西藏農(nóng)地金融化的基礎(chǔ)條件與實現(xiàn)路徑研究

衡霞 王茜

摘要 西藏農(nóng)牧民有較高的農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿，但農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務(wù)量非常小，難以滿足西藏社會經(jīng)濟現(xiàn)代化發(fā)展的需要。不論地租理論、金融結(jié)構(gòu)理論，還是現(xiàn)行的法律法規(guī)，以及較為充分的地方實踐均表明，西藏已經(jīng)具備了農(nóng)地金融化的建構(gòu)基礎(chǔ)。然而由于農(nóng)地確權(quán)難、傳統(tǒng)金融機構(gòu)的制度慣性、政策供給與需求的不匹配等造成了西藏農(nóng)地金融化的現(xiàn)實困境。對此，要加快完成農(nóng)村土地確權(quán)頒證、組建政策性金融平臺、制定農(nóng)地金融支持政策和建立農(nóng)地金融風險防范制度等構(gòu)成了西藏農(nóng)地金融化的基本內(nèi)容。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村金融制度；農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)；抵押貸款

中圖分類號 S-9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2018）22-0221-06

Abstract Farmers and herdsmen have a higher willingness to farmland in Tibet， but the mortgage business of farmland management is very small， it is difficult to meet the needs of Tibetan modernization. Theory and practice show that Tibet already has the construction foundation of agricultural land financialization. But there are so many difficulties， for example， the rural land rights are hard to confirm， institutional inertia of financial institutions， policy supply and demand mismatch. So the basic contents of farmland financialization in Tibet include to expedite the completion of the rural land confirmation， to form a policybased financial platform， to draw up the financial support policies for rural areas， to establish a system for preventing financial risks in rural areas and so on.

Key words Farmland financialization；Farmland management rights；Mortgage loan

農(nóng)地三權(quán)分置，不僅要重視土地承包經(jīng)營權(quán)登記確權(quán)工作，保障農(nóng)民土地權(quán)益不受侵害，還要關(guān)注農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的效率與質(zhì)量問題。也就是說一方面要深刻反思農(nóng)地三權(quán)分置“為了誰”的價值訴求，還要積極謀劃“怎樣實現(xiàn)”的路徑選擇問題。農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離，最終目的是盤活農(nóng)村土地要素，推動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟快速發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)戶收入的穩(wěn)定增長。盤活農(nóng)村土地要素的關(guān)鍵在于農(nóng)地可以抵押、信托和證券化，即要農(nóng)地金融化制度作為保障。重慶、貴州等地積極探索農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的金融化路徑，相繼創(chuàng)造了地票、農(nóng)地入股等創(chuàng)新性金融產(chǎn)品，完全符合十八屆三中會提出的“發(fā)展普惠金融，鼓勵金融創(chuàng)新，豐富金融市場層次和產(chǎn)品”，農(nóng)地金融成為普惠金融體系的重要組成部分。

農(nóng)地金融作為一項制度創(chuàng)新，不僅可以實現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營者把承包經(jīng)營權(quán)和土地附著物的收益權(quán)作為信用擔保的抵押物向金融機構(gòu)融資，以解決農(nóng)地經(jīng)營者生產(chǎn)資金不足的困境；抵押所得款項還是債務(wù)人的生息資本，在解決債務(wù)人資金困境的同時也實現(xiàn)抵押款項的剩余價值。自羅劍朝等[1]提出農(nóng)地金融制度建設(shè)的關(guān)鍵是制度設(shè)計而不是具體操作和資金問題以來，學界嘗試從法律角度[2-3]、國際比較與經(jīng)驗借鑒角度[4]、實踐探索角度[5-6]等方面對我國農(nóng)村以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押為核心的農(nóng)地金融制度進行研究，發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)村金融體系長期圍繞城市化和工業(yè)化的制度設(shè)計導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展資金大規(guī)模流向城市，再加金融機構(gòu)大量撤銷農(nóng)村分支機構(gòu)和資金使用的離農(nóng)傾向，使得農(nóng)業(yè)融資渠道匱乏，“三農(nóng)”問題始終無法解決。這種現(xiàn)象不僅在我國東中部地區(qū)廣泛存在，在西藏自治區(qū)也是長期面臨的難題。高偉[7]認為，當人均GDP小于500美元時，農(nóng)地以農(nóng)民自營為主；當人均GDP超過 1 000 美元時，農(nóng)地的商業(yè)運作和市場價值體現(xiàn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)成為農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需求。從西藏2015年的人均GDP來看，拉薩市已經(jīng)達到11 177.99美元，昌都市在全區(qū)7個地級市中排名墊底，但也達到2 991.16美元[8]。由此可見，西藏自治區(qū)農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)已經(jīng)具備現(xiàn)實基礎(chǔ)。然而，從2015年西藏農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況來看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)率僅為3.2%，遠遠低于全國30%的農(nóng)地流轉(zhuǎn)率[9]；從金融機構(gòu)的布局來看，由于西藏地廣人稀和農(nóng)牧民的儲蓄觀念淡薄，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的分支機構(gòu)非常有限，而且五大行也沒有全部在縣城布置營業(yè)網(wǎng)點；從農(nóng)地確權(quán)頒證情況來看，截至2017年初僅完成4.764萬hm2耕地（耕地總面積為23.127萬hm2）的確權(quán)[10]。顯然，長期不明晰的農(nóng)地權(quán)屬關(guān)系和特殊的自然原因均是金融機構(gòu)不愿意過多介入農(nóng)地抵押的重要原因。

根據(jù)《西藏自治區(qū)農(nóng)村土地（耕地）承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作實施方案》，西藏將在2017年全面完成農(nóng)村承包地確權(quán)工作，三權(quán)分離即將成為現(xiàn)實；而且不論是實地調(diào)研還是學者的定量分析[6]，均顯示西藏農(nóng)牧民有非常強烈的農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿（盡管截至目前全區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)率僅為3.2%）。面對如火如荼的農(nóng)地確權(quán)登記和農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿，西藏自治區(qū)僅僅在曲水縣和米林縣成功開展了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，顯然農(nóng)地金融嚴重滯后于當?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需要。鑒于此，筆者基于相關(guān)理論基礎(chǔ)，探討西藏建立農(nóng)地金融制度是否必需、目前是否已經(jīng)具備農(nóng)地金融制度建立的條件、如何構(gòu)建等問題，為推動西藏農(nóng)地金融發(fā)展提供參考。

1 西藏農(nóng)地金融化的基礎(chǔ)條件分析

1.1 理論基礎(chǔ)

地租理論認為，農(nóng)地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離是地租產(chǎn)生的必要條件，只有當兩者分離時，農(nóng)業(yè)資本家才能從大土地所有者那里租賃土地并雇傭農(nóng)業(yè)工人進行耕種，最后形成的平均利潤由農(nóng)業(yè)資本家所有，而超額利潤則由地主所有。由此可見，三權(quán)分置后，農(nóng)牧民成為農(nóng)地的實際持有人，流入方成為農(nóng)業(yè)資本家，在不改變流轉(zhuǎn)土地使用性質(zhì)前提下，農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性使得農(nóng)業(yè)資本家的獲利空間有限，農(nóng)牧民的絕對地租收入也相應(yīng)不穩(wěn)定。對此，根據(jù)馬克思提出的收益資本化處理途徑，即把任何一定的貨幣收入看成一個想象資本的利息[11]，也就是說，把土地能夠帶來的收益權(quán)利進入市場流通并自由交易，成為生息資本，形成土地抵押、信托、證券化等外在形式，從而實現(xiàn)農(nóng)地的貨幣化和資本化，即農(nóng)地的金融化。

金融結(jié)構(gòu)理論認為，在欠發(fā)達國家的經(jīng)濟發(fā)展初期，金融機構(gòu)及服務(wù)的主動供給將先于經(jīng)濟主體的需求，以金融杠桿提升金融制度效率，但是由于金融抑制和金融約束原因，政府有必要適當干預(yù)資金的市場配置，允許民間金融有租金獲得機會，從而規(guī)避道德風險和逆向選擇給金融機構(gòu)帶來的市場風險。正如戈德史密斯的研究結(jié)論一樣，金融資產(chǎn)和機構(gòu)越來越多種多樣，那么金融活動表現(xiàn)出的經(jīng)濟影響力就會越大，經(jīng)濟也會因金融的分支而更快發(fā)展[12]。與我國其他地區(qū)已經(jīng)逐步建立健全的農(nóng)村市場體系相比，西藏農(nóng)村市場化程度嚴重滯后，再加上市場主體自身能力不足和薄弱的區(qū)域經(jīng)濟基礎(chǔ)使得農(nóng)牧民沒有金融工具和金融機構(gòu)服務(wù)的需求，政府必須要從宏觀調(diào)控的角度出發(fā)進行引導(dǎo)，使現(xiàn)有各大金融機構(gòu)和非銀行金融機構(gòu)體系主動服務(wù)于地廣人稀的農(nóng)牧地區(qū)，尤其要服務(wù)于以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)為抵押的貸款需求。

農(nóng)業(yè)信貸補貼理論認為，由于農(nóng)戶儲蓄能力和商業(yè)資本進入農(nóng)村的動力不足，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)發(fā)展資金不足，從而對外部資金產(chǎn)生過度依賴，具有農(nóng)貸資格的金融機構(gòu)和具有擔保資格的非金融機構(gòu)無法成為農(nóng)牧民和金融機構(gòu)的有效中介。在西藏，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展長期依賴于國家的轉(zhuǎn)移支付，通過非營利的政策性金融機構(gòu)對各類涉農(nóng)資金進行合理分配，將大量低息資金注入農(nóng)村，使農(nóng)貸項目成為農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重大內(nèi)容。盡管截至2016年末全區(qū)存款余額突破4 300億元，涉農(nóng)貸款余額達857.4億元，扶貧貼息貸款余額429.3億元[13]，但仍然滿足不了78.61%的農(nóng)牧民貸款意愿，尤其是高中學歷以上文化程度和貧困家庭以外超八成中青年人群有強烈的貸款意愿[5]。由此可見，以農(nóng)地三權(quán)分置為契機，以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)為抵押的信貸補貼制度建構(gòu)對西藏農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展具有重大意義。

從理論上講，農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和使用權(quán)分離了，那么土地的使用應(yīng)當可以轉(zhuǎn)讓，農(nóng)地經(jīng)營主體在轉(zhuǎn)讓期內(nèi)擁有農(nóng)地“產(chǎn)權(quán)”，因而也可以有特定許可的抵押權(quán)利，從而提升土地資源的優(yōu)化配置，實現(xiàn)土地所有權(quán)和使用權(quán)價值的最大化。赫爾南多·德·索托[14]認為，發(fā)展中國家的財產(chǎn)因無法流動而成為僵化的資本，嚴重抑制了其在資本市場上的融資能力，這也是這些國家人民因財產(chǎn)權(quán)及權(quán)能缺失引發(fā)貧窮的主要原因。但要實現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)化，和集聚資金、分散風險和配置土地資源的功能，就必須要有完善的農(nóng)地金融制度作支撐。

1.2 法理基礎(chǔ)

《農(nóng)村土地承包法》第49條明確規(guī)定不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，承包經(jīng)營權(quán)人可以轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式處分經(jīng)營權(quán)，但以家庭承包方式取得的經(jīng)營權(quán)則不允許抵押。隨后出臺的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》和最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》均秉承了《農(nóng)村土地承包法》的立法原意，將以家庭承包方式取得的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押行為視為無效。雖然2007年頒布的《物權(quán)法》一方面繼承了《農(nóng)村土地承包法》中關(guān)于招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地，依照農(nóng)村土地承包法等法律和國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)”[15]；但另一方面又對上述法律法規(guī)進行了一定的完善，即除家庭承包的耕地以外，林地、自留地、宅基地等家庭承包地可以抵押，這表明農(nóng)地金融化的范圍在“家庭承包”的概念上進行分化。

2008年中國人民銀行和中國銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加快推進農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的意見》中提出，要在中部6省和東北3省選擇糧食主產(chǎn)區(qū)或縣域經(jīng)濟發(fā)展有扎實基礎(chǔ)的部分縣、市，開展農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新試點，試點范圍包括原則上凡不違反現(xiàn)行法律規(guī)定、財產(chǎn)權(quán)益歸屬清晰、風險能夠有效控制、可用于貸款擔保的各類動產(chǎn)和不動產(chǎn)，都可以試點用于貸款擔保。雖然該意見中并沒有對不動產(chǎn)的類型進行明確，但給予了抵押貸款的法律適用空間，即農(nóng)地可以成為擔保的財產(chǎn)。隨后由中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等4家機構(gòu)聯(lián)系印發(fā)的《關(guān)于全面推進農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的指導(dǎo)意見》中，首次提出了“在不改變土地集體所有性質(zhì)、不改變土地用途和不損害農(nóng)民土地承包權(quán)益的前提下，探索開展相應(yīng)的抵押貸款試點”，這就意味著農(nóng)地抵押貸款政策的放開。

2016年10月出臺的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》提出，“經(jīng)營主體再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)或依法依規(guī)設(shè)定抵押，須經(jīng)承包農(nóng)戶或其委托代理人書面同意，并向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒??！С中滦徒?jīng)營主體提升地力、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、依法依規(guī)開展土地

經(jīng)營權(quán)抵押融資”[16]。由此可見，農(nóng)地經(jīng)營主體不再受制于家庭承包戶的法律約束，在土地使用期限內(nèi)可以實現(xiàn)土地入股、托管等金融化路徑，農(nóng)牧民依法享有集體承包土地的括使用、流轉(zhuǎn)、抵押和退出的各項權(quán)能。然而，上述權(quán)能長期缺乏金融化路徑，未能實現(xiàn)財產(chǎn)化。雖然“三權(quán)分置”避免了市場交易成本過高而抑制交易，并將農(nóng)村土地的部分權(quán)利賦予那些最為珍視它們的人[7]，符合了契約安排的最佳狀態(tài)，但仍然需要健全的農(nóng)地金融制度做保障。

2017年中央一號文件提出，支持金融機構(gòu)增加縣域網(wǎng)點，加大服務(wù)“三農(nóng)”力度，深入推進承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點，鼓勵“三農(nóng)”專項金融債，并積極推動農(nóng)村金融立法。這是繼2015年8月國務(wù)院出臺《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》后，農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)再次獲得國家的財產(chǎn)權(quán)認可，既然農(nóng)地具有財產(chǎn)權(quán)屬性，那么它就可以同其他財產(chǎn)一樣獲得均等的抵押機會。盡管中央一號文件和“指導(dǎo)意見”是戰(zhàn)略層面的，但已經(jīng)為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款提供了法規(guī)依據(jù)，為農(nóng)地金融化指明了方向。

農(nóng)村土地抵押權(quán)是農(nóng)地三權(quán)分置后農(nóng)民權(quán)能的重要組成部分，以農(nóng)地為抵押品的資金融通活動構(gòu)成農(nóng)地金融的法律依據(jù)?！稉７ā贰段餀?quán)法》和最新的農(nóng)地政策均承認四荒地經(jīng)營使用權(quán)的抵押功能，但所構(gòu)成的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體量太小，影響了農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)收益的最大化預(yù)期。雖然有人擔心農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押將可能使“土地成為別人的”，從而使農(nóng)民喪失土地承包經(jīng)營權(quán)，但是若農(nóng)地使用權(quán)簽訂長期合同并付清全部租金，則可以通過土地的未來收益進行抵押，或轉(zhuǎn)讓農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的方式來清償債務(wù)，則不會侵害農(nóng)民的土地權(quán)益。由此可見，建立健全農(nóng)地金融制度對于保障農(nóng)民合法權(quán)益和促進農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，進而增加農(nóng)民收入是有法律依據(jù)的。

1.3 實踐基礎(chǔ) 耿傳輝[12]認為，“現(xiàn)行農(nóng)村金融體系的問題出在這一體系的上下兩頭：在這一體系的最上層缺乏一個適合農(nóng)業(yè)特殊需要的宏觀信用制度安排，在這一體系的最下層缺乏一個與農(nóng)民具有親和力的信用組織，這樣，由于兩頭懸空，現(xiàn)行農(nóng)村金融體系在市場經(jīng)濟中就處于一種無所適從的狀態(tài)。” 盡管如此，為了創(chuàng)新農(nóng)村金融制度，許多地區(qū)進行了積極的實踐探索，借此推動農(nóng)地利用效率，實現(xiàn)基層政府的多元農(nóng)業(yè)目標，也為西藏農(nóng)地金融化提供了經(jīng)驗借鑒。

早在1988年，貴州省湄潭縣就已經(jīng)開展土地抵押融資實踐，通過各級政府資金的大力支持而組建了專門從事土地融資的金融機構(gòu)，其運行資金主要來源于政府投資、貸款和同行業(yè)拆借，看似資金來源較多，卻很少真正落實，導(dǎo)致其運轉(zhuǎn)成本高、穩(wěn)定性差，土地金融公司幾乎承擔了全部金融風險；其抵押貸款范圍限定為非耕地資源，雖然規(guī)避了農(nóng)地流轉(zhuǎn)所帶來的社會風險，但其業(yè)務(wù)受到中央和地方政府的雙重干預(yù)，導(dǎo)致土地金融公司的業(yè)務(wù)重心發(fā)生偏差，所發(fā)貸款難以收回，被迫于1997年撤銷。盡管如此，湄潭縣的農(nóng)地金融改革試驗至少為后來者提供了部分經(jīng)驗啟示，如農(nóng)地抵押融資公司必須具有政策性、開展農(nóng)地金融的機構(gòu)可以是銀行金融機構(gòu)也可以是非銀行金融機構(gòu)體系、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押風險需要事先防范等。

另一個最著名的農(nóng)地金融實踐案例就是重慶市的地票制度。2008年重慶市經(jīng)中央同意，啟動了地票交易試點，農(nóng)地抵押權(quán)的流程規(guī)定內(nèi)村集體組織內(nèi)處置農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，如果不能處置再由農(nóng)村資產(chǎn)經(jīng)營管理公司對抵押農(nóng)地進行流轉(zhuǎn)；農(nóng)地抵押權(quán)人限定為銀行和擔保公司及其他非銀行金融機構(gòu)。這在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不明晰的情況下，地票作為有價證券，可以作為融資質(zhì)押物，為農(nóng)民貸款的資產(chǎn)抵押評估提供參考；同時地票還將土地使用權(quán)視為一種用益物權(quán)，使閑置的“不動產(chǎn)”變成一種“虛擬動產(chǎn)”，農(nóng)村土地要素自由流動為農(nóng)民自愿有償退出農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)開辟了一個制度通道，既增加了農(nóng)民的收入，保障了農(nóng)民的權(quán)益，還落實了土地的用途管制。但是地票適用的范圍基于局限于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，而且是遠距離的大范圍置換，對農(nóng)村耕地的借鑒性較差。新的一個實踐案例來源于吉林土地收益保證貸款模式。2014年初，吉林省率先開展“土地收益保證貸款”的融資試點，即農(nóng)民將土地承包經(jīng)營收益抵押給地方政府主導(dǎo)的公益性融資平臺——縣級物權(quán)融資公司，再由公司為農(nóng)民貸款提供擔保。如果貸款人還不上錢，則由公司墊付，但土地將由公司流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)包收益的2/3用于土地貸款的還款，1/3留作生活費用；當農(nóng)民正常還款后，物權(quán)融資公司與農(nóng)民達成的土地收益保證貸款合同自動解除。該模式的最大特點在于農(nóng)地抵押融資的強制管理，避免債務(wù)人喪失土地承包經(jīng)營權(quán)，破解了農(nóng)地融資困境，但吉林省的物權(quán)融資公司并非是正規(guī)的融資擔保公司，而僅僅是為農(nóng)地融資提供服務(wù)的擔保機構(gòu)。

西藏自治區(qū)曲水縣才納鄉(xiāng)白堆村作為試點村莊，率先于2015年完成土地確權(quán)，農(nóng)民隨即利用土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，該村首批27戶農(nóng)民領(lǐng)到了128.5萬元貸款，用于購買生產(chǎn)、生活所需或經(jīng)營小生意，成為西藏農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的第一批受益者[17]；2016年10月林芝市也在米林縣南伊鄉(xiāng)南伊村發(fā)放了首筆農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款。西藏農(nóng)牧民通過農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，將原本“沉睡”的農(nóng)村土地變成“活錢”，拓寬了農(nóng)牧民的融資渠道，激活了農(nóng)村土地的經(jīng)濟價值，還進一步提升了農(nóng)牧民的社會信用。西藏農(nóng)村的農(nóng)地金融化探索，實現(xiàn)農(nóng)牧民群眾的土地從不動產(chǎn)資源到資金的貨幣化和土地資本化，促進了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)在更大范圍內(nèi)的優(yōu)化配置和農(nóng)牧區(qū)的繁榮穩(wěn)定，尤其是在扶貧攻堅戰(zhàn)中發(fā)揮了重要作用。

顯然，多元化農(nóng)地金融模式探索的核心均是以土地為媒介進行的金融制度安排，土地經(jīng)營權(quán)及地上附著物的收益權(quán)成為信用擔保的抵押物，短期的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款是主要的業(yè)務(wù)形式，農(nóng)地信托和農(nóng)地抵押債券均在農(nóng)地抵押的基礎(chǔ)上展開。各地的實踐探索為西藏農(nóng)地金融制度的建立健全奠定了基礎(chǔ)，并且符合法律規(guī)范和理論基礎(chǔ)。然而，西藏的金融機構(gòu)與其他地區(qū)一樣具有離農(nóng)化傾向，致使部分農(nóng)牧區(qū)出現(xiàn)了金融服務(wù)空白；政策性金融明顯缺位，致使各地的土地經(jīng)營權(quán)抵押依賴于單一的商業(yè)性金融機構(gòu)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)龍頭化企業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶的貸款在審批環(huán)節(jié)就被擱置。雖然集管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)于一身的市縣政府往往會成為農(nóng)地使用權(quán)市場的博弈主體，西藏卻并未出現(xiàn)其他地區(qū)那種“與民爭利”的現(xiàn)象，但是西藏農(nóng)牧業(yè)的弱質(zhì)性遠遠高于內(nèi)地農(nóng)業(yè)，一方面西藏農(nóng)牧業(yè)在地域廣闊的雪域高原用傳統(tǒng)方式經(jīng)營，自然風險成為市場化程度較低農(nóng)地金融化的最大障礙；另一方面受傳統(tǒng)觀念影響，絕大多數(shù)西藏農(nóng)牧民把土地看成是自己的私有財產(chǎn)，對于金融化的土地缺乏安全感，因此農(nóng)村土地貨幣化、資本化與證券化的意識非常淡薄，盡管在西藏幾乎不存在農(nóng)牧民信用問題，但是基于成本與風險考慮，金融機構(gòu)還是止步于西藏農(nóng)地金融業(yè)務(wù)。

2 西藏農(nóng)地金融化的現(xiàn)實困境

從上文的分析來看，西藏農(nóng)地金融化已經(jīng)具備基礎(chǔ)條件，通過農(nóng)地金融化來推動農(nóng)地市場化配置將有助于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)牧民脫貧增收。然而，由于西藏農(nóng)村土地三權(quán)分置現(xiàn)實困境和金融機構(gòu)的風險預(yù)期使得西藏農(nóng)地金融化進程尤為緩慢。

2.1 農(nóng)村集體土地確權(quán)難成為農(nóng)地金融化的關(guān)鍵障礙 2017年國務(wù)院辦公廳印發(fā)了關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見，要求農(nóng)村土地三權(quán)分置時一定要堅持集體所有，嚴格保護承包權(quán)，加快放活經(jīng)營權(quán)，但前提是要明確三大權(quán)利邊界，確權(quán)成為三權(quán)分置政策執(zhí)行的必備條件。然而在西藏，確權(quán)難將有可能成為三權(quán)分置政策失靈風險產(chǎn)生的導(dǎo)火線和農(nóng)地金融化的關(guān)鍵性障礙。首先，人員編制不足。從西藏自治區(qū)國土資源廳來看，20年前成立時核定了700多人的編制，盡管每年有一定的增加，但是到目前為止也沒有突破1 000人的規(guī)模，卻要服務(wù)于120萬km2的土地，有些村莊只有幾人戶，卻距離鄉(xiāng)鎮(zhèn)有數(shù)百公里之遠，工作難度巨大。其次，工作人員專業(yè)技能欠缺。現(xiàn)有編制中的工作人員大多為中專文憑，而且還不是專業(yè)技術(shù)人才。盡管長期的援藏活動為西藏帶來許多先進理念和人才，以及每年選調(diào)了部分土地管理的大中專畢業(yè)生，但援藏人才因為氣候、語言和工作的臨時性等問題，只能做一些基礎(chǔ)性的辦公室工作，而選調(diào)生則往往被充實到基層，確權(quán)所急需的專業(yè)技術(shù)人才尤為欠缺。第三，農(nóng)牧民的觀念問題。自“三個長期不變”政策出臺以來，農(nóng)牧民將長期不變視為土地“私有”的根本性政策，而確權(quán)則會縮短其土地擁有年限，導(dǎo)致部分農(nóng)牧民不愿意確權(quán)。第四，歷史遺留問題。以堆龍德慶縣為例，由于拉薩的城市化進程快速推進，周邊村莊人口由最初的的幾戶到現(xiàn)在的數(shù)百戶，有些外來戶根本沒有落戶資格卻在此建房、生產(chǎn)生活，宅基地所有權(quán)、集體土地所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)等與藏民對土地的傳統(tǒng)認識交織一起，涉及諸多的人和部門，再加上民主改革時期對部分農(nóng)村土地頒發(fā)了國有土地權(quán)屬證明，使得部分地方的農(nóng)地確權(quán)工作艱難推進。如果沒有清晰地界定出農(nóng)村土地的權(quán)利與權(quán)能邊界，就無法使廣袤的農(nóng)村土地要素自由流動起來；但如果強行在歷史遺留問題上進行農(nóng)地確權(quán)，又有可能引發(fā)社會穩(wěn)定問題。由此可見，權(quán)屬關(guān)系難以界定的現(xiàn)狀直接使得農(nóng)地金融化難以實現(xiàn)。

2.2 傳統(tǒng)金融機構(gòu)的制度慣性使得農(nóng)地金融化平臺匱乏

從西藏的金融機構(gòu)分布來看，國有四大銀行和郵政儲蓄銀行、國家開發(fā)銀行均在西藏設(shè)立有分支機構(gòu)，以及1960年為打擊和限制農(nóng)牧區(qū)高利貸活動而在農(nóng)牧民“自愿互利”的基礎(chǔ)上成立了農(nóng)牧信用合作社；從西藏的非銀行金融體系來看，保險業(yè)機構(gòu)、證券業(yè)機構(gòu)、擔保業(yè)機構(gòu)、信托投資機構(gòu)均有布點，但是均沒有開展圍繞農(nóng)地開發(fā)、生產(chǎn)、經(jīng)營為內(nèi)容的資金融通業(yè)務(wù)。根據(jù)國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》，西藏農(nóng)業(yè)銀行聯(lián)合試點的曲水縣出臺了《曲水縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作實施方案》，以農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)為抵押品，開展農(nóng)地抵押貸款，并發(fā)放貸款數(shù)百萬元，但這種金融化機制并沒有在西藏得以廣泛推行，甚至在拉薩市的其他區(qū)縣也并沒有貫徹。在曲水縣白堆村，農(nóng)民以政府全額注資的征信基金為擔保成功在農(nóng)業(yè)銀行貸款的抵押品是具有“兩證”的房屋所有權(quán)而不是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)。農(nóng)業(yè)銀行作為西藏試點農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的唯一銀行，仍然不敢放開相關(guān)業(yè)務(wù)，一方面是銀行沒有農(nóng)地抵押的具體規(guī)定，完全參照其他貸款政策（如“誰放誰收”），并且基層銀行網(wǎng)點的貸款權(quán)限已經(jīng)上收，因此如果嚴格執(zhí)行政府試點要求將給地方銀行帶來經(jīng)營風險；另一方面農(nóng)地資產(chǎn)的期限長、額度大，如果放開抵押業(yè)務(wù)，銀行可能面臨資金流動性風險；再加上西藏特殊的人文環(huán)境，農(nóng)業(yè)銀行盡管得到上海督察組的政策釋疑卻仍然不愿意大量開展農(nóng)地金融業(yè)務(wù)。作為西藏成立較早的農(nóng)村信用合作社卻與全國其他地方的農(nóng)村信用合作社一樣出現(xiàn)了“離農(nóng)化”傾向，不僅逐漸取消基層網(wǎng)點，還將業(yè)務(wù)重點轉(zhuǎn)向城市，使得部分農(nóng)牧區(qū)出現(xiàn)了金融服務(wù)的空白；在已經(jīng)成立的3家擔保公司中，僅有一家為政府控股，但其業(yè)務(wù)也基本集中在試點縣范圍內(nèi)，其他地區(qū)的農(nóng)地金融化業(yè)務(wù)并沒有得到有力支持。由此可見，傳統(tǒng)金融機構(gòu)的制度慣性和非銀行金融體系對商業(yè)資金的安全性、盈利性和流動性要求使得西藏農(nóng)地金融化進程緩慢。

2.3 積極的政策供給并未得到市場的積極響應(yīng)

西藏農(nóng)村土地制度改革基本與全國同步，當中央出臺“三權(quán)分置”的戰(zhàn)略安排后，西藏也積極完善《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的實施方案》，推動西藏農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)地資本化、金融化，它符合地租理論關(guān)于土地租賃的核心界定。截至2015年底，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積2 980萬hm2，占家庭承包耕地總面積的33.3%，流轉(zhuǎn)合同簽訂率達到67.8%[18]，這表明農(nóng)民對放活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)有較大意愿，“三權(quán)分置”將助推農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)代化。在西藏，農(nóng)牧民因為農(nóng)業(yè)比較效益低或農(nóng)業(yè)指導(dǎo)政策的多變性（以前強調(diào)化肥對提高產(chǎn)量的作用，基層組織大力推廣化肥、農(nóng)藥的使用，現(xiàn)在則強調(diào)無機的綠色生產(chǎn)，嚴禁農(nóng)牧民使用化肥、農(nóng)藥，導(dǎo)致農(nóng)作物產(chǎn)量下降）而選擇粗耕或無償流轉(zhuǎn)給親戚朋友耕種，雖然撂荒情況并不突出，但農(nóng)作物產(chǎn)量下降、農(nóng)地要素市場化水平較低，以至于農(nóng)地流轉(zhuǎn)率僅為3.2%。盡管當?shù)剞r(nóng)牧民對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的意愿非常強烈，卻囿于差異化的政策供給和特殊的自然環(huán)境，農(nóng)地市場化配置程度非常低。地租理論認為，土地租賃關(guān)系產(chǎn)生的重要前提在于市場機制下實現(xiàn)土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，只有通過成熟的市場機制長期作用，才能通過土地使用者與所有者的競爭而形成地租價格，即級差地租、絕對地租和集體投資土地所獲得的補償價格。通過市場化流轉(zhuǎn)，農(nóng)地的事實所有者將用益物權(quán)讓渡給實際經(jīng)營者，實現(xiàn)土用益物權(quán)與使用權(quán)的分離，使得并不具有價值的土地經(jīng)過不同經(jīng)營者生產(chǎn)投入和經(jīng)營而產(chǎn)生不同的級差地租，土地所有權(quán)商品化后進一步提升了土地的效能。然而，西藏較低的農(nóng)地市場化程度消解了積極的政策供給效應(yīng)，弱化了農(nóng)地金融化的市場基礎(chǔ)。

2.4 農(nóng)地金融風險成為農(nóng)地金融化的現(xiàn)實障礙

西藏農(nóng)牧民因為宗教信仰的原因而具有較高的信用度，即使沒有法律的約束也能及時歸還銀行信貸，但這并不表明西藏農(nóng)牧民不會產(chǎn)生道德風險。在昌都發(fā)生過貴重物品抵押期滿，農(nóng)牧民不能按期履行合約時，銀行將拍賣抵押物，但部分居民會在數(shù)年后，以抵押物為祖?zhèn)骰蛏禐橛梢筱y行返還。顯然，對于農(nóng)牧民來說，習俗與慣例更具有違約懲罰作用，也正因為如此，直接導(dǎo)致當?shù)氐脑S多金融機構(gòu)不愿意將農(nóng)村土地抵押業(yè)務(wù)納入金融活動范圍。與此同時，對金融機構(gòu)來講，農(nóng)地作為抵押品的風險更大。一是農(nóng)地的社會保障功能使金融機構(gòu)放大了風險預(yù)期。土地是農(nóng)民賴以生存的重要保障，當其用土地承包經(jīng)營權(quán)抵押所得到的資金從事經(jīng)營活動失敗時，政府將有可能強制將土地歸還農(nóng)民經(jīng)營，金融機構(gòu)的抵押物處置權(quán)消失。二是農(nóng)地權(quán)屬在市場化配置時出現(xiàn)變更，致使金融機構(gòu)缺乏農(nóng)地金融化的法律依據(jù)。根據(jù)物權(quán)法，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)，而市場化配置所形成的權(quán)利卻是債權(quán)，當面臨法律糾紛時，具有農(nóng)地抵押債權(quán)的金融機構(gòu)卻并不一定是最后的“勝利者”。三是分散的家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營模式進一步放大了農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，加劇了農(nóng)業(yè)自然風險、市場風險和金融風險的疊加，直接導(dǎo)致了農(nóng)村金融的持續(xù)萎縮。四是金融機構(gòu)也是“理性的經(jīng)濟人”，利潤最大化是其存在的核心目的，而農(nóng)地金融化作為政府的強制性制度供給卻與金融機構(gòu)的“非普惠性”產(chǎn)生了沖突，這也成為各類金融機構(gòu)接受政治任務(wù)卻不開展實際工作的重要原因。

3 西藏農(nóng)地金融化實現(xiàn)路徑

西藏農(nóng)村人均耕地面積0.067 hm2，糧食年均產(chǎn)量逐漸突破百萬噸大關(guān)，但仍然沒有實現(xiàn)糧食的完全自給，尤其是在發(fā)展凈土產(chǎn)業(yè)的理念指引下，農(nóng)牧業(yè)的現(xiàn)代化水平停滯不前。再加上近年來農(nóng)區(qū)外出務(wù)工農(nóng)民的比例逐年攀升，農(nóng)地撂荒和廣種薄收現(xiàn)象較為突出，農(nóng)村土地急需向大戶和規(guī)模經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)，以提高農(nóng)地利用效率。然而，西藏獨特的氣候環(huán)境和土壤肥力抑制了大多數(shù)農(nóng)業(yè)投資者，再加上金融機構(gòu)的支農(nóng)力度較小和政策性金融的“邊際遞減效應(yīng)”，通過盤活西藏農(nóng)村土地要素以實現(xiàn)農(nóng)牧民脫貧增收意愿的可能性受到極大約束。因而，從發(fā)藏農(nóng)地金融化的必要性與基礎(chǔ)條件來看，實現(xiàn)西藏農(nóng)地金融化顯得尤為必要和迫切。

3.1 加快完成農(nóng)村土地確權(quán)頒證 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)與主權(quán)的商品化、貨幣化和資本化是農(nóng)地金融制度建立的基本前提，任何一個過程出現(xiàn)失誤都將影響農(nóng)地金融制度的建立。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)包括所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)，根據(jù)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學理論，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的各項權(quán)能與具體用途上的權(quán)利可以分割。從目前的三權(quán)分置政策來看，除所有權(quán)以外，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)均可以轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村土地已經(jīng)具備貨幣化基礎(chǔ)。馬克思曾說過，“土地的購買價格是按年收益的若干倍來計算的，是地租資本化的另一種表現(xiàn)。實際上，這個購買價格不是土地的購買價格，而是土地提供的地租的購買價格。它是按照普通利息率來計算的”[11]。農(nóng)村土地既然可以轉(zhuǎn)讓，就一定有價格，因而就是資本化的過程。西藏農(nóng)村集體土地、集體林地、耕地的確權(quán)登記工作基本于今年全部完成，部分地區(qū)已經(jīng)實現(xiàn)了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的抵押貸款，但是農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地的確權(quán)登記卻面臨較大困難。比如拉薩市，有些縣遇到農(nóng)地2次確權(quán)差異問題，1983和2015年的測量工具不同導(dǎo)致測量結(jié)果不同，農(nóng)牧民因投親靠友而非法建設(shè)和使用耕地導(dǎo)致現(xiàn)有土地無法確權(quán)等。對于金融機構(gòu)來說，接受農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的基本條件在于清晰的權(quán)屬關(guān)系和抵押物的流動性，但目前西藏還未完全具備這2個條件。因此，創(chuàng)新性完成農(nóng)村土地確權(quán)頒證和三權(quán)分置將是西藏農(nóng)地金融制度建立的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，否則金融機構(gòu)將難以準確評估農(nóng)地價格并完成授信，農(nóng)地也就難以成為貨幣化的生息資本，農(nóng)牧民的家庭經(jīng)營性收入水平提升也就難以實現(xiàn)。

3.2 組建政策性金融平臺

農(nóng)地金融制度作為一項制度安排，其績效取決于當?shù)氐霓r(nóng)村土地市場、社會保障水平和農(nóng)業(yè)保險狀況。西藏農(nóng)村土地市場化程度較低、農(nóng)業(yè)保險覆蓋率不高和農(nóng)地經(jīng)營主體金融需求不足等現(xiàn)狀決定了組建政府性金融平臺的必要性。一是由依托現(xiàn)有金融機構(gòu)開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)逐步向成立政策性的農(nóng)村土地抵押信用合作社轉(zhuǎn)變。對此可以借鑒德國模式和西藏已有的凈土公司發(fā)展模式，鼓勵全區(qū)農(nóng)牧民和農(nóng)地流入方加入土地抵押信用合作社，合作社可以根據(jù)社員資金需求量抵押土地，也可以事先將土地捆綁發(fā)行債券，從而解決農(nóng)牧民發(fā)展生產(chǎn)的資金不足困境。二是重構(gòu)基層農(nóng)村金融體系。依托農(nóng)村土地抵押信用合作社，重構(gòu)“鄉(xiāng)鄉(xiāng)信用社、村村信用站”的金融服務(wù)網(wǎng)點，對接各大金融機構(gòu)的存貸款業(yè)務(wù)；鼓勵各大金融機構(gòu)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)營業(yè)網(wǎng)點或代理點，解決農(nóng)牧民信息不對稱和金融機構(gòu)運營成本過高的問題，竭力為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押提供優(yōu)質(zhì)、快捷的金融服務(wù)。與此同時還要進一步放寬農(nóng)村金融準入門檻，積極發(fā)展適合西藏農(nóng)牧區(qū)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的村鎮(zhèn)銀行、互助合作金融組織和非銀行體系的金融機構(gòu)，支持、引導(dǎo)各類金融機構(gòu)真正扎根農(nóng)村、服務(wù)于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信貸。三是創(chuàng)新農(nóng)地金融產(chǎn)品。農(nóng)村土地只有貨幣化、資本化，才能成為農(nóng)牧民的生息資本，因此，可以借助大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)平臺推薦農(nóng)牧民使用京東的“3F”戰(zhàn)略和阿里巴巴的“小額信貸”等創(chuàng)新性金融產(chǎn)品，解決融資難的困境，以及推動政策性金融機構(gòu)的貸款產(chǎn)品創(chuàng)新，甚至包括建立農(nóng)業(yè)發(fā)展基金、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押擔保公司、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押債券等，支持西藏農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代發(fā)展。

3.3 制定農(nóng)地金融支持政策

多年前，中央就制定了“多予、少取、放活”的“三農(nóng)”工作方針，其中“多予”是重點、“少取”是前提、“放活”是根本，這一方針也成為我國涉農(nóng)財政稅收政策的核心，包括給予開展農(nóng)地抵押貸款的政策性金融平臺和機構(gòu)以稅收優(yōu)惠和減免政策，以及利潤補助，從而鼓勵其積極創(chuàng)新農(nóng)地金融產(chǎn)品，廣泛提供以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)及附著物為抵押物的貸款。由于農(nóng)地金融的脆弱性特質(zhì)，地方政府在各類金融組織開展農(nóng)地金融活動時，應(yīng)當與成熟的大型商業(yè)金融機構(gòu)的監(jiān)管政策進行適當區(qū)分，否則會影響其從事農(nóng)地金融活動的積極性。其次，針對農(nóng)牧民居住分散、農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟密度低和金融機構(gòu)服務(wù)成本高、覆蓋能力受限的特點，各級政府有必要向農(nóng)牧民開展農(nóng)地金融意識和行為培訓，增進其對現(xiàn)行土地和法律法規(guī)的了解，使其主動開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的抵押融資活動，增加家庭收入；有必要向銀行金融機構(gòu)和民間金融組織宣傳農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資的政府支持政策，有助于提升農(nóng)村地區(qū)正規(guī)金融機構(gòu)及其管理人員“吸儲外放”的行為與動機，使信貸獎金更多地向農(nóng)村地區(qū)進行配置[12]，以彌補金融資源的“嫌貧愛富”和金融機構(gòu)進入“不情愿”的農(nóng)地信貸領(lǐng)域，促進農(nóng)地金融的有效供給。最后要加大對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的財政支持。西藏要改變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的種植方式，需要借助新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，而農(nóng)地金融制度與農(nóng)地流轉(zhuǎn)需求的不匹配使得許多農(nóng)業(yè)投資主體望而卻步。對此，有必要由農(nóng)業(yè)、財政、教育、人社等部門聯(lián)合出資，定期對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進行專業(yè)技能培訓、金融知識培訓，鼓勵其勇于向金融部門貸款，擴大生產(chǎn)規(guī)模，引進先進生產(chǎn)技術(shù)，從而促進西藏農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。

3.4 建立農(nóng)地金融風險防范制度

在西藏，農(nóng)業(yè)的自然風險遠遠高于市場風險，若開展農(nóng)地金融活動，則極有可能給金融機構(gòu)和擔保組織造成極大的金融風險。對此，作為政策性的金融平臺要積極承擔金融活動規(guī)劃引領(lǐng)與相關(guān)政策制定的責任，防范政策性金融平臺的農(nóng)地金融風險，減小非政策性金融機構(gòu)的農(nóng)地金融風險。在貸款資金用途上，只對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的生產(chǎn)活動予以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，但從西藏特殊的生產(chǎn)環(huán)境來看，農(nóng)牧民基于生活和小生意需求的貸款也可以作為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款用途； 在農(nóng)地抵押人必須具備的條件上，不必采取其他地方實行的“有穩(wěn)定職業(yè)或穩(wěn)定收入”“經(jīng)發(fā)包方同意”等條件，西藏農(nóng)牧民即使不從事農(nóng)牧業(yè)也會在蟲草季節(jié)采集蟲草或從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，宗教信仰使其具有較高的社會信用，絕不會因為小額信貸而使自己在宗親、信徒面前抬不起頭；在抵押標的上，針對目前金融機構(gòu)擔憂的金融風險和政府擔憂的農(nóng)牧民權(quán)益保障問題，需要事先對農(nóng)民經(jīng)營的土地收益進行評估，對流轉(zhuǎn)土地的租金支付方式進行創(chuàng)新，比如要求農(nóng)地流入方將未付的剩余合約年限租金（通常是一年一付）以風險保障金的形式存入指定金融機構(gòu)，從而促進金融機構(gòu)和擔保組織積極開展工作農(nóng)地經(jīng)營權(quán)及附著物的抵押貸款；在農(nóng)地抵押權(quán)糾紛處理上，根據(jù)《物權(quán)法》第195條，一旦出現(xiàn)“債務(wù)人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當事人約定的實現(xiàn)抵押權(quán)的情形，抵押權(quán)人可以與抵押人協(xié)議以抵押財產(chǎn)折價或者以拍賣、變賣該抵押財產(chǎn)所得的價款優(yōu)先受償；抵押權(quán)人與抵押人未就抵押權(quán)實現(xiàn)方式達成協(xié)議的，抵押權(quán)人可以請求人民法院拍賣、變賣抵押財產(chǎn)”，從而無須經(jīng)過訴訟程序即可處理好抵押權(quán)人與抵押人之間的糾紛。只有嚴格農(nóng)地金融的抵押信貸事項和行政管理制度，才能有助于金融機構(gòu)降低農(nóng)地金融風險的發(fā)性范圍和程度，從而促進較為落后的西藏農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，實現(xiàn)農(nóng)牧業(yè)收入的穩(wěn)定增長。

總之，農(nóng)村土地金融化作為一項創(chuàng)新性制度安排對西藏來說尤為必要，既然是創(chuàng)新性制度安排，就有“探路”的成分存在，有收益也有風險，關(guān)鍵在于充分把握制度創(chuàng)新的必備條件與科學的制度設(shè)計；既要防范金融風險又要將農(nóng)業(yè)經(jīng)營風險向金融體系和社會分散，既要解決農(nóng)地經(jīng)營者資金不足的困境，又要把農(nóng)地經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)地承包人甚至是經(jīng)營權(quán)人的生息資本，實現(xiàn)土地資產(chǎn)價值的最大化。

參考文獻

[1]羅劍朝，聶強，張穎慧.博弈與均衡：農(nóng)地金融制度績效分析——貴州省湄潭縣農(nóng)地金融制度個案研究與一般政策結(jié)論[J].中國農(nóng)村觀察，2003（3）：43-51.

[2]高圣平.農(nóng)地金融化的法律困境及出路[J].中國社會科學，2014（8）：147-166.

[3]劉奇.農(nóng)地抵押貸款的困境[J].中國金融，2014（5）：19-21.

[4]高勇.農(nóng)地金融模式的國際比較及經(jīng)驗借鑒[J].地方財政研究，2016（9）：107-112.

[5]劉欣欣.農(nóng)地金融制度構(gòu)建的目標、原則及路徑選擇[J].金融與經(jīng)濟，2012（5）：44-47.

[6]潘愛華，孫前路，劉天平，等.西藏農(nóng)牧民貸款意愿及制約因素：基于2013年入戶調(diào)查[J].鄭州航空工業(yè)管理學院學報，2015，33（1）：39-45.

[7]高偉.積極構(gòu)建農(nóng)地金融制度[J].江蘇農(nóng)村經(jīng)濟，2007（9）：34-35.

[8]西藏自治區(qū)統(tǒng)計局，國家統(tǒng)計局西藏調(diào)査總隊.西藏統(tǒng)計年鑒2015[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2015.

[9]中國土地流轉(zhuǎn)率達30%，工商資本流轉(zhuǎn)的土地大約占到10%[EB/OL].（2015-05-19）[2018-02-10].https：//www.tuliu.com/read-10860.html.

[10]西藏今年將全面完成承包地確權(quán)頒證[N].西藏商報，2017-02-27.

[11]馬克思.資本論：第3卷[M].北京：人民出版社，1975.

[12]耿傳輝.中國農(nóng)村土地金融改革與發(fā)展研究[D].長春：吉林大學，2016.

[13]中國西藏信息中心.西藏連續(xù)6年貸款增速全國居首[EB/OL].（2016-10-24）[2018-02-10].http：//news.china.com.cn/rollnews/news/live/2016-10/24/content_37205541.htm.

[14]赫爾南多· 德· 索托.資本的秘密[M].于海生，譯.北京：華夏出版社，2007.

[15]《物權(quán)法》第133條[A/OL].[2018-02-10].http：//www.wyfwgw.com/laws/29.html.

[16]中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見[A/OL].（2016-10-30）[2018-02-10].http：//news.xinhuanet.com/fortune/2016-10/30/c_1119815168.htm.

[17] 楊三軍，王軍.土地有了“身份證” 農(nóng)民致富有后勁：西藏農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款“破冰”[EB/OL].（2015-08-06）[2018-02-10].http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-08/06/c_1116169181.htm.

[18]農(nóng)業(yè)部.農(nóng)業(yè)部：截至去年底 全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積4.47億畝[EB/OL].（2016-08-10）[2018-20-10].http：//www.cs.com.cn/xwzx/hg/201608/t20160810_5031731.html.