文將首先統(tǒng)計黨代會工作報告和五年規(guī)劃文本中環(huán)境議題和經(jīng)濟議題關(guān)鍵詞詞頻及其變化（統(tǒng)計結(jié)果如表1到表3）。其次，根據(jù)黨代會工作報告的文本內(nèi)容與我國生態(tài)文明建設的具體實踐，從價值理念、制度建設和環(huán)境治理實踐三個方面梳理中國特色社會主義生態(tài)文明制度體系的構(gòu)建過程。本文這一過程劃分為三個時間段，分別為初建期（1992～2002）、轉(zhuǎn)折期（2002～2012）和全面構(gòu)建期（2012～2017）。

二、十四大至十六大（1992～2002）：生態(tài)文明制度體系的初建期

20世紀90年代至21世紀初，國內(nèi)環(huán)境趨于穩(wěn)定，推動經(jīng)濟發(fā)展，解決人民溫飽問題是這一階段的核心任務。從詞頻統(tǒng)計結(jié)果來看，在十四大至十六大的黨代會工作報告中，環(huán)境議題的關(guān)鍵詞詞頻數(shù)分別為4、2、9，而經(jīng)濟議題分別是217、199、168。在“八五”至“十五”的五年規(guī)劃文本中，環(huán)境議題的關(guān)鍵詞詞頻數(shù)分別為20、26、60，經(jīng)濟議題則是328、406、275。經(jīng)濟議題詞頻數(shù)遠高于環(huán)境議題，兩者相差懸殊。與經(jīng)濟發(fā)展相比，生態(tài)環(huán)境尚未作為一個核心議題進入中國政策議程。

在價值理念上，“環(huán)境保護”與“可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”是該階段主要的環(huán)境綱領(lǐng)與指導理念。與經(jīng)濟議題相比，環(huán)境議題處于邊緣化地位，生態(tài)環(huán)境的目標指向、發(fā)展理念是含糊的，生態(tài)文明理論尚未成型，文本本身亦沒有提出具體的生態(tài)環(huán)境建設實踐路徑。具體來看，黨的十四大將“環(huán)境保護”寫入工作報告，但全文僅指出“要增強全民族的環(huán)境意識，保護和合理利用土地、礦藏、森林、水等自然資源，努力改善生態(tài)環(huán)境”。在人口增長、經(jīng)濟發(fā)展給資源和環(huán)境帶來巨大壓力的背景下，十五大指出“在現(xiàn)代化建設中必須實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，正確處理經(jīng)濟發(fā)展同人口、資源、環(huán)境的關(guān)系”。與十四大相比，十五大工作報告主要聚焦于環(huán)境資源，要求“統(tǒng)籌規(guī)劃國土資源開發(fā)和整治，嚴格執(zhí)行土地、水、森林、礦產(chǎn)、海洋等資源管理和保護的法律。實施資源有償使用制度”。到了黨的十六大，生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系，在表述上已經(jīng)從“經(jīng)濟發(fā)展給資源和環(huán)境帶來巨大壓力”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鷳B(tài)環(huán)境、自然資源和經(jīng)濟社會發(fā)展的矛盾日益突出”，可見黨和政府意識到了生態(tài)環(huán)境問題的嚴重性。為了解決經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間的矛盾，十六大在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的基礎上提出“堅持以信息化帶動工業(yè)化，以工業(yè)化促進信息化，走出一條科技含量高、經(jīng)濟效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的新型工業(yè)化路子”。

在職權(quán)劃分上，環(huán)保機構(gòu)在該階段始終處于弱勢地位。首先，從權(quán)力的橫向劃分來看，1988年國家環(huán)境保護局成立。十年后升格為國家環(huán)境保護總局，從副部級提升為正部級，其行政地位雖有所提高，但實際權(quán)力卻并未顯著加強。無論是在中央還是地方層面，環(huán)保部門與其他部門常常發(fā)生利益與職能沖突，部門利益最大化使各部門處于競爭而非合作狀態(tài)，而環(huán)境問題因其廣泛性、復雜性、綜合性和跨地域性的特點，需要各部門合作完成，但環(huán)保職能的分配在各部門間又是沖突的[4]。其次，從權(quán)力的縱向劃分來看，地方黨委書記位于權(quán)力頂層，環(huán)保局屈居權(quán)力底層；而在責任結(jié)構(gòu)上，權(quán)力最大的黨委書記責任最小，權(quán)力微弱的環(huán)保局責任最大[4]。

從環(huán)境治理制度構(gòu)建與實踐來看，該階段主要采用管制型政策工具，輔之以少數(shù)市場型政策工具并修訂/通過了多部與環(huán)境相關(guān)的法律。主要的管制型環(huán)境政策工具包括：1992年，環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)首次列入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。同年，《中國環(huán)境與發(fā)展十大對策》指出“各級政府負有保護環(huán)境的責任”。1996年7月，國務院召開第四次全國環(huán)境保護會議，會議確定了堅持污染防治和生態(tài)保護并重的方針，宣布實施《污染物排放總量控制計劃》和《跨世紀綠色工程規(guī)劃》。全國開展了大規(guī)模的重點城市、流域、區(qū)域、海域的污染防治及生態(tài)建設和保護工程[5]?！熬盼濉逼陂g，國家啟動“33211”綠色環(huán)境工程，即對“三河”、“三湖”進行水污染治理，對大氣污染物中的二氧化硫和酸雨進行治理，對北京市和渤海海域進行污染控制。2005年，中央出臺環(huán)保約束性指標新政策，旨在改變地方的環(huán)境治理現(xiàn)狀。從以上一系列的管制型環(huán)境政策工具來看，政策工具的強制性色彩越來越強，從1992年列入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報到環(huán)保約束性指標，中央政府逐漸將環(huán)保作為一項“軟指標”嵌入到環(huán)境政治過程中。但與經(jīng)濟增長等“硬指標”相比，該階段的環(huán)?！败浿笜恕鄙胁痪邆洹耙黄狈駴Q”的性質(zhì)。該階段主要的市場型政策工具有：征收排污費、對污染物排放超出標準的處以罰款、二氧化碳與二氧化硫排放權(quán)交易、對污染企業(yè)進行貸款限制等。在環(huán)境保護法律建設方面，全國人大環(huán)境資源委員會修訂了《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護法》，新出臺《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《清潔生產(chǎn)促進法》、《環(huán)境影響評價法》、《放射性污染防治法》、《防沙治沙法》和《可再生能源法》?？傊撾A段的環(huán)境治理實踐具有較強的應急色彩，環(huán)境制度體系的系統(tǒng)構(gòu)建尚在孕育之中。

三、十六大至十八大（2002～2012）：生態(tài)文明制度體系構(gòu)建的轉(zhuǎn)折期

從詞頻統(tǒng)計結(jié)果來看，黨的十七大工作報告中環(huán)境議題關(guān)鍵詞詞頻為17，較十六大有所上升，經(jīng)濟議題關(guān)鍵詞為132，較十六大有所下降?！笆晃濉币?guī)劃文本中，環(huán)境議題關(guān)鍵詞詞頻為86，經(jīng)濟議題為290，兩者較“十五”規(guī)劃都有所上升，兩者間差距縮小。另外，在黨的十七大報告中，關(guān)于社會主義現(xiàn)代化國家的描述由“富強民主文明”轉(zhuǎn)變?yōu)椤案粡娒裰魑拿骱椭C”，新增“和諧”一詞，這與包括環(huán)境群體性事件在內(nèi)的各類群體性事件頻發(fā)有關(guān)。

從價值理念來看，“科學發(fā)展觀”是該階段環(huán)境議題新的指導理念，是對“可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”的補充與完善。隨著經(jīng)濟增長的資源環(huán)境代價越來越大，在“科學發(fā)展觀”的總體指導下，黨的十七大工作報告提出“必須全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。堅持生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，實現(xiàn)速度和結(jié)構(gòu)質(zhì)量效益相統(tǒng)一、經(jīng)濟發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，使人民在良好生態(tài)環(huán)境中生產(chǎn)生活，實現(xiàn)經(jīng)濟社會永續(xù)發(fā)展”的要求與目標。此外，黨的十七大首次提出“生態(tài)文明建設”，其具體內(nèi)容包括“基本形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費模式。循環(huán)經(jīng)濟形成較大規(guī)模，可再生能源比重顯著上升。主要污染物排放得到有效控制，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善。生態(tài)文明觀念在全社會牢固樹立”。

在制度體系建設方面，十七大提出“要完善有利于節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的法律和政策，加快形成可持續(xù)發(fā)展體制機制。落實節(jié)能減排工作責任制”。隨后，《循環(huán)經(jīng)濟促進法》出臺。同年，《環(huán)境信息公開辦法（試行）》要求政府必須及時主動公開包括環(huán)境保護法律、法規(guī)等在內(nèi)的17大類環(huán)境保護信息。此外，為優(yōu)化職權(quán)配置結(jié)構(gòu)，2008年，原國家環(huán)境保護總局更名為環(huán)境保護部，納入國務院組成部門，正式成為國務院職能機構(gòu)之一。在該階段，中央也積極利用政治激勵和物質(zhì)激勵兩種手段推動地方進行環(huán)境治理。十七大期間，中央和地方加大了環(huán)保的財政資金支持，全社會環(huán)保投入達2.1萬億元，中央安排專項資金70多億元，完成全國一半以上的縣區(qū)級環(huán)境監(jiān)測站標準化建設和第一次全國污染源普查工作。李克強在第七次全國環(huán)境保護大會上指出要對環(huán)境保護嚴格實行責任制，要求制定生態(tài)文明建設的目標指標體系并納入地方各級政府績效考核中，未完成目標任務的，將追究有關(guān)領(lǐng)導的責任。項目環(huán)評工作在這一時期也越來越嚴格，國家層面拒批的“兩高一資”建設項目總投資達3萬多億元[6]。

總之，十七大期間，黨和政府對生態(tài)環(huán)境問題的關(guān)注度有所提升，從總體來看，環(huán)境議題雖仍服務于經(jīng)濟議題，還未成為獨立的政治議題，但與前一階段相比，環(huán)境議題的獨立性有所提高。公共政策由重經(jīng)濟增長輕環(huán)境保護轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo環(huán)境與經(jīng)濟增長并重，黨和政府逐漸開始謀劃生態(tài)環(huán)境建設的制度化。

四、十八大至十九大（2012～2017）：生態(tài)文明制度體系的全面構(gòu)建期

從詞頻統(tǒng)計來看，十八大工作報告有關(guān)環(huán)境議題的關(guān)鍵詞詞頻為48，經(jīng)濟議題為126。十九大工作報告中環(huán)境議題關(guān)鍵詞詞頻繼續(xù)攀升，為70，而經(jīng)濟議題關(guān)鍵詞詞頻數(shù)在黨的十九大報告中首次表現(xiàn)出明顯的下降趨勢，為97。在“十二五”和“十三五”規(guī)劃文本中，環(huán)境議題關(guān)鍵詞詞頻分別為113和216，上升趨勢明顯，經(jīng)濟議題關(guān)鍵詞詞頻數(shù)為355和390。從以上統(tǒng)計結(jié)果來看，經(jīng)濟議題與環(huán)境議題的關(guān)鍵詞詞頻差距逐漸縮小，這在一定程度上表明，黨和政府對環(huán)境議題的重視程度不斷提高，環(huán)境議題逐漸成為與經(jīng)濟議題平起平坐的議題之一，成為中國政治過程中一個重要的政治議題。

在價值理念層面，黨的十八大報告提出“要堅持以經(jīng)濟建設為中心，以科學發(fā)展為主題，全面推進經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設，實現(xiàn)以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學發(fā)展”，“生態(tài)文明建設”首次被納入“五位一體”總體布局，“美麗中國”成為“生態(tài)文明”的核心表達，“尊重自然、順應自然、保護自然”體現(xiàn)了“生態(tài)文明”新的價值取向。十九大報告中，生態(tài)文明的理念再次得到了豐富，“綠水青山就是金山銀山”、“像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”、“山水林田湖草是一個生命共同體”、“實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度”成為全黨、全社會的共識。黨的十九大工作報告還罕見地對“美麗中國”做了時間節(jié)點規(guī)劃，報告指出：“從二〇二〇年到二〇三五年，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國目標基本實現(xiàn)”。我國之前的環(huán)境政策，除了少數(shù)指標外，總體目標常常是含糊寬泛的，也沒有明確的時間表，這使政府在環(huán)境保護議題上具有較大的彈性和自主空間。在實際政策過程中，環(huán)境保護常常被看作是可以達到也可以不達到的“軟指標”，是在與GDP、財政收入等“硬指標”發(fā)生矛盾的時候可以被“犧牲”的“次目標”。十九大確定“美麗中國”實現(xiàn)的時間表（2035年）和政策目標（生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)），這是相當罕見的。此外，十九大關(guān)于社會主義現(xiàn)代化國家的描述新增“美麗”一詞，與生態(tài)文明建設遙相呼應。從話語分析的角度來看，在十四大至十九大期間，黨關(guān)于資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護的話語體系不斷完善，環(huán)境政治話語的表達方式越來越具有生動形象的特點?！熬G水青山就是金山銀山”、“像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”、“山水林田湖草是一個生命共同體”、“實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度”這樣的環(huán)境政治話語表達方式比“可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”、“可持續(xù)發(fā)展觀”等更具體，更接地氣，在某種程度上也更容易傳播并深入人心，贏得全社會的共識。

在制度構(gòu)建層面上，十八大將“加強生態(tài)文明制度建設”確立為“推進生態(tài)文明建設”的重點任務之一，具體包括加強生態(tài)文明考核評價制度、健全基本的管理制度、建立資源有償使用制度和生態(tài)補償制度、建立市場化機制、健全責任追究和賠償制度5個方面。這一方面標志著，我國正式開啟了中國特色社會主義生態(tài)文明制度體系構(gòu)建之路；另一方面意味著，我國生態(tài)文明建設的重點開始由價值層面轉(zhuǎn)向制度層面。根據(jù)筆者的不完全統(tǒng)計，十八大后五年，全國人大及其常委會通過/修訂與環(huán)境相關(guān)的法律有7部，其中包括被稱為“史上最嚴”的新《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》等；由環(huán)境保護部單獨或與國務院聯(lián)合頒布的部門規(guī)章有30多項，如2015年先后出臺的《關(guān)于加快推進生態(tài)文明的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》等。這些法律、規(guī)章和文件的出臺意味著，我國的環(huán)境治理正在告別“應急”狀態(tài)，逐漸邁向“有法可依”階段。

2017年，黨的十九大工作報告對生態(tài)文明制度體系的構(gòu)建有了新的突破，提出了“改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制”的新要求，具體內(nèi)容包括“加強對生態(tài)文明建設的總體設計和組織領(lǐng)導，設立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責。構(gòu)建國土空間開發(fā)保護制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系。堅決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為?！迸c生態(tài)文明制度體系構(gòu)建同步完善的還有環(huán)保機構(gòu)的改革。2018年4月16日，生態(tài)環(huán)境部正式掛牌成立，原環(huán)境保護部不再保留。新組建的生態(tài)環(huán)境部整合了原環(huán)境保護部的職責和其他六個部門的相關(guān)職責，并確定了在未來三年打七場標志性重大戰(zhàn)役的任務。生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革與生態(tài)環(huán)境部的組建意味著，中國生態(tài)文明制度體系的構(gòu)建重點開始由政策制度框架轉(zhuǎn)向政策過程，即讓環(huán)境制度框架成為可落地的、可實施的、適合我國既有政治架構(gòu)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制。同時，這也是對我國長期以來生態(tài)環(huán)保職能“碎片化”、各管一段、環(huán)境保護部門責任和權(quán)力不匹配、基層環(huán)保部門“小馬拉大車”、九龍治水等問題的矯正與優(yōu)化。另外，在環(huán)境治理主體上，十九大提出“構(gòu)建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”，主體多元化的環(huán)境治理體系或許可能成為我國新型的政治社會關(guān)系構(gòu)建的突破口，它可能會對我國相對封閉的政策決策和監(jiān)督系統(tǒng)產(chǎn)生重要影響。

十八大以來，中國環(huán)境治理進入了一個“政策熱、實踐熱”的階段。環(huán)境治理手段與環(huán)境監(jiān)管力度的加強與創(chuàng)新，是十八大以來中國環(huán)境治理的兩大顯著特征。在治理手段上，除了傳統(tǒng)的管制型、經(jīng)濟和法律手段外，值得人們注意的是，技術(shù)在環(huán)境治理與監(jiān)管中的作用。管制型手段的典型代表是環(huán)境保護督察巡視制度。2015年，中央全面深化改革領(lǐng)導小組第十四次會議審議通過了《環(huán)境保護督察方案（試行）》。2016年1月，中央環(huán)境保護督察組正式進駐河北省，隨后，中央環(huán)保督察組對全國多個省（市）進行了多輪環(huán)保督查巡視，多個省委書記、省長以及省主要干部被約談。中央環(huán)境保護督察組巡視完畢后，要求被督察的?。ㄊ校┏雠_并全面對外公開中央環(huán)境保護督察整改方案。2016年12月25日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過的《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》（以下簡稱《環(huán)境保護稅》），則是法律與經(jīng)濟手段的典型運用。2018年1月1日，《環(huán)境保護稅法》正式實施，排污費改環(huán)保稅邁出了我國環(huán)保稅改革的重要一步，同時它也是一種倒逼企業(yè)節(jié)能減排的政策手段。截至2018年4月18日，即環(huán)保稅首個納稅申報期結(jié)束之日，全國共有24.46萬戶納稅人順利完成環(huán)保稅納稅申報，收入44億元[7]。技術(shù)手段的典型代表是技術(shù)監(jiān)測在大氣污染防治中應用。為保證地方政府空氣監(jiān)測數(shù)據(jù)的質(zhì)量，2016年11月底，全國1436個國控站點監(jiān)測事權(quán)已全部完成上收任務，由以前的“考核誰，誰監(jiān)測”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢l考核，誰監(jiān)測”，從體制上確保監(jiān)測數(shù)據(jù)不受行政干預[8]。此外，中央還利用衛(wèi)星環(huán)境遙感監(jiān)測技術(shù)實時獲取PM2.5、PM10、二氧化硫、二氧化氮、灰霾、沙塵暴、秸稈焚燒等指標的監(jiān)測結(jié)果[9]。地方各級政府為了打贏“藍天攻堅戰(zhàn)”，在技術(shù)手段上也是煞費苦心，如蘭州市為治理大氣污染，開發(fā)了蘭州市城市網(wǎng)格化監(jiān)測體系手機APP，濟南市首創(chuàng)大氣顆粒物移動監(jiān)測出租車。環(huán)境監(jiān)管的加強突出表現(xiàn)為環(huán)境執(zhí)法力度的持續(xù)加強。十八大以來，環(huán)境執(zhí)法進入高壓態(tài)勢，2017年1月至10月，全國共查處環(huán)境違法案件142907件，比2016年同期增長92%；處罰金額89.35億元，同比增長62%；查處重大案件15289件，同比增長253%[10]。

總結(jié)及其擴展

中國特色社會主義生態(tài)文明制度體系的構(gòu)建并非一蹴而就，它經(jīng)歷了一個復雜而又漫長的過程。在此過程中，環(huán)境議題逐漸開始由價值議題邁向制度議題，同時開啟了中國特色社會主義生態(tài)文明制度體系的構(gòu)建之路。生態(tài)文明建設的目標、任務、舉措等逐漸明晰，制度體系逐步建立健全，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革成為重中之重。

從話語分析的視角出發(fā)，縱觀十四大至十九大期間黨的工作報告文本與中國特色社會主義生態(tài)文明制度體系的構(gòu)建過程，本文有以下三點發(fā)現(xiàn)：首先，生態(tài)環(huán)境話語是被中國日益嚴峻的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)實塑造出來的；生態(tài)環(huán)境話語又對中國的生態(tài)文明建設產(chǎn)生了一系列影響，各項生態(tài)文明制度不斷從中衍生并得以完善。其次，如果說十八大以前，黨的工作報告?zhèn)戎赜诿枋錾鷳B(tài)環(huán)境的日益嚴重性，那么十八大之后則更為關(guān)注解決生態(tài)環(huán)境問題。所以，十八大之后，生態(tài)文明制度供給不斷完善也就不難理解了。最后，中國的生態(tài)環(huán)境話語總是與經(jīng)濟議題密切相關(guān)。對生態(tài)環(huán)境的治理在很大程度上是服務于經(jīng)濟發(fā)展的。這從側(cè)面反映出，我國對生態(tài)環(huán)境的認識尚處于工具理性階段，還未步入價值理性階段。

應該注意到，盡管生態(tài)文明建設如火如荼，我國的生態(tài)環(huán)境卻沒有得到根本好轉(zhuǎn)甚至有進一步惡化的趨勢。環(huán)境治理仍表現(xiàn)出濃重的環(huán)境威權(quán)主義特征，如各項運動式治污行動。如何提高我國環(huán)境治理的制度化水平，建立一套環(huán)境治理長效機制，這一問題值得學術(shù)界與實務界進行更為深入的探討。

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[6] 中國新聞網(wǎng).李克強副總理在第七次全國環(huán)境保護大會上的講話[EB/OL].http：//www.chinanews.com/gn/2012/01-04/3580887.shtml，2012-01-04/2018-2-8.

[7] 網(wǎng)易研究局.黃有光：中國環(huán)保稅稅額嚴重偏低丨網(wǎng)易研究局.[EB/OL].http：//money.163.com/18/0517 /09/DI0G982D00258J1R.html，2018-5-17/2018-5-23.

[8] 每經(jīng)網(wǎng).遏制地方數(shù)據(jù)造假”沖動”，1436個國控空氣質(zhì)量監(jiān)測站點事權(quán)全部上收[EB/OL].http：//www. nbd.com.cn/articles/2017-01-22/1072017.html，2017 -01-22/2018-2-8.

[9] 新華網(wǎng).環(huán)保部：全國環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)已建成[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/city/2017-02/13/c_129476905.htm，2017-02-13/2018-2-8.

[10]生態(tài)環(huán)境保護部.生態(tài)環(huán)境部通報表揚大練兵表現(xiàn)集體和個人.[EB/OL].www.zhb.gov.cn/xxgk/hjyw/2 01804/t20180410_434113.shtml？COLLCC=3412195 399&，2018-4-10/2018-5-23.

責任編輯：陳建娜