PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理若干問(wèn)題的探討

生洪宇

[摘 要]現(xiàn)階段，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)飛速進(jìn)步，社會(huì)大眾對(duì)公共服務(wù)與產(chǎn)品提出了較高要求。PPP是一種新興財(cái)務(wù)管理形式，可以在最大程度收獲社會(huì)資本利益的基礎(chǔ)上，履行政府公共服務(wù)職責(zé)，強(qiáng)化企業(yè)和政府間的協(xié)作，推動(dòng)企業(yè)財(cái)務(wù)制度的優(yōu)化。本文主要探討PPP形式下項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)管中存在的問(wèn)題，并提供具體優(yōu)化對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]PPP模式；項(xiàng)目；財(cái)務(wù)管理

[中圖分類(lèi)號(hào)]F323 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

PPP形式需要企業(yè)和區(qū)域政府展開(kāi)全流程的協(xié)作，政府針對(duì)企業(yè)的財(cái)務(wù)監(jiān)管作業(yè)展開(kāi)全方位的掌控和監(jiān)管，政府的加入輔助企業(yè)良好地開(kāi)展財(cái)務(wù)管理工作，讓財(cái)務(wù)監(jiān)管漸漸開(kāi)始綜合化、體系化。PPP形式具體是指社會(huì)資本與政府共同組織項(xiàng)目的模式，能高效緩解政府財(cái)政支出，從而推動(dòng)我國(guó)基本設(shè)備建設(shè)進(jìn)度。

1 PPP形式中項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理的特征探究

PPP形式身為一種監(jiān)管方式，具備本身的固有特征，比如效益同享特征，社會(huì)資產(chǎn)和政府經(jīng)過(guò)協(xié)作實(shí)現(xiàn)彼此的目標(biāo)。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)特征，社會(huì)資產(chǎn)和政府依據(jù)自身的優(yōu)點(diǎn)來(lái)接納相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，且效益與風(fēng)險(xiǎn)緊密相連。PPP項(xiàng)目創(chuàng)建本身的某些特征致使其項(xiàng)目監(jiān)管和普通的創(chuàng)建項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)管有諸多差異。

1.1 財(cái)務(wù)監(jiān)管的問(wèn)題繁雜

PPP項(xiàng)目的運(yùn)行，是通過(guò)政府準(zhǔn)許、社會(huì)資本操縱，接受大眾監(jiān)督與供給公共服務(wù)與商品的經(jīng)濟(jì)行為，被微觀、宏觀經(jīng)濟(jì)氛圍等諸多因素所左右，讓項(xiàng)目的財(cái)務(wù)監(jiān)管氛圍非常繁雜。在PPP創(chuàng)建進(jìn)程中，籌資與投資任務(wù)艱巨，對(duì)PPP項(xiàng)目的關(guān)注與金融組織指引，直接決定著PPP項(xiàng)目的籌資，從而關(guān)聯(lián)著PPP項(xiàng)目的進(jìn)步。

1.2 以往財(cái)務(wù)監(jiān)管目的與當(dāng)下監(jiān)管目的有所差別

因?yàn)镻PP項(xiàng)目最終目的在于提高公共服務(wù)的供應(yīng)速率與質(zhì)量，最大程度地獲取公共效益，所以PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)監(jiān)管任務(wù)，和普通企業(yè)的財(cái)務(wù)監(jiān)管任務(wù)渴求大量經(jīng)濟(jì)利益有所差別。在測(cè)評(píng)項(xiàng)目績(jī)效過(guò)程中，不但要對(duì)投入回報(bào)提出相關(guān)要求，同樣要對(duì)社會(huì)群眾要求的符合效果有所要求。在編制財(cái)務(wù)目標(biāo)時(shí)要綜合考慮群眾的接受水平，不可根據(jù)供給的公共服務(wù)與商品的操縱性，隨意規(guī)定價(jià)格。

1.3 項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任重大

因?yàn)镻PP項(xiàng)目通常涵蓋大額資產(chǎn)投入，而且項(xiàng)目創(chuàng)建的時(shí)間較多，相關(guān)當(dāng)事人間的聯(lián)系交錯(cuò)繁雜，讓項(xiàng)目在創(chuàng)建、經(jīng)營(yíng)中隱藏著諸多風(fēng)險(xiǎn)。并且各個(gè)PPP項(xiàng)目的實(shí)際執(zhí)行條件大相徑庭，往往沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)可借鑒，讓大量不可靠要素驟然增多，進(jìn)而讓PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突出。所以，PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防與避免組成了PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)管的核心部分。

1.4 項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)管期限的穩(wěn)定性

以往企業(yè)運(yùn)營(yíng)中，財(cái)務(wù)監(jiān)管一種假定是連續(xù)運(yùn)營(yíng)，財(cái)務(wù)監(jiān)管作業(yè)以連續(xù)運(yùn)營(yíng)為基礎(chǔ)。然而PPP項(xiàng)目在獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、簽署項(xiàng)目協(xié)議時(shí)，就規(guī)定了項(xiàng)目出現(xiàn)的時(shí)間。在接近期限時(shí)，項(xiàng)目要依據(jù)確定需求與程序交接至其余認(rèn)定承接者或者政府，項(xiàng)目單位獲得一定的無(wú)償交接或者補(bǔ)償。所以，PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)監(jiān)管作業(yè)，在項(xiàng)目創(chuàng)建、經(jīng)營(yíng)與監(jiān)管進(jìn)程中，要積極綜合項(xiàng)目到限期移交作業(yè)的要求考慮。

2 PPP形式中項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理存在的問(wèn)題分析

2.1 法律規(guī)程系統(tǒng)不完善

PPP形式的高效運(yùn)作要具備一個(gè)合理的社會(huì)法治氛圍來(lái)保證，要有明確、健全的法律規(guī)程提供保護(hù)?，F(xiàn)階段，國(guó)內(nèi)PPP形式的運(yùn)行缺乏國(guó)家法律規(guī)程方面的扶持，諸多PPP形式項(xiàng)目創(chuàng)建存在的漏洞并未有清晰的法律規(guī)程要求，不能合理劃定社會(huì)資本與政府雙方的義務(wù)和權(quán)利。針對(duì)特許經(jīng)營(yíng)監(jiān)管條款和股權(quán)轉(zhuǎn)移間的沖突，投資回報(bào)率等方面，并未出具相應(yīng)的引導(dǎo)建議或是法律規(guī)程，致使社會(huì)資本承擔(dān)投資的法律風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 專(zhuān)業(yè)性組織與人才匱乏

PPP形式的運(yùn)行是利用項(xiàng)目特許運(yùn)營(yíng)權(quán)形式來(lái)開(kāi)展項(xiàng)目融資，其要有大量繁雜的財(cái)務(wù)、金融還有法律等知識(shí)內(nèi)容。因?yàn)镻PP形式是一種新興的公共基本設(shè)備建設(shè)方式，在我國(guó)起步時(shí)間比較晚，一些企業(yè)與政府對(duì)PPP形式意識(shí)匱乏，沒(méi)有專(zhuān)業(yè)化的組織與人才保證PPP項(xiàng)目的高效運(yùn)作，在諸多PPP項(xiàng)目建設(shè)中缺少相應(yīng)的知識(shí)儲(chǔ)備與實(shí)踐閱歷。

2.3 風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管與內(nèi)控不完善

有些PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)掌控能力不足，無(wú)法高效面對(duì)市場(chǎng)轉(zhuǎn)變的出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，有的社會(huì)資本僅僅在乎短時(shí)間效益，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)之后損失重大。資本內(nèi)控制度不健全，有些社會(huì)資產(chǎn)項(xiàng)目不夠明確，會(huì)計(jì)核算不標(biāo)準(zhǔn)。

2.4 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體制不科學(xué)

PPP項(xiàng)目主要面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)包括：財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)以及政策風(fēng)險(xiǎn)等等。在PPP形式里，因?yàn)檎畽C(jī)關(guān)關(guān)注公益性，加入項(xiàng)目主要目的是提高公共效益，但私營(yíng)企業(yè)則是關(guān)注經(jīng)濟(jì)利益，加入項(xiàng)目的終極目標(biāo)是為了獲得最大化的資本產(chǎn)出，雙方所站的角度差別明顯。所以，在PPP的合同與協(xié)議策劃里便要針對(duì)權(quán)責(zé)劃分，創(chuàng)建科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)體制，將風(fēng)險(xiǎn)下發(fā)至相應(yīng)最有利分擔(dān)的協(xié)作方。不管是個(gè)體部門(mén)抑或是政府公共機(jī)關(guān)所分擔(dān)超過(guò)一定限度的風(fēng)險(xiǎn)均會(huì)致使項(xiàng)目完敗。通常來(lái)講，政府機(jī)關(guān)要分擔(dān)法律、政治等一些政策風(fēng)險(xiǎn)，而個(gè)體部門(mén)便要分擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)、技術(shù)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。然而從我國(guó)現(xiàn)階段的現(xiàn)場(chǎng)情況來(lái)說(shuō)，因?yàn)榇蠖鄶?shù)PPP項(xiàng)目展現(xiàn)了政府機(jī)關(guān)單方面熱情的情況，有的區(qū)域政府為招引個(gè)人資本參加，在PPP項(xiàng)目的協(xié)議簽署里，提供了大量的承諾乃至添加了隱形擔(dān)保，分擔(dān)了不應(yīng)接受的運(yùn)營(yíng)與技術(shù)等方面的風(fēng)險(xiǎn)。

2.5 PPP項(xiàng)目中市場(chǎng)與政府界限不明

PPP項(xiàng)目是政府公共機(jī)關(guān)把市場(chǎng)體制融進(jìn)公共物品范疇，和個(gè)人部門(mén)在公共基本設(shè)備創(chuàng)建中形成協(xié)作聯(lián)系。政府要把其定位自之前項(xiàng)目的直接供應(yīng)人變成參加人與監(jiān)管人，針對(duì)項(xiàng)目的策劃、創(chuàng)建、經(jīng)營(yíng)還有維護(hù)等要交給個(gè)人部門(mén)負(fù)責(zé)操作，交給市場(chǎng)去實(shí)現(xiàn)，不可肆意干涉。鑒于此，在PPP形式下，政府相關(guān)部門(mén)一定要始終堅(jiān)持市場(chǎng)觀念，不僅要在PPP項(xiàng)目協(xié)議里劃定其和個(gè)人部門(mén)在項(xiàng)目不同時(shí)期中的職責(zé)與義務(wù)，還要嚴(yán)謹(jǐn)落實(shí)協(xié)議要求，不可盲目改變。然而在我國(guó)PPP項(xiàng)目的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作里區(qū)域政府越位情況屢見(jiàn)不鮮。區(qū)域政府在和個(gè)人部門(mén)的協(xié)作中并非簡(jiǎn)單成為合同中的一員，更扮演起了整局操縱者。尤其是在某些有可靠現(xiàn)金流與獲利性的基本設(shè)備范疇里，區(qū)域政府沒(méi)有經(jīng)過(guò)協(xié)議條例，而是利用從策劃、創(chuàng)建到運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管等所有流程所有步驟的行政權(quán)限針對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)踐展開(kāi)不良干涉，更改了市場(chǎng)在資源分配里的效果。

3 改善PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理的有效措施

3.1 清晰市場(chǎng)和政府的界限

利用PPP形式創(chuàng)建基本設(shè)備，不但成本投入多，并且限期往往在10年之上，所以科學(xué)劃分市場(chǎng)與政府的界限，規(guī)定個(gè)人部門(mén)與政府的風(fēng)險(xiǎn)與職責(zé)，進(jìn)而高效保證雙方的合法權(quán)利變成為彼此共同在乎的重點(diǎn)。PPP形式要將社會(huì)資產(chǎn)視為核心，政府展現(xiàn)的是幫助性效果。項(xiàng)目的策劃、創(chuàng)建、運(yùn)營(yíng)還有維護(hù)等作業(yè)要全部移交到個(gè)人部門(mén)管理，且讓其肩負(fù)相關(guān)的職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)。政府僅是項(xiàng)目的加入人和監(jiān)管人，不可肆意干涉?zhèn)€人部門(mén)的作業(yè)，鑒于此，政府要積極打造滿(mǎn)足市場(chǎng)需求的契約意識(shí)，努力加強(qiáng)下列工作：首先，要強(qiáng)化PPP項(xiàng)目的總體部署，實(shí)施招標(biāo)，認(rèn)定項(xiàng)目種類(lèi)、項(xiàng)目劃分等作業(yè)。其次，要?jiǎng)?chuàng)建政策調(diào)節(jié)體制，在特許經(jīng)營(yíng)時(shí)間里，依據(jù)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)狀況，大眾的滿(mǎn)意效果適當(dāng)對(duì)定價(jià)展開(kāi)調(diào)節(jié)。最后，對(duì)個(gè)人部門(mén)展開(kāi)高效監(jiān)管，維護(hù)社會(huì)大眾切身效益。

3.2 優(yōu)化PPP形式法律機(jī)制

分析全球利用PPP形式的國(guó)家成功案例，和PPP形式有關(guān)法律規(guī)程的優(yōu)化是項(xiàng)目有效開(kāi)啟、實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)保證。西方一些發(fā)達(dá)國(guó)家所用的PPP形式便是在法制條件下開(kāi)始運(yùn)行的，不管是個(gè)人部門(mén)還是公共機(jī)關(guān)均要以法律為根據(jù)。其具體對(duì)策如下：首先，不管區(qū)域政府怎樣促進(jìn)經(jīng)濟(jì)，怎樣完善社會(huì)福利，均不可直接干涉?zhèn)€人部門(mén)的具體決定。其次，PPP項(xiàng)目的進(jìn)行獲得了相關(guān)區(qū)域立法組織的復(fù)制，參加兩方的活動(dòng)范疇與形式均通過(guò)有關(guān)法律予以明確。鑒于此，我國(guó)一定要下發(fā)PPP形式的有關(guān)立法與項(xiàng)目引導(dǎo)，編制推行細(xì)致化的具備實(shí)際性的執(zhí)行細(xì)則，優(yōu)化PPP形式法律機(jī)制，將項(xiàng)目的重點(diǎn)內(nèi)容在法律方面明確，從而清晰政府公共機(jī)關(guān)與個(gè)人部門(mén)在項(xiàng)目中不同時(shí)期的義務(wù)與權(quán)限，實(shí)現(xiàn)對(duì)雙方的高效限制，維護(hù)彼此利益，最大化地展現(xiàn)各自?xún)?yōu)點(diǎn)，確保PPP形式良好進(jìn)步。

3.3 增加PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)性基本設(shè)備的投資

長(zhǎng)時(shí)間人們始終輕視對(duì)社會(huì)性基本設(shè)備的創(chuàng)建，在提及基本設(shè)備創(chuàng)建時(shí)常常只圍繞經(jīng)濟(jì)性基本設(shè)備。從我國(guó)政府與黨的相關(guān)決定和文件來(lái)分析，雖然社會(huì)性基本設(shè)備備受關(guān)注，然而在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)進(jìn)步策劃與決定進(jìn)程中，其卻沒(méi)有獲得相應(yīng)的投資力度。拿教育來(lái)說(shuō)，雖然現(xiàn)階段有明顯提高，然而其投資份額并未達(dá)到規(guī)定要求。強(qiáng)化社會(huì)性節(jié)本設(shè)備創(chuàng)建，不但能推動(dòng)我國(guó)服務(wù)業(yè)進(jìn)步，調(diào)節(jié)與改善產(chǎn)業(yè)構(gòu)造，并且還能規(guī)避養(yǎng)老與醫(yī)療等方面的不足，提升大眾素養(yǎng)，提升就業(yè)率。所以，在PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)與審核方面，要執(zhí)行高效的傾斜政策，可利用政策補(bǔ)貼或者免征稅收等形式提供幫助，指引大量社會(huì)資產(chǎn)進(jìn)入到社會(huì)性基本設(shè)備的建設(shè)中，增加相應(yīng)的投資份額，最大化地提升我國(guó)公共服務(wù)與商品的質(zhì)量。

3.4 創(chuàng)建科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體制

PPP項(xiàng)目可否順利落實(shí)，其主要在于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與風(fēng)險(xiǎn)鑒別的效果。國(guó)外某一政府十分關(guān)注對(duì)PPP形式風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管作業(yè)，其主要做法是：第一，全面強(qiáng)化事前的設(shè)計(jì)探究作業(yè)，政府會(huì)針對(duì)各個(gè)項(xiàng)目的環(huán)境、社會(huì)等效益展開(kāi)分析，以此明確可否利用PPP形式，比如項(xiàng)目是不是擁有充足的規(guī)模與價(jià)值、可否協(xié)助政府遷移與擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)、可否均衡好個(gè)人部門(mén)與公益性間的效益。第二，在項(xiàng)目執(zhí)行前，便對(duì)項(xiàng)目落實(shí)進(jìn)程中有幾率存在的不同風(fēng)險(xiǎn)展開(kāi)探究剖析，且供應(yīng)一定的處理方案。并且在落實(shí)進(jìn)程中逐漸公開(kāi)風(fēng)險(xiǎn)，使個(gè)人部門(mén)同樣能對(duì)風(fēng)險(xiǎn)有一定的掌握。第三，個(gè)人部門(mén)與政府公共機(jī)關(guān)間科學(xué)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，遵守的核心準(zhǔn)則是風(fēng)險(xiǎn)要通過(guò)最能掌控與應(yīng)付其的一方肩負(fù)。第四，雙方在項(xiàng)目協(xié)作中展開(kāi)深入的溝通和交際，以此規(guī)避有幾率發(fā)生的狀況。鑒于此，國(guó)內(nèi)在創(chuàng)建PPP形式的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體制時(shí)，可效仿這一國(guó)家的對(duì)策，率先在事前針對(duì)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)展開(kāi)科學(xué)的評(píng)判和分?jǐn)?，之后依?jù)進(jìn)度轉(zhuǎn)變適當(dāng)展開(kāi)協(xié)調(diào)，創(chuàng)建動(dòng)態(tài)的監(jiān)管體制。

3.5 創(chuàng)建切實(shí)可行的監(jiān)督體制

在PPP形式中，若匱乏外在的高效限制，個(gè)人部門(mén)身為經(jīng)濟(jì)理性者，在最大效益的誘惑下，會(huì)運(yùn)用基本設(shè)備的自然操縱性不考慮公共服務(wù)與公共商品的品質(zhì)，提升價(jià)錢(qián)等形式來(lái)謀取利益，致使市場(chǎng)失效，從而帶來(lái)不必要的福利虧損。所以，高效的管理體制是確保PPP項(xiàng)目順利運(yùn)行的重點(diǎn)。其中國(guó)外某政府便針對(duì)PPP項(xiàng)目創(chuàng)建了一系列嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目?jī)效測(cè)評(píng)與審計(jì)體制。比如：在維多利亞州，在各個(gè)政府和個(gè)人部門(mén)簽署的PPP項(xiàng)目協(xié)議里均制定了項(xiàng)目的核心績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，然后還逐漸優(yōu)化與完善，而審計(jì)部門(mén)便會(huì)針對(duì)項(xiàng)目實(shí)施審計(jì)，側(cè)重對(duì)能否滿(mǎn)足有關(guān)法律、能否完成績(jī)效任務(wù)等方面提供評(píng)判，且把結(jié)果呈報(bào)給上級(jí)。另外，其政府還對(duì)PPP項(xiàng)目策劃了一種單獨(dú)的會(huì)計(jì)核算手段，讓不同項(xiàng)目一年的經(jīng)營(yíng)狀況都能在州政府的資本負(fù)債表里正確展現(xiàn)。為確保國(guó)內(nèi)PPP形式的良好進(jìn)步，一定要對(duì)其創(chuàng)建高效的監(jiān)督體制。針對(duì)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)狀況，可積極創(chuàng)建以專(zhuān)業(yè)監(jiān)督為核心，社會(huì)監(jiān)管協(xié)助的監(jiān)管體制?？尚Х聡?guó)外經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)各個(gè)PPP項(xiàng)目展開(kāi)全流程監(jiān)管，對(duì)其展開(kāi)績(jī)效測(cè)評(píng)與審計(jì)，不但要有運(yùn)營(yíng)效果的評(píng)判還要有社會(huì)公益性的評(píng)判，且實(shí)時(shí)把結(jié)果公示在相應(yīng)的信息平臺(tái)中，提升項(xiàng)目公開(kāi)性。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，我國(guó)各個(gè)區(qū)域政府要將改變政府職責(zé)和推動(dòng)PPP市場(chǎng)發(fā)展當(dāng)做重點(diǎn)工作，加強(qiáng)本身建設(shè)、社會(huì)資本大面積參加、規(guī)范創(chuàng)建等方面的探究，全面有效處理PPP形式項(xiàng)目創(chuàng)建進(jìn)程中存在的諸多不足，從而順應(yīng)市場(chǎng)進(jìn)步需求，為社會(huì)大眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

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