失地農(nóng)民社會融合過程中的政府責任

顧萍 黃以勝

[摘要]失地農(nóng)民社會融合過程中政府責任的狀況關(guān)系到失地農(nóng)民是否能盡快順利地實現(xiàn)社會融合。通過分析失地農(nóng)民社會融合過程中政府責任的狀況，尋找影響失地農(nóng)民社會融合的主要原因，提出失地農(nóng)民社會融合進程中政府責任定位的建議。

[關(guān)鍵詞]失地農(nóng)民;社會融合;政府責任

[中圖分類號]C913.7[文獻標識碼]A

到2030年，中國城市化率將突破70%。城市化水平的提高是以廣大農(nóng)民失去其賴以生存的土地為代價。城市化進程中失地農(nóng)民的社會融合既是政治問題，又是社會問題。促進失地農(nóng)民盡快順利地實現(xiàn)社會融合，政府責無旁貸。政府不但要重視失地農(nóng)民的社會融合，還要重視失地農(nóng)民社會融合所引發(fā)的一系列問題，并積極有效采取措施解決這些問題。

1? ? 失地農(nóng)民社會融合過程中政府責任的狀況

失地農(nóng)民的社會融合對未來社會的發(fā)展提出了挑戰(zhàn)。目前失地農(nóng)民社會融合的狀況有待改進，政府在失地農(nóng)民社會融合過程中具有不可推卸的責任。我們應鼓勵政府積極參與到失地農(nóng)民社會融合的過程中，促進失地農(nóng)民盡快融合。

1.1? ? 促進失地農(nóng)民社會融合的積極性不高

土地是農(nóng)民基本生存的來源和社會保障的支柱。面對失去土地為生存依靠的失地農(nóng)民社會融合的問題，政府雖然盡力滿足失地農(nóng)民的利益訴求和價值期待，但他們沒有深刻意識到促進失地農(nóng)民社會融合的重要性。早期我國城市化采取先發(fā)展后治理的思路，在一定程度上以犧牲廣大農(nóng)民的利益為代價推動經(jīng)濟發(fā)展，政府對失地農(nóng)民融入城市社區(qū)后的心理調(diào)適和社會保障等問題關(guān)注不足，沒有認識到失地農(nóng)民也是城市化的參與者，忽視了失地農(nóng)民社會融合后出現(xiàn)的變化，不重視收到的意見等反饋信息，無視失地農(nóng)民居住條件艱苦及精神文化生活單一等系列問題，沒有主動讓失地農(nóng)民分享社會發(fā)展的成果。

1.2? ? 促進失地農(nóng)民社會融合的形式單一

中國各區(qū)域發(fā)展不平衡，必須因地制宜采取多種形式促進失地農(nóng)民社會融合。目前我國失地農(nóng)民社會融合的形式主要由整體安置和個體遷移兩種方式?jīng)Q定。前者由于失地農(nóng)民仍聚居在一起，人際關(guān)系保留原有的失地農(nóng)民社區(qū)的部分特征。后者因失地農(nóng)民零散融入城市，失地農(nóng)民與城市社區(qū)居民的個體特殊性差異較明顯。因此，政府可借鑒他國城市化進程的經(jīng)驗，對城鄉(xiāng)人口采取雙向流動結(jié)合單向流動的模式促進失地農(nóng)民社會融合。這樣的方式可以給失地農(nóng)民更多的自主選擇權(quán)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的城鎮(zhèn)化目標。

1.3? ? 促進失地農(nóng)民社會融合的協(xié)調(diào)缺乏

土地是承載社會保障功能的財產(chǎn)。對失地農(nóng)民而言，失去土地意味失去以土地為連結(jié)的財產(chǎn)權(quán)、醫(yī)療權(quán)、就業(yè)權(quán)、受教育權(quán)等。失地農(nóng)民融入城市社區(qū)過程中與原城市社區(qū)居民直接產(chǎn)生的部分利益沖突具有一定的普遍性，反映了失地農(nóng)民群體與原城市社區(qū)居民群體之間隱伏的或難免發(fā)生的利益沖突。這些沖突可能會影響失地農(nóng)民融入城市社區(qū)過程中的認識、看法、適應性，如果政府對失地農(nóng)民社會融合重視不夠，僅僅是對失地農(nóng)民采用一次性經(jīng)濟補償，沒有建立相應的可銜接的、長期系統(tǒng)的緩解利益沖突的協(xié)調(diào)機制，就可能會導致失地農(nóng)民對城市化進程持否定、懷疑、排斥的態(tài)度，引發(fā)新的利益沖突的可能性會相應提高。因而，政府要重視失地農(nóng)民社會融合的利益協(xié)調(diào)，使其順利實現(xiàn)社會融合。

2? ? 影響失地農(nóng)民社會融合的主要原因

2.1? ? 失地農(nóng)民社會融合觀念陳舊

失地農(nóng)民在實現(xiàn)農(nóng)村向城市的空間位移后，因生活環(huán)境變化對權(quán)利的需求增加，但其社會認知、社會心理并沒有發(fā)生生活場景適應性的實質(zhì)轉(zhuǎn)變。他們習慣了建立在血緣關(guān)系、地緣關(guān)系基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)土中國、熟人社會，強調(diào)人際交往中的倫理性、情感性因素，向往體現(xiàn)長輩權(quán)威和傳統(tǒng)習俗的鄉(xiāng)規(guī)民約主導人們的生活模式。失地農(nóng)民失去土地后進入城市，喪失了與土地相關(guān)的保障和熟悉的生活環(huán)境，這種不可逆轉(zhuǎn)的變化對其構(gòu)成了巨大的經(jīng)濟和心理壓力，產(chǎn)生了不適應感。“對自己是農(nóng)民還是市民，失地農(nóng)民自身的認同也產(chǎn)生了分歧，進而影響了失地農(nóng)民的生活?！痹诂F(xiàn)實生活中他們有些人對取向理性、規(guī)范統(tǒng)一連續(xù)的現(xiàn)代法律法規(guī)難以接受。他們?nèi)狈Τ鞘猩鐓^(qū)治理規(guī)則的認知和信任，缺乏參與社區(qū)居委會組織治理活動的熱情。

2.2? ? 城市吸納機制滯后

失地農(nóng)民在非農(nóng)民化的過程中其勞動方式要隨居住地域的變化適應“城市化”的轉(zhuǎn)移，然而，城市沒有對他們作制度上的認同。他們作為城鄉(xiāng)兼跨的“兩棲人”，處于過渡狀態(tài)。以社會時空的進入作為城市遴選戶籍落入對象的機制會給城市的發(fā)展引進有活力的主體，失地農(nóng)民明顯感受到城市社區(qū)公共資源是有限的現(xiàn)實，失地之前失地農(nóng)民就業(yè)訓練不足，失地之后他們的就業(yè)競爭力不強。從職業(yè)社會學或勞動社會學的角度來看，職業(yè)不僅可以反映人們的經(jīng)濟狀況、行為模式和生活方式，而且也能作為人們的社會階層、受教育程度和社會地位的一般表征。失地農(nóng)民對較高職業(yè)的期望與現(xiàn)實之間存在矛盾，這一矛盾制約了失地農(nóng)民對非農(nóng)職業(yè)的適應進程，隨之而來他們遭遇的身份認同、經(jīng)濟適應以及社會保障等問題。失地農(nóng)民感到城市并沒有完全吸納失地農(nóng)民這一特殊的群體，他們也感到要享有與城市居民一樣的待遇的壓力很大。

2.3? ? 政府主導力度弱

政府是社會公共事務的管理者，是社會資源配置的主體，是直接主導社會治理。政府主導能夠有效借助公權(quán)力的權(quán)威，提高社會治理決策和執(zhí)行的效率，實現(xiàn)社會治理的目標。很多地方普遍存在農(nóng)轉(zhuǎn)非土地征用補償費過低、直接給予農(nóng)民過少、侵害農(nóng)民權(quán)益過分的狀況。在實際工作中政府考慮到其主導會增加政府公共開支的負擔，在制度設(shè)計、資金籌措、實施服務、運行監(jiān)管等方面折射出主導力弱，甚至有些地方政府把經(jīng)營土地作為其創(chuàng)造政績、增加財政收入和改善部門福利的方式之一，沒有把工作真正落到解決支持失地農(nóng)民社會融合的方面。

3? ? 失地農(nóng)民社會融合進程中政府責任定位的建議

3.1? ? 增強政府促進失地農(nóng)民社會融合的實效性

一些地方政府沒有真正認識到失地農(nóng)民社會融合的重要性。有些失地農(nóng)民由于補償不足、就業(yè)不穩(wěn)定，甚至生存和發(fā)展受到影響，其價值觀念及社會心態(tài)逐步畸形化，甚至與地方政府產(chǎn)生對立情緒、出現(xiàn)上訪和群體性事件等。政府應充分認識到失地農(nóng)民在生活方式、社會認知及糾紛解決方面與普通城市居民的區(qū)別，應積極幫助失地農(nóng)民緩解其在社會融合中產(chǎn)生的復雜而矛盾的心理，協(xié)調(diào)好失地農(nóng)民與集體經(jīng)濟組織的利益沖突，使他們在完成物理上的空間位移后盡早形成自我身份的認同，有效解決他們在社會融合過程中養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、教育等后顧之憂。

3.2? ? 優(yōu)化失地農(nóng)民社會融合的保障體系

政府在優(yōu)化促進失地農(nóng)民社會融合建設(shè)的保障體系中居于主導地位。在經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，政府責任對應的內(nèi)容和側(cè)重點不同，“在現(xiàn)階段，政府是一個財政主要支持者、組織引導者、政策支持者、立法支持者和監(jiān)管支持者的多重角色的扮演者，需要從立法、組織、財政、政策、監(jiān)管五個方面同時著力，逐步建立系統(tǒng)、完善的農(nóng)村保障制度?！睆哪壳爸袊У剞r(nóng)民生活現(xiàn)狀分析，失地農(nóng)民不同群體遭遇風險的程度不同，為了減緩政府因一次性投入過多資金產(chǎn)生的財政壓力，政府應考慮優(yōu)先滿足失地農(nóng)民的最低生存保障，建立養(yǎng)老保險、就業(yè)保險、醫(yī)療保險等基本保障。

3.3? ? 完善失地農(nóng)民社會融合的治理方式

社會治理都是在正式規(guī)則與非正式規(guī)則的共同作用下完成的。社會治理既需要正式規(guī)則，又不能單純依靠正式規(guī)則，不能忽視或否認非正式規(guī)則在社會治理中的重要作用。由于經(jīng)濟生活的多樣性與人為理性的有限認知性之間存在矛盾，對融入城市社區(qū)的失地農(nóng)民而言，“小農(nóng)經(jīng)濟的生存方式不可能在其內(nèi)產(chǎn)生任何精細明確的分工，產(chǎn)生出與社會廣泛的交換，因而也不可能產(chǎn)生出任何豐富的社會關(guān)系，他們只能把社會關(guān)系建立在自然的、初級的親緣、地緣關(guān)系之上，或說只能以親緣關(guān)系作為他們重要的，甚至惟一的社會關(guān)系。”失地農(nóng)民雖然完成了農(nóng)村向城市的空間位移，但他們原有的社會認知仍在一定范圍內(nèi)影響他們的行為，他們依然依賴權(quán)威，取向理性，對強調(diào)規(guī)范性、連續(xù)性、統(tǒng)一性的現(xiàn)代法律法規(guī)難以適用，需要正式規(guī)則和非正式規(guī)則的共同規(guī)制。我們知道，有限的立法資源關(guān)注社會生活中典型主體的行為和需求，忽視具有過渡性特征的邊緣化主體的行為和需求，非正式規(guī)則的存在可以填充正式規(guī)則的作用。在解決失地農(nóng)民社會融合的過程中既需要正式規(guī)則強調(diào)理性的剛性，又需要非正式規(guī)則特有情理的彈性。因此，在城市化進程中失地農(nóng)民失去了土地，政府要為他們建立一個從禮俗社會進入法理社會的可持續(xù)生存和發(fā)展的環(huán)境，幫助他們適應原有社會關(guān)系的斷裂，學會城市的社會交往規(guī)范，引導市民客觀評價農(nóng)民，消除各種偏見，完善促進失地農(nóng)民社會融合的治理方式。

4? ? 余論

改革開放以后，隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化建設(shè)進程步伐的加速發(fā)展，我國涌現(xiàn)出了越來越多的失地農(nóng)民這一階層。失地農(nóng)民這一群體的社會融合會影響到未來社會的發(fā)展，對政府解決農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移后的市民化問題提出了新的挑戰(zhàn)，我們相信政府有能力有信心有決心承擔起解決失地農(nóng)民社會融合的責任，突破失地農(nóng)民生存、發(fā)展與城市適應的瓶頸問題。

（注釋：在本文的研究中把土地流轉(zhuǎn)過程中連續(xù)三年主動放棄土地使用權(quán)的農(nóng)民定義為主動失地農(nóng)民。）

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