生態(tài)補(bǔ)償視角下的煤炭開采業(yè)可持續(xù)發(fā)展研究

王英 祁文

[摘要]隨著我國工業(yè)發(fā)展速度的提升，對(duì)于煤炭資源的依賴程度越來越強(qiáng)，由此造成煤炭資源的采掘量逐年攀升。這一方面會(huì)造成煤炭存儲(chǔ)量的減少，另一方面也對(duì)礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重的污染和破壞。以陜西煤炭開采業(yè)為例，對(duì)其煤炭開采現(xiàn)狀和生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，針對(duì)煤炭開采中生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)膯栴}提出了相關(guān)建議。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)補(bǔ)償，煤炭開采業(yè)，可持續(xù)發(fā)展

[中圖分類號(hào)] [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1? ? 引言

煤炭開采業(yè)是陜西重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，為社會(huì)的發(fā)展提供動(dòng)力支持，但同時(shí)造成了嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境污染和破壞。隨著生態(tài)文明社會(huì)進(jìn)程的加快，如何在煤炭產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間尋求平衡，成為了學(xué)者們爭(zhēng)相討論的話題。生態(tài)補(bǔ)償為這一問題的解決提供了可行的途徑。本文以生態(tài)補(bǔ)償為切入點(diǎn)，分析了陜西煤炭開采業(yè)在發(fā)展中存在的問題，并提出通過建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，拓寬生態(tài)補(bǔ)償融資渠道，明確生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方式降低煤炭開采的環(huán)境壓力，從而促進(jìn)陜西煤炭開采業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

2? ? 煤炭開采生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償內(nèi)涵

在人類的生產(chǎn)活動(dòng)中，會(huì)造成不同程度的環(huán)境污染和破壞。這一方面會(huì)導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性收到破壞，另一方面會(huì)影響到相關(guān)群體財(cái)產(chǎn)和身體健康受到影響。因此，生產(chǎn)活動(dòng)的直接和間接受益方對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行恢復(fù)并對(duì)受損方進(jìn)行補(bǔ)償，這一過程從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來說就是生態(tài)補(bǔ)償。因而，生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)就是每個(gè)社會(huì)成員對(duì)于其消耗和使用的生態(tài)資源都應(yīng)支付相應(yīng)的成本。

煤炭開采過程中會(huì)造成資源的減少、生態(tài)環(huán)境的污染和破壞、礦區(qū)居民身體健康損害等負(fù)面影響。由于煤炭開采活動(dòng)具有明顯的負(fù)外部性，因此煤炭企業(yè)及其他受益主體對(duì)受到污染和破壞的煤炭開采區(qū)的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行恢復(fù)，對(duì)因?yàn)榈V區(qū)環(huán)境污染和破壞而遭受利益損失的群體進(jìn)行補(bǔ)償，有利于經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境的和諧發(fā)展，同時(shí)也有利于煤炭開采業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3? ? 陜西煤炭開采生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償現(xiàn)狀分析

3.1? ? 陜西煤炭開采業(yè)現(xiàn)狀

陜西是我國主要的煤炭供給地，煤炭資源儲(chǔ)量豐富，主要分布在秦嶺以北地區(qū)。陜西煤炭質(zhì)量好，也較容易開采。在經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的背景下，煤炭的需求量逐年攀升，開采量也隨之增加。在2013～2017這5年中，陜西煤炭開采量保持在5億t左右，其中2017年的開采量高達(dá)56959.9萬t。這一數(shù)據(jù)表明，煤炭的市場(chǎng)需求量仍然處于旺盛階段，未來幾年甚至更長的時(shí)間里，經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然會(huì)依賴煤炭資源，這為陜西煤炭產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來了更大的機(jī)遇。但如此高強(qiáng)度的開發(fā)，也為煤炭開采區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成極大的破壞。因而，如何緩解煤炭開采業(yè)與脆弱的生態(tài)環(huán)境之間的矛盾是目前陜西煤炭開采業(yè)發(fā)展中面臨的主要問題。

3.2? ? 陜西煤炭開采引發(fā)的環(huán)境污染與破壞問題

3.2.1? ? 水資源消耗和污染嚴(yán)重。陜西部分煤炭開采區(qū)在煤炭開采和洗選過程中用水量超過了區(qū)域工業(yè)用水總量的50%，造成了水資源的巨大耗費(fèi)。煤炭資源、水資源共存于一個(gè)地質(zhì)系統(tǒng)中，隨著井田的深入，會(huì)直接破壞地下水的水層結(jié)構(gòu)，形成以礦區(qū)為中心的地下水漏斗及地下水污染。同時(shí)煤炭開采中的礦井水、煤炭洗選的廢水絕大多數(shù)未經(jīng)處理就直接排放出來，造成水體污染。以榆林窟野河為例，由于資源開發(fā)中大量棄渣及生產(chǎn)、生活污水排入河道，使窟野河水體中的懸浮物增加了93倍。

3.2.2? ? 大氣污染嚴(yán)重。煤炭開采的礦井內(nèi)通常含有大量的瓦斯和其他有毒氣體，為了保障采煤的安全性，目前大多數(shù)礦井都通過給地下礦井通風(fēng)的方式，使礦井內(nèi)的瓦斯等有害氣體排出井外，直接進(jìn)入大氣中，導(dǎo)致空氣中有毒有害物質(zhì)的增加。此外，通過煤炭洗選技術(shù)對(duì)原煤進(jìn)行精細(xì)化分類和加工的過程中，其多出來的灰分、硫等物質(zhì)是霧霾天氣中懸浮顆粒物的重要組成部分。煤炭開采的廢棄物——煤矸石是一種含碳、硫較高的物質(zhì)，極易自燃從而產(chǎn)生CO2、SO2、SO3以及NOX等大氣污染物，同時(shí)，煤矸石從排放到逐漸風(fēng)化破碎的過程中，還會(huì)釋放出大量的碳?xì)浠衔?，造成空氣污染?/p>

3.2.3? ? 土地破壞嚴(yán)重。井工開采和露天開采是我國煤炭開采的主要方式，其中井工開采會(huì)造成地表裂縫、土地塌陷。受損的土地不能得到及時(shí)治理，導(dǎo)致植被稀少，從而增加了土地沙化和水土流失概率。露天開采直接造成地表的挖損，形成地表深坑。中國環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒資料中顯示，露天開采中每開采1t煤就會(huì)帶來0.08hm2的土地破壞，并且采坑的回填難度非常的大，礦坑回填的成本較高。同時(shí)，在煤炭開采過程中，煤矸石會(huì)壓占大面積土地。煤矸石中的強(qiáng)酸、強(qiáng)堿以及有毒有害物質(zhì)會(huì)逐漸滲透到土壤及地下水中，造成土壤污染。

3.3? ? 陜西煤炭開采生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀分析

3.3.1? ? 礦山環(huán)境保護(hù)制度。（1）煤炭開采許可證制度。目前，陜西省的煤炭開采企業(yè)要進(jìn)行煤炭的開采必須要取得煤炭開采許可證。這一制度，來源于1994年末由國務(wù)院頒布的《中華人民共和國煤炭生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》，條例規(guī)定，礦產(chǎn)資源開采許可證是從事煤炭開采企業(yè)開礦的必備條件。該條例對(duì)于對(duì)于陜西煤炭的規(guī)范化開采有一定的幫助，但在環(huán)境保護(hù)方面所起的作用較小。

（2）環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度?；诿禾块_采過程的復(fù)雜性和環(huán)境的破壞性，2006年，環(huán)?？偩殖雠_(tái)了《煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃和煤礦建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的通知》，明確要求煤炭開采企業(yè)，在項(xiàng)目建設(shè)中要考慮對(duì)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)與補(bǔ)償。該制度的出臺(tái)，明確了煤炭開采企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境責(zé)任，對(duì)于開采區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)起到了很好的效果。

（3）土地復(fù)墾規(guī)定。為了防止在經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)生態(tài)環(huán)境造成進(jìn)一步的破壞，1989年，國務(wù)院正式出臺(tái)了《中華人民共和國土地復(fù)墾規(guī)定》，其中明確規(guī)定了生產(chǎn)者在其生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中造成的土地的損毀，要承擔(dān)土地復(fù)墾的責(zé)任，將其恢復(fù)到破壞前的狀態(tài)。2010年，國務(wù)院正式通過了《土地復(fù)墾條例（草案）》，該條例中具體規(guī)定了生產(chǎn)者在其經(jīng)營過程中破壞土地將受到的懲罰和積極進(jìn)行土地復(fù)墾得到的獎(jiǎng)勵(lì)，這一舉措有利于減少土地資源的破壞。

3.3.2? ? 煤炭開采生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)行機(jī)制。陜西省現(xiàn)行的煤炭開采生態(tài)補(bǔ)償形式是由政府制定生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)制度和政策，頒布保證金的繳納標(biāo)準(zhǔn)和稅費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)，煤炭企業(yè)根據(jù)保證金的標(biāo)準(zhǔn)向政府繳納保證金。煤炭企業(yè)在開采煤炭之后，要承擔(dān)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理和恢復(fù)的責(zé)任，因此會(huì)委托具有生態(tài)環(huán)境治理資質(zhì)的企業(yè)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)并制定出生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w措施。政府對(duì)其治理額恢復(fù)成果驗(yàn)收通過之后返還部分企業(yè)繳納的保證金。另外，政府也會(huì)通過財(cái)政撥款的形式對(duì)煤炭開采區(qū)的居民進(jìn)行財(cái)產(chǎn)和人身健康損失的補(bǔ)償。

4? ? 陜西煤炭開采生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制存在的問題

4.1? ? 多部門參與對(duì)地方采煤企業(yè)的監(jiān)管

以榆林市為例，2016年，榆林市原煤產(chǎn)量36216.21萬t，煤炭開采和洗選業(yè)完成產(chǎn)值1467.07億元，全市規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值44.07%。在煤炭開采的監(jiān)管過程中，有10多個(gè)部門參與了對(duì)榆林市地方采煤企業(yè)的監(jiān)管（如圖1所示），盡管各部門各有側(cè)重點(diǎn)，但由于沒有嚴(yán)格的監(jiān)管只能的分工和責(zé)權(quán)利的界定，使得榆林煤炭開采區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管工作“越位”和“缺位”并存，有利可圖的事“多頭”監(jiān)管，承擔(dān)責(zé)任或監(jiān)管困難的事監(jiān)管缺失。當(dāng)然，在陜西的其他開采區(qū)，也存在類似的監(jiān)管問題。

4.2? ? 生態(tài)補(bǔ)償資金渠道及補(bǔ)償方式單一

陜西省煤炭開采的生態(tài)補(bǔ)償資金主要來源于兩個(gè)方面：專項(xiàng)資金和國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，其中中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是主要的資金來源。這兩種資金來源都未將煤炭開采企業(yè)納入進(jìn)來，沒有使煤炭開采企業(yè)承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任。這種只依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移不依靠產(chǎn)業(yè)鏈上下游間轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)償方式大大限制了生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)男屎托Ч卜恋K了其持續(xù)性發(fā)展。陜西的煤炭開采速度仍然處于一個(gè)較高的水平，如果不能拓寬生態(tài)補(bǔ)償資金的來源渠道、完善補(bǔ)償方式，就會(huì)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞的程度進(jìn)一步加重。

4.3? ? 補(bǔ)償費(fèi)用征收標(biāo)準(zhǔn)欠缺

為了保護(hù)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境，提高煤炭資源的開采效率，陜西省政府針對(duì)煤炭開采企業(yè)征收了較多名目的稅費(fèi)，如資源補(bǔ)償稅費(fèi)、和采（探）礦權(quán)使用費(fèi)、礦山環(huán)境恢復(fù)保證金和生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)。雖然征收的稅費(fèi)很多，但卻沒有統(tǒng)一的計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)。在此情況下，會(huì)導(dǎo)致稅費(fèi)征收與煤炭開采的實(shí)際環(huán)節(jié)相脫節(jié)，起不到環(huán)境保護(hù)的目的，同時(shí)也會(huì)造成重復(fù)征稅的問題，導(dǎo)致企業(yè)承擔(dān)過高的煤炭開采成本，進(jìn)而降低煤炭企業(yè)開采的積極性。

5? ? 完善陜西煤炭開采生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)建議

5.1? ? 設(shè)立煤炭開采生態(tài)環(huán)境治理專項(xiàng)部門

煤炭開采造成的資源耗損和環(huán)境污染涉及到環(huán)保、水利、土地、林業(yè)等多個(gè)部門，若部門交叉執(zhí)法，會(huì)造成生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管工作“越位”和“缺位”并存的后果，而礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理是一個(gè)長期的系統(tǒng)工程，我們可以借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，例如德國政府成立了專門從事礦山恢復(fù)工作的礦山復(fù)墾公司和“魯爾煤炭區(qū)開發(fā)協(xié)會(huì)”這樣專門負(fù)責(zé)老礦區(qū)生態(tài)破壞恢復(fù)的環(huán)境部門。因此，我們可以組建專門的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理部門，由該部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其他部門，明確治理責(zé)任，做到礦區(qū)生態(tài)恢復(fù)保證金和生態(tài)補(bǔ)償金的?？顚Ｓ?，提高生態(tài)環(huán)境治理的效率，共同做好礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的治理工作。

5.2? ? 拓寬生態(tài)補(bǔ)償融資渠道

具備充足的生態(tài)補(bǔ)償資金是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制順利推行的前提條件，在煤炭開采中，每個(gè)公民都是受益者。因此，在煤炭開采生態(tài)補(bǔ)償中可以設(shè)立社會(huì)公益基金，接受社會(huì)各界人士和企業(yè)的捐款，隨著人們環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)，公民回報(bào)社會(huì)的愿望也越加強(qiáng)烈，因而社會(huì)融資渠道非常關(guān)鍵。另外，煤炭開采生態(tài)補(bǔ)償還可以搭上互聯(lián)網(wǎng)這趟快車。2015年6月我國首個(gè)專業(yè)性環(huán)保公益眾籌平臺(tái)“綠動(dòng)未來”已經(jīng)建立，“平臺(tái)發(fā)布后的4個(gè)月內(nèi)，共已上線了15項(xiàng)環(huán)保公益眾籌項(xiàng)目”，為“黑變綠”煤礦公益眾籌平臺(tái)提供了借鑒經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然煤礦公益眾籌平臺(tái)需要專業(yè)的團(tuán)隊(duì)來進(jìn)行運(yùn)作，規(guī)范其資金的使用，也需要政府的扶持和宣傳，讓更多的公益人士和團(tuán)體參與進(jìn)來。

5.3? ? 完善煤炭開采生態(tài)補(bǔ)償計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)

由于不同的煤炭開采區(qū)造成的資源損耗和環(huán)境污染損失不同，在煤炭開采生態(tài)補(bǔ)償中第一性的問題就是確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，根據(jù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，才能明確煤炭開采受益者的補(bǔ)償額度，保證礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓叫院秃侠硇?。因此，煤炭開采的監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)煤炭開采生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算，建立合理的生態(tài)補(bǔ)償體系，確定科學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償方法，為煤礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償提供依據(jù)。

總之，建立并完善煤炭開采的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制是礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的有效機(jī)制，同時(shí)也是煤炭產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。積極探索并構(gòu)建適合陜西煤炭開采業(yè)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)于我國礦產(chǎn)資源業(yè)建立生態(tài)補(bǔ)償制度，構(gòu)建生態(tài)文明社會(huì)具有較強(qiáng)的理論和實(shí)踐意義。

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