飲用水源地農(nóng)業(yè)面源污染治理生態(tài)補償問題及對策分析

林杰 楊小悅

[摘要]水安全是供水地民眾需要，財產(chǎn)安全是水源地農(nóng)戶需要，因此完善基于農(nóng)戶導向生態(tài)補償?shù)乃崔r(nóng)戶自愿保護激勵機制在水源地農(nóng)業(yè)面源污染治理中顯得尤為重要。針對農(nóng)戶導向生態(tài)補償存在的政策設計與農(nóng)戶意愿不相契合的情況，首先分析農(nóng)戶期待的生態(tài)補償政策效用目標，繼而討論現(xiàn)存補償政策不完備之處，最后從公平和效率兩方面提出改進策略。

[關鍵詞]飲用水源；政策期望效用；生態(tài)補償；農(nóng)業(yè)面源污染

[中圖分類號]F832.7 [文獻標識碼]A

1 生態(tài)補償政策的農(nóng)戶期望效用

水源地農(nóng)戶的生產(chǎn)活動是飲用水源農(nóng)業(yè)面源污染的關鍵致因（張維理等，2004）。因此飲用水源保護在根本上是農(nóng)戶生產(chǎn)管理問題，而農(nóng)戶的認知和意愿則是問題核心。政府在制定補償政策引導農(nóng)戶環(huán)境保護行為時，必須要了解改變農(nóng)戶環(huán)境認知和補償意愿的政策基礎（侯成成等，2012）。從農(nóng)戶意愿出發(fā)，農(nóng)戶對政策供給的反應一般衍生自兩種效用目標：其一是基于農(nóng)戶自我社會角色認知劃分的政策效用目標，其二是基于農(nóng)戶自我社會責任認知劃分的政策效用目標。兩者均包含三個層級子目標。其中，基于農(nóng)戶自我社會角色認知的政策效用目標包括個人發(fā)展目標、家庭發(fā)展目標和社會發(fā)展目標。

社會發(fā)展是三個目標中最高層次的目標。有兩類農(nóng)戶按此目標活動：一類將社會需求作為個人參與生態(tài)補償政策的主要理由之一，但是他們?nèi)匀豢粗貍€人或者家庭的發(fā)展，因而社會發(fā)展是他們的次級目標；另一類則把社會發(fā)展視為第一目標，高于其他一切目標，他們更加關心社會發(fā)展，更有奉獻精神，甚至愿意為實現(xiàn)社會的良序發(fā)展和整體利益犧牲個人利益?，F(xiàn)實中前者占多數(shù)，而水源地農(nóng)戶則由于經(jīng)濟條件所限，很難為社會發(fā)展而放棄個人與家庭發(fā)展。

作為理性經(jīng)濟人，農(nóng)戶更加看重前兩者政策效用目標，尤其是家庭發(fā)展目標，而公共環(huán)境意識和社會責任意識主導下的社會發(fā)展目標并不為農(nóng)戶所重視。但是，在水源治理中社會發(fā)展目標卻是決定農(nóng)戶參與行為的指導性目標，這就有必要基于農(nóng)戶社會責任認知水平對其政策需求進行分析。作為生產(chǎn)者與社會人，基于社會責任認知劃分的三層次農(nóng)戶政策需求目標包括：

1.1 個人生產(chǎn)目標

個人生產(chǎn)目標是農(nóng)戶社會責任認知最低層次的需求，也是作為社會人對政策的基本需求。在個人生產(chǎn)目標下，農(nóng)戶通過生態(tài)補償獲得產(chǎn)出進一步提升。以個人生產(chǎn)目標為一級目標的農(nóng)戶，家庭觀較弱，或者本身這部分農(nóng)業(yè)收入占總收入的比例不高，使農(nóng)戶忽略了農(nóng)業(yè)收入的改變對家庭收入的影響。

1.2 家庭收入目標

家庭收入目標下農(nóng)戶的社會責任認知層次高于個人生產(chǎn)目標。盡管產(chǎn)出目標是農(nóng)戶社會責任認知的基礎目標，但農(nóng)戶不可能以此作為接受補償?shù)淖罱K目的。作為家庭一員的農(nóng)戶生產(chǎn)目的是提高家庭整體消費效用，此時個人生產(chǎn)目標便成為次級目標，而家庭收入目標為一級目標。

1.3 環(huán)境保護目標

按照自我社會責任認知程度上判斷，環(huán)境保護目標應該凌駕于以上兩個目標，它是擁有公眾意識的農(nóng)戶對補償政策環(huán)境保護功能所提出的要求。但環(huán)境目標只是擁有純公民意識的農(nóng)戶的一級目標。絕大部分農(nóng)戶，尤其是散戶沒有建立起足夠的公民環(huán)境責任意識，不認為環(huán)境目標可構(gòu)成一級目標，而是構(gòu)成家庭收入目標下的二級目標，甚至是更低的三級目標。

無論是基于農(nóng)戶自我社會責任認知還是基于農(nóng)戶自我社會角色認知，農(nóng)戶政策需求目標均帶有凈收益的指向性。盡管農(nóng)戶對補償政策有強烈的個人愿望，但是現(xiàn)行政策效率不高、農(nóng)戶自愿參與率低卻是不爭的事實，造成兩者不相匹配的根本原因主要還需要從生態(tài)補償政策及其執(zhí)行環(huán)節(jié)中的問題尋找答案。

2 生態(tài)補償機制的不完備之處

2.1 法律效力羸弱，補償難獲保障

我國至今還未有一部專門性法律針對飲用水源保護問題，關于飲用水源保護的法律僅散見于憲法、環(huán)境保護法、水法、水污染治理法等法律法規(guī)的相關條例中。這些法律法規(guī)都偏重于宏觀調(diào)控與指導，在實際管理中可操作性并不高。盡管地方性行政法規(guī)和部門規(guī)章可能會設立更加具體的管理規(guī)定，但這些法規(guī)效力層次較低，在實際監(jiān)督執(zhí)法中難以發(fā)揮足夠威懾效果。而且它們所規(guī)定的內(nèi)容都是僅僅限于飲用水源的某一個方面，涉及面窄，內(nèi)容也相對落后。導致很多水源地的保護工作中很難確立利益相關者之間的職責與權(quán)限，從而加大了在明確水資源產(chǎn)權(quán)歸屬、補償?shù)臉藴室约斑x擇補償?shù)姆绞降确矫娴碾y度。目前，國內(nèi)無論在學界還是政界，要求從法律上確定源頭水的環(huán)境產(chǎn)權(quán)和生態(tài)補償制度為水源保護生態(tài)補償機制立法的呼聲已經(jīng)越來越高。

2.2 管理權(quán)限模糊，執(zhí)法權(quán)利分散

飲用水保護是一項涉及水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、市發(fā)改、規(guī)劃、國土、建設、城管等多個職能部門的綜合性工作。依據(jù)各地區(qū)“飲用水水源地水污染治理管理規(guī)定”，目前飲用水源保護工作的各項權(quán)屬根據(jù)地方性部門的管轄領域進行分配。雖然部門聯(lián)動在一定程度上解決了水源因責任人長期缺位而致的惡化趨勢，但是，由于沒有一套法律明確規(guī)定各個部門職責權(quán)限，環(huán)境目標與部門職能目標之間常常無法統(tǒng)一，導致部門之間的合作成本極高。比如，在農(nóng)業(yè)面源污染治理中，農(nóng)業(yè)部門在飲用水水源地負責指導農(nóng)民科學生產(chǎn)，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力推廣生物防治技術，發(fā)展無公害農(nóng)業(yè)等生態(tài)農(nóng)業(yè)建設事宜，而環(huán)境保護行政主管部門負責農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活等領域環(huán)保規(guī)劃與生態(tài)保護相關事宜。再如我國一般將水質(zhì)與水量進行分割管理，水利部負責水量，水利部和環(huán)保部共同管理水質(zhì)，其中水利部管理污染不上岸，環(huán)境部門管理污染不下水（曾文忠，2010）。部門之間既存在職責交叉，也存在目標的不一致，這種情況容易造成各部門無法一致行動，甚至與目標相脫離，也容易造成各部門間利益沖突和相互推諉扯皮。

2.3 補償資金不足，配置效率不高

大部分飲用水水源地主要依靠有限的縱向、橫向政府轉(zhuǎn)移支付維持各項保護工作。盡管政府轉(zhuǎn)移支付有資金到位快、使用靈活等優(yōu)點，但這種補償方式普遍存在補償標準偏低和單一的缺點，對生態(tài)保護者的激勵效果并不佳（張樂勤，2011）。地方政府在對轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率上一直也是備受爭議，像基于無條件資金使用的一般性財政轉(zhuǎn)移支付，就常被指責因為無序使用導致資金分配的低效率，這種情況在受“?？顚Ｓ谩钡臈l例限制的基于有條件資金使用的政府專項轉(zhuǎn)移支付下同樣存在，后者只是程度上稍有減輕。提供給水源地環(huán)境治理的補償資金一般被投資于末端水質(zhì)管理工程項目，按照經(jīng)驗，以“項目工程”形式進行的補償普遍都存在短期性和不穩(wěn)定性，會對補償?shù)男Ч麕砗艽蟮娘L險和變數(shù)（鐘大能，2006）?，F(xiàn)實中，就常有工程項目因資金難以為續(xù)而停止運行的情況，或者因為難以得到按期維護而降低了防污設施的功效，最終逐漸被棄用而形同虛設。即便是受到追捧的市場方法，如采用下游水費支付上游生態(tài)服務的方法，也常被詬病因政府單方面壟斷使水費定價偏低，未能體現(xiàn)上游服務的真正價值。

2.4 直接補償不足，激勵效果不佳

隨著源頭治理理念的深入人心，農(nóng)戶直接補償越來越被看重而作為補償制度改革的新方向。從實現(xiàn)目標出發(fā)，任何農(nóng)戶直接補償都應該符合至少四個方面的要求：一是補償?shù)竭_農(nóng)戶要直接，即補償應該直接面向農(nóng)戶使其直接受益而非通過補償?shù)貐^(qū)經(jīng)濟、工程項目使農(nóng)戶間接受益；二是農(nóng)戶取得補償要直接，即通過合約的形式建立政府同農(nóng)戶之間信用機制，通過將補償規(guī)則明確化，減少農(nóng)戶與政府的交涉成本，也可增強農(nóng)戶對行動付出可獲得回報的信心，大大減少農(nóng)戶的逆向選擇與道德風險行為；三是補償效果要直接，即應該設計具有引導性的補償方案，使補償與目標相掛鉤，最大程度地發(fā)揮補償效果，這都是減少社會成本、提高補償效率、縮短政策時滯性增強農(nóng)戶參與信心與政府治理信心的關鍵；四是補償目標要直接，即補償政策要使農(nóng)戶明確了解獲得補償參與生態(tài)補償項目的真正目的與意義，充分調(diào)動農(nóng)戶的主觀能動性。顯然，從目前的實施情況來看，鮮有政策可做到兼?zhèn)渌捻棙藴?，從而導致事倍功半?/p>

2.5 補償模式單一，缺乏調(diào)動機制

近年來，雖然中國已有“上下游自愿協(xié)議補償”、“異地開發(fā)”、“水權(quán)交易”等創(chuàng)新型補償模式在個別省市地區(qū)取得引人矚目的成績，但是，由于這些補償模式都更加側(cè)重解決資金來源問題，對上游農(nóng)戶進行直接補償鮮有創(chuàng)新模式。無論是項目補償或是對環(huán)保貢獻成就顯著的居民獎勵，都以簡單的統(tǒng)一補償標準作為補償依據(jù)。補償機制在方式上缺乏靈活性，在執(zhí)行中缺少激活和調(diào)動機制，使補償難以激勵更多農(nóng)戶參與其中。即便是在備受推崇的市場型補償模式實踐案例中也存在不同程度的相似問題，主要源于政府介入的不當干預過強，使政策傳導機制與利益協(xié)調(diào)機制相互脫節(jié)。盡管在飲用水水源地居民同水資源生態(tài)服務需求方之間建立合同與協(xié)議關系時政府的作用不可或缺，但若政府對受償方受償意愿未做充分調(diào)查，即便解決了補償資金來源問題，也很難使資金配置按照計劃引導大部分居民自覺改良生產(chǎn)方式，轉(zhuǎn)型發(fā)展生態(tài)友好產(chǎn)業(yè)。

3 生態(tài)補償公平的提升途徑

3.1 基于機會成本設計補償標準

對農(nóng)戶進行合理補償既是獎勵生態(tài)環(huán)境的貢獻行為的需要，也是激勵主動提供環(huán)境產(chǎn)品的需要。農(nóng)戶行為動力與機會成本的彌補程度成正比。機會成本是形成農(nóng)戶受償要求的基本依據(jù)，任何低于機會成本的補償標準都無助于激勵農(nóng)戶參與生態(tài)項目，并阻礙政策目標的實現(xiàn)進程（魏楚、沈滿洪，2011）。由于農(nóng)戶的生態(tài)補償參與意愿是基于家庭生產(chǎn)效用極大化和家庭福利最優(yōu)化目標，執(zhí)行機構(gòu)應該針對不同地區(qū)的農(nóng)戶群體的生產(chǎn)效益進行調(diào)查，再基于經(jīng)濟背景、農(nóng)業(yè)條件、地理環(huán)境與農(nóng)戶家庭特征，評估農(nóng)戶的最大機會成本，進而估算農(nóng)戶基于農(nóng)業(yè)損失的補償額度上限，制定補償調(diào)整量值域。

3.2 強化農(nóng)戶家庭生存發(fā)展目標

農(nóng)戶的生存發(fā)展并不是生態(tài)補償?shù)哪繕耍膊皇巧鷳B(tài)補償政策的任務，但卻是決定任何一項生態(tài)補償目標能否實現(xiàn)的關鍵性因素，也是決定補償政策可否持續(xù)的重要依據(jù)。歷史與經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律也告訴我們，隨著生活水平的提高，人們會開始追求生活質(zhì)量。而對生活質(zhì)量的追求則在潛移默化中改變公眾對環(huán)境的一些傳統(tǒng)觀念。最為關鍵的變化之一是公眾會在環(huán)境與健康之間建立更強的聯(lián)系，因為隨著生活條件的改善，如醫(yī)療條件的改善，公眾健康狀況的改善會帶來健康意識的增強。因此，政府管理飲用水水源地保護工作應該克服環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展不能共存的刻板觀念，認識到經(jīng)濟發(fā)展能對環(huán)境保護發(fā)揮潛在作用。

3.3 縮小農(nóng)戶農(nóng)田管理能力差異

產(chǎn)出不確定性是農(nóng)戶補償要求差異形成的重要影響因素，其根源在于小農(nóng)戶管理技術缺乏專業(yè)化和統(tǒng)一性，導致農(nóng)田管理水平和風險態(tài)度存在個體差異，從而補償政策很難獲得一致的滿意度評價。縮小期望受償強度差異可擴大政策的適用范圍，其關鍵在于消除農(nóng)戶農(nóng)田管理能力差異，使個人投入產(chǎn)出效益趨于一致?？s小農(nóng)戶農(nóng)田管理能力差異的途徑有兩個：一個是實施“統(tǒng)防統(tǒng)治”等農(nóng)田標準化管理；另一個是通過重點支持并推廣一項農(nóng)田管理技術，倡導農(nóng)戶集體行動，便于統(tǒng)一管理與指導，在整體上提升農(nóng)戶的農(nóng)田管理能力。如此，農(nóng)戶行動的可控性便可得到提高。

3.4 增強農(nóng)戶環(huán)境成本認知水平

環(huán)境成本認知由政策成本認知與環(huán)境責任認知兩部分組成。前者提供農(nóng)戶有關執(zhí)行部門努力程度的信息，農(nóng)戶通過這些信息可以了解執(zhí)行部門的資金去向、使用成本、執(zhí)行效果，使用效率。為此，執(zhí)行部門需要定期制定資金使用報告，并且向水源地農(nóng)戶及時公布報告。通過使農(nóng)戶了解政府對相關事宜的重視程度，可使他們對相關事宜提高警覺，進而提高環(huán)境行為關注度和政策配合度，使受償要求得以下降。

而環(huán)境責任認知則包括農(nóng)戶對于污染行為的環(huán)境破壞程度的估計能力和自身公民意識兩個內(nèi)容。前者為農(nóng)戶估計污染的社會損害強度，如果農(nóng)戶的社會安全意識足夠強，農(nóng)戶對環(huán)境損害的估計就會指引他們采取相應措施。后者是農(nóng)戶對個人社會角色的定位，假如農(nóng)戶將自己視作社會一員，他們便會將保護水源視為應盡責任，自然也不會提出相對苛刻的補償要求。對于環(huán)境責任意識，除了傳統(tǒng)途徑的政府宣傳，政府應該支持鼓勵成立民間組織，使其成為政府和農(nóng)戶溝通的橋梁，在提升農(nóng)戶環(huán)境責任意識中發(fā)揮作用。但是環(huán)境教育的前提還是要使農(nóng)戶的利益得到保障，這意味著環(huán)境教育不能是單獨開展的主要措施，而只能作為輔助手段。

4 生態(tài)補償效率的提升途徑

4.1 以農(nóng)戶為中心，區(qū)別看待化肥與農(nóng)藥補償方式的選擇

問題

農(nóng)藥與化肥是不同屬性且用于解決不同生產(chǎn)問題的生產(chǎn)要素?；适亲魑锏募Z食，是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)基礎；而農(nóng)藥是作物的藥品，是抵御自然災害的風險調(diào)節(jié)劑。這使農(nóng)戶在選擇化肥和農(nóng)藥的補償方式時，會受到不同程度的互補效應與替代效應的影響，使他們在選擇化肥與農(nóng)藥的組合方法時呈現(xiàn)不同的需求特征。對于互補效應較強的化肥，應該為農(nóng)戶提供可實現(xiàn)相同目的、同種類型的補償方式組合，并集中引導與推廣一種最適應地方條件的保護性農(nóng)田營養(yǎng)管理措施。而對于替代效應更明顯的農(nóng)藥，就要注重提供農(nóng)戶多種補償渠道，以使他們掌握更多應對自然災害的方法，提升管理減產(chǎn)風險的能力，以保障生產(chǎn)穩(wěn)定與安全。

4.2 功能合理定位，恰當發(fā)揮經(jīng)濟補償對農(nóng)戶行為的引導

作用

在確定合約能夠正常履行的情況下，農(nóng)戶對經(jīng)濟補償會有無差別的偏好。但現(xiàn)實中，經(jīng)濟補償卻不被所有農(nóng)戶所接受，究其原因主要在于三個政策難點：（1）事前補償標準的確定；（2）事中行為約束的履行；（3）事后補償政策的延續(xù)。來自三方面的困難使經(jīng)濟補償政策不能成為解決問題的唯一方式。在不能保證農(nóng)戶不采取違約行為的情況下，它甚至不能作為核心的解決方法。即便年老的農(nóng)戶會承諾若得到適當?shù)难a償，他們可以放棄生產(chǎn)，但是在無法獲取農(nóng)戶信用記錄以及社會收益不抵監(jiān)督成本的情況下，給農(nóng)戶更多使用權(quán)利與分配自由的資金補償可能是低效的。然而，這并不意味著經(jīng)濟補償應該被完全排除于補償政策清單之外，因為它的直接增收效果使不同類型的農(nóng)戶始終對資金補償或糧食補償都有更高的獲得意愿，它的激勵效果始終是最明顯而直接的。而且對于其他方式而言，在經(jīng)濟補償?shù)囊劳邢乱材芴岣咿r(nóng)戶的采納意愿。因此，除非是禁止農(nóng)業(yè)活動的政策，在更多的情況下，資金補償應該成為激勵農(nóng)戶參與行為的獎勵基金，作為農(nóng)戶采購技術的財政支持或者作為參與者的生活補助用以激發(fā)農(nóng)戶的參與意愿。

4.3 利用多種渠道，提升各種技術補償在補償方式中的地位

許多小農(nóng)戶對新技術有天然的抗拒反應，更有甚者認為農(nóng)業(yè)是不需要技術的，主要原因有三：（1）農(nóng)戶認為自己的施肥與施藥行為是合理的；（2）農(nóng)藥與化肥對水源的污染是近乎可以忽略的，沒有必要采取控制農(nóng)藥與化肥的技術；（3）農(nóng)戶對技術的認知嚴重不足。政府首先應該面向農(nóng)戶制定定期的農(nóng)業(yè)培訓計劃，通過田間學校培訓技能和電視、傳單、宣傳欄、廣播等媒體途徑增加農(nóng)戶對新技術與新農(nóng)業(yè)資訊的了解渠道，同時也提升他們對水源保護重要性以及不合理利用農(nóng)藥、化肥對水源的潛在危害性的認識。最后，更重要的是對于飲用水水源地農(nóng)戶，政府完全可以采取單獨的財政支持，或?qū)ｍ椦a償資金部分運用于降低化肥、農(nóng)藥相關技術的價格，使其更加易于農(nóng)戶承受。

4.4 創(chuàng)造轉(zhuǎn)業(yè)機會，轉(zhuǎn)移水源地部分生產(chǎn)意愿較低的勞動力

水源地農(nóng)戶接受其它就業(yè)的原因主要有三：（1）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入不足以維持農(nóng)戶更高的支出需要；（2）青年農(nóng)戶有脫離農(nóng)業(yè)活動的強烈愿望；（3）農(nóng)戶認為任何農(nóng)藥或者化肥的削減行動都是不可行的，結(jié)果不如放棄耕作。三種情況都會使農(nóng)戶對鼓勵削減農(nóng)藥與化肥的補償方式產(chǎn)生抗拒心理。但這些人中大部分卻對其它就業(yè)情有獨鐘，這說明管制一部分農(nóng)業(yè)保護性耕作措施參與意愿較低農(nóng)戶的環(huán)境行為可從“農(nóng)轉(zhuǎn)農(nóng)”與“農(nóng)轉(zhuǎn)非”入手。政府可為這些農(nóng)戶提供至少足以維持收入現(xiàn)狀甚至有機會獲得更高收入水平的轉(zhuǎn)業(yè)機會。有良好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的地方，可以發(fā)展家庭農(nóng)場、生態(tài)農(nóng)莊等環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)，改種玉米、土豆等農(nóng)藥、化肥低耗作物。在農(nóng)業(yè)條件較差的地區(qū)可以發(fā)展兼具扶貧和生態(tài)補償功能的 “異地開發(fā)”或者勞動力轉(zhuǎn)移計劃，將飲用水水源地的生產(chǎn)活動轉(zhuǎn)移到環(huán)境容量大的下游地區(qū)進行定向異地開發(fā)。從滿足農(nóng)戶要求的角度看，政府可以考慮將解決生態(tài)移民或者有非農(nóng)就業(yè)意愿農(nóng)戶的再就業(yè)作為地方合作的條件之一，使飲用水水源地勞動力從飲用水水源地轉(zhuǎn)移到非飲用水水源地，從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到非農(nóng)業(yè)。

4.5 建立具有約束力的生態(tài)補償政策實施監(jiān)督機制

出于不同的利益取向，政府和農(nóng)戶的生態(tài)補償目標并不一致。政府在制定和實施生態(tài)補償政策時所關心的問題是為何補償、如何補償、補償多少以及補償效果，而農(nóng)戶所關心的問題是如何取得補償、如何利用補償和如何增加補償?？梢姡绻麤]有補償保障機制，農(nóng)戶容易對政府補償承諾的時效產(chǎn)生質(zhì)疑，而如果沒有監(jiān)督機制，農(nóng)戶行為將容易失去效力，這都是在信息不對稱情況下農(nóng)戶基于雙方博弈分析可能做出的理性選擇。因此，生態(tài)補償政策的關鍵實施環(huán)節(jié)應該要設置相應的保障機制監(jiān)督農(nóng)戶的行為，通過保障農(nóng)戶的權(quán)益從而達到防范農(nóng)戶違約的目的。因此，本文認為至少應該在補償前設立補償資格評價機制，并在驗收期設立補償效果的評估機制。兩個機制應該既自成體系有又相互聯(lián)系。

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