新形勢(shì)下PPP項(xiàng)目金融風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制研究

馬國(guó)溫

[摘要]對(duì)特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)PPP項(xiàng)目可能涉及的金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究，從融資風(fēng)險(xiǎn)、投資風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)中的金融風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)維度來(lái)說(shuō)明項(xiàng)目可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)，提出相應(yīng)的管控措施。

[關(guān)鍵詞]PPP模式;特許經(jīng)營(yíng);金融風(fēng)險(xiǎn);風(fēng)險(xiǎn)管控

[中圖分類(lèi)號(hào)]F283[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

十九大報(bào)告問(wèn)世以來(lái)，社會(huì)關(guān)于如何防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的討論持續(xù)升溫。PPP模式作為一種新型的市場(chǎng)化社會(huì)參與方式近年來(lái)多有實(shí)踐，尤其是特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)的模式更被廣泛采用。然而熱度之下的項(xiàng)目金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重時(shí)導(dǎo)致各方合作失敗。因此在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景下，對(duì)管控特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)的PPP模式中預(yù)期將出現(xiàn)的金融風(fēng)險(xiǎn)將具有實(shí)際意義。

在關(guān)于PPP項(xiàng)目的理論及應(yīng)用已經(jīng)非常普遍的背景下，本文發(fā)現(xiàn)學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界專(zhuān)門(mén)對(duì)研究管控此模式的金融風(fēng)險(xiǎn)方面的文獻(xiàn)較少，因此本文試圖從此角度入手展開(kāi)系統(tǒng)研究。

1 PPP模式中項(xiàng)目公司涉及的金融風(fēng)險(xiǎn)

政府面臨的風(fēng)險(xiǎn)大于企業(yè)的外包類(lèi)PPP模式和企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大于政府的私人化PPP模式因其參與方風(fēng)險(xiǎn)不對(duì)稱(chēng)而較少被采用，這為風(fēng)險(xiǎn)中性的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目提供了廣泛的空間。特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目自身引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)尤其是金融風(fēng)險(xiǎn)往往是各方在考慮收益之前所必須面對(duì)的。

1.1 特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中的融資風(fēng)險(xiǎn)

融資風(fēng)險(xiǎn)主要是從項(xiàng)目中標(biāo)公司的角度來(lái)分析，主要包括融資金額不足、融資成本超過(guò)預(yù)期、再融資不確定性、融資基準(zhǔn)利率波動(dòng)等風(fēng)險(xiǎn)。例如，根據(jù)通知要求，項(xiàng)目資本金比例≥總投資×20%，若項(xiàng)目總投資的最終審計(jì)值發(fā)生變化，此時(shí)項(xiàng)目公司的股東就面臨增資風(fēng)險(xiǎn)，銀行在緊急承擔(dān)提供項(xiàng)目所需的剩余資金義務(wù)時(shí)也會(huì)面臨融資成本上升的風(fēng)險(xiǎn)。

1.2 特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中的投資風(fēng)險(xiǎn)

投資風(fēng)險(xiǎn)主要包括政府、中標(biāo)企業(yè)、銀行信托等金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的項(xiàng)目各方參與者基于自身利益所要考慮的。主要包括違規(guī)操作引起的損失以及預(yù)期外的黑天鵝事件引起的收益不確定性。例如若項(xiàng)目公司在經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)定的年限內(nèi)違規(guī)操作，將會(huì)出現(xiàn)因政府主管部門(mén)績(jī)效考核結(jié)果不佳帶來(lái)的違約金與可行性缺口補(bǔ)助損失。銀行等金融機(jī)構(gòu)會(huì)面臨項(xiàng)目企業(yè)收入波動(dòng)無(wú)法按約定還款帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。政府在財(cái)政支出緊張的背景下將會(huì)面臨因公司自身經(jīng)營(yíng)管理不善的原因而支付可行性缺口補(bǔ)助的風(fēng)險(xiǎn)。

1.3 特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)中出現(xiàn)的金融風(fēng)險(xiǎn)

運(yùn)營(yíng)維護(hù)方面的風(fēng)險(xiǎn)主要包括因標(biāo)準(zhǔn)變更和通貨膨脹引致的運(yùn)維成本上漲、輔助材料供應(yīng)成本超支、運(yùn)維收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定等風(fēng)險(xiǎn)。

2 化解特許經(jīng)營(yíng)PPP模式中金融風(fēng)險(xiǎn)的管控措施

2.1 制定風(fēng)險(xiǎn)分配原則

2.1.1 最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)分配原則。在合規(guī)（規(guī)定包括適用法律法規(guī)規(guī)章、項(xiàng)目技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)的強(qiáng)制性要求）和考慮公共利益的前提下，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由政府主管部門(mén)、中標(biāo)企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)按商定的收益份額比例對(duì)等承擔(dān)并給予各方選擇如何處理和最小化該等風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)利。

2.1.2 風(fēng)險(xiǎn)可控原則。使項(xiàng)目面臨的風(fēng)險(xiǎn)得到有效控制是風(fēng)險(xiǎn)分配的最終目的。因此，應(yīng)按項(xiàng)目各方的財(cái)務(wù)實(shí)力、技術(shù)能力、管理能力等因素設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)損失承擔(dān)上限。按照此原則，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的投融資風(fēng)險(xiǎn)由中標(biāo)公司、政府、金融機(jī)構(gòu)共同承擔(dān);運(yùn)維過(guò)程中的成本、移交風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目公司承擔(dān)。

2.2 制定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施

2.2.1 針對(duì)融資風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防措施。項(xiàng)目管理者針對(duì)融資金額不足、融資成本超過(guò)預(yù)期、再融資不確定性的問(wèn)題，應(yīng)積極嚴(yán)格挑選融資能力強(qiáng)的社會(huì)資本，設(shè)定合理的履約保函金額，將融資風(fēng)險(xiǎn)納入合同條款。項(xiàng)目公司除了可采用收益權(quán)質(zhì)押的方式獲得資金，還可以市場(chǎng)利率為參考發(fā)行公司可轉(zhuǎn)換債券。針對(duì)融資利率波動(dòng)的問(wèn)題，可利用不同期限結(jié)構(gòu)搭配內(nèi)外部融資工具來(lái)進(jìn)行對(duì)沖。

2.2.2 針對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防措施。政府主管部門(mén)除定期對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估外，針對(duì)實(shí)際情況要嚴(yán)格控制項(xiàng)目支出預(yù)算，對(duì)項(xiàng)目中合理部分進(jìn)行投資，預(yù)期不合理的部分及時(shí)停止投資，防止沉沒(méi)成本發(fā)生。項(xiàng)目企業(yè)依據(jù)現(xiàn)金流量法編制財(cái)務(wù)分析表進(jìn)行資本金內(nèi)部收益率測(cè)算時(shí)，要根據(jù)行業(yè)市場(chǎng)盈利狀況合理確定內(nèi)部收益率標(biāo)準(zhǔn)。若企業(yè)合理的報(bào)酬與預(yù)期相差甚大，可考慮政府的可行性補(bǔ)助缺口。在投資此類(lèi)建設(shè)周期長(zhǎng)的項(xiàng)目中銀行等金融機(jī)構(gòu)難免會(huì)出現(xiàn)流動(dòng)性短缺，可適當(dāng)利用投資項(xiàng)目證券化的方法來(lái)合理搭配流動(dòng)期限。

2.2.3 針對(duì)運(yùn)營(yíng)維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防措施。建立合理的補(bǔ)償機(jī)制和包含保險(xiǎn)在內(nèi)的分擔(dān)機(jī)制以應(yīng)對(duì)因標(biāo)準(zhǔn)變更和通脹導(dǎo)致的運(yùn)維成本上漲問(wèn)題。例如公司為項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)、第三方責(zé)任險(xiǎn)、公眾責(zé)任險(xiǎn)、環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)及其他所需險(xiǎn)種。針對(duì)輔助材料供應(yīng)成本超支、運(yùn)維收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定等問(wèn)題，項(xiàng)目管理人可嚴(yán)格挑選運(yùn)營(yíng)水平強(qiáng)的投資人，建立合理有效的績(jī)效考核機(jī)制，設(shè)立運(yùn)營(yíng)維護(hù)保函，保函金額可依照當(dāng)?shù)鼐用裣M(fèi)價(jià)格指數(shù)進(jìn)行調(diào)整。

2.3 建立有效的監(jiān)管體系

制定多方位合力監(jiān)管的監(jiān)管架構(gòu)是確保公共利益得到保障的充分條件。一個(gè)特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)的PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系可由公眾監(jiān)督、公司盡職監(jiān)督、行政監(jiān)督三類(lèi)構(gòu)成。公司盡職監(jiān)督要堅(jiān)持質(zhì)量安全、成本費(fèi)用、合法合規(guī)、合同違約的理念。一般說(shuō)來(lái)，包括市財(cái)政局、國(guó)資部門(mén)、發(fā)改委、工商部門(mén)、稅務(wù)部門(mén)在內(nèi)的行政監(jiān)督可各司其職，若項(xiàng)目出現(xiàn)重大問(wèn)題時(shí)難免會(huì)出現(xiàn)這些部門(mén)間以及政府與公司間相互扯皮的現(xiàn)象。因此本文建議針對(duì)項(xiàng)目管控需要可在政府和企業(yè)之上設(shè)置一個(gè)項(xiàng)目管理委員會(huì)，委員會(huì)成員由政府、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)三方派出對(duì)等代表組成，在突發(fā)黑天鵝的情況下項(xiàng)目管理委員會(huì)應(yīng)對(duì)以信息披露和媒體披露為主的公眾進(jìn)行監(jiān)督。

3 結(jié)論

對(duì)PPP項(xiàng)目涉及的金融風(fēng)險(xiǎn)控制是一個(gè)困擾業(yè)界的問(wèn)題，但此類(lèi)問(wèn)題的研究一直在進(jìn)行。本文認(rèn)為制定風(fēng)險(xiǎn)分配原則和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施、建立有效的監(jiān)管體系可降低重大損失發(fā)生的概率，為項(xiàng)目的順利進(jìn)行提供一個(gè)保護(hù)墊。

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