廣州市從化區(qū)建設(shè)完成后的村莊土地節(jié)約集約利用研究

吳小璇 隗劍秋

[摘要]廣州市作為土地集約節(jié)約用地示范的龍頭城市，在村莊近期建設(shè)規(guī)劃到期、建設(shè)基本完成的背景下，土地的集約節(jié)約使用程度更加引人關(guān)注。探討此背景下廣州市從化區(qū)的村莊土地集約節(jié)約利用狀況，采用論文研究、專家咨詢和實(shí)地調(diào)查等方法，選取各評(píng)估指標(biāo)，建立相應(yīng)的農(nóng)村建設(shè)用地集約節(jié)約利用總體評(píng)估體系，同時(shí)對(duì)評(píng)估測(cè)算方法作出說明；最后以從化區(qū)46個(gè)典型村莊為具體案例進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化量化和評(píng)估打分，得出結(jié)論：從化區(qū)現(xiàn)狀農(nóng)村居民點(diǎn)用地基本集約使用，但仍有改進(jìn)余地；農(nóng)村工業(yè)用地節(jié)約度不夠，需要加強(qiáng)。

[關(guān)鍵詞]村莊規(guī)劃；集約節(jié)約；評(píng)價(jià)體系；土地利用

[中圖分類號(hào)]F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 研究背景

截至2016年底，全國31個(gè)?。▍^(qū)、市）耕地面積1.36億hm2，建設(shè)用地面積0.39億hm2，未利用地面積2.64億hm2，與2015年底相比，全國農(nóng)用地面積凈減少33.1萬hm2（其中耕地面積凈減少7.72萬hm2），建設(shè)用地凈增加50.3萬hm2（其中新增建設(shè)用地面積54.2萬hm2），未利用地凈減少17.2萬hm2。2014年發(fā)布《廣州市人民政府辦公廳關(guān)于土地節(jié)約集約利用的實(shí)施意見》，明確要求促進(jìn)土地集約節(jié)約利用；2016年8月發(fā)布《中共廣州市委、廣州市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的實(shí)施意見》，再一次要求“對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)集體建設(shè)用地進(jìn)行集約利用，推進(jìn)土地整治”。

廣州市從化區(qū)于2013年開始組織編制村莊規(guī)劃，規(guī)劃近期期限為2013年～2016年，作為土地集約節(jié)約用地示范省的省會(huì)，土地資源優(yōu)化配置的效率更加令人關(guān)注。如何通過現(xiàn)階段規(guī)劃的實(shí)施結(jié)果探索出適合本地區(qū)的村莊規(guī)劃編制、管理和實(shí)施路徑，為下階段村莊規(guī)劃修編提出促進(jìn)村規(guī)實(shí)施和土地集約節(jié)約利用的措施和建議，將是現(xiàn)階段廣州村莊發(fā)展所面臨的重要問題。

2 研究思路

村莊土地的節(jié)約集約利用，主要是通過“控總量，增容量，調(diào)存量”的方式來對(duì)現(xiàn)有土地進(jìn)行調(diào)節(jié)，指導(dǎo)未來村莊規(guī)劃的制定。研究廣州市村莊規(guī)劃實(shí)施后土地資源優(yōu)化配置的效率，參考城市建設(shè)用地集約節(jié)約研究辦法，可通過建立廣州市從化區(qū)村莊建設(shè)集約節(jié)約評(píng)估體系，有針對(duì)性地研究發(fā)掘存在的問題。

2.1 評(píng)估總體思路

通過參考借鑒相關(guān)城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約節(jié)約評(píng)估研究，村莊建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)估可以采取建立評(píng)估指標(biāo)體系——量化指標(biāo)——樣本打分——指標(biāo)項(xiàng)分?jǐn)?shù)和總體分?jǐn)?shù)綜合分析評(píng)判的流程來分析目標(biāo)土地集約節(jié)約利用的程度和問題，根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研和資料收集，判斷問題的原因，并提出對(duì)策建議。

2.2 評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建

2.2.1 指標(biāo)選取原則。①全面性和代表性。村莊建設(shè)用地規(guī)劃中包含的主要功能區(qū)類型有村民住宅功能區(qū)、村經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地功能區(qū)（工業(yè)、商業(yè)辦公）、耕地等。不同功能區(qū)用地的集約節(jié)約影響因素不盡相同，但龐雜的數(shù)據(jù)不利于分析，因此應(yīng)在全面覆蓋的基礎(chǔ)上盡量精簡(jiǎn)，從意義相近的指標(biāo)中選取最具代表性的指標(biāo)。例如農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)模與村均戶數(shù)、地均居民點(diǎn)個(gè)數(shù)與農(nóng)村居民點(diǎn)密度等相近指標(biāo)，含義基本一致，選擇一種即可。②可獲取性和可量化性。量化指標(biāo)是判斷土地集約節(jié)約程度的很直觀的方式，同時(shí)也使評(píng)估結(jié)果更加有據(jù)可依和有理可依。這意味著所選取的指標(biāo)應(yīng)該是可獲得、可轉(zhuǎn)化成具體數(shù)據(jù)的。例如村莊生態(tài)環(huán)境、交通狀況、氣候水文等非標(biāo)準(zhǔn)量化指標(biāo)難以直接獲取，而村民觀念更新程度、農(nóng)村土地制度這些指標(biāo)由于受主觀因素影響，很難量化。③相關(guān)性。在指標(biāo)選取的過程中，會(huì)發(fā)現(xiàn)符合條件的指標(biāo)多而雜，為了保證評(píng)估的準(zhǔn)確性和客觀性，應(yīng)當(dāng)剔除與目標(biāo)結(jié)論低相關(guān)度的指標(biāo)，例如房屋成新率、房屋用途、戶均人口、農(nóng)村人口、耕地資源、居民點(diǎn)用地增長比例、古跡占地比例等。④普遍性和獨(dú)特性。由于我國土地面積寬廣，不同地域的村莊之間有相當(dāng)大的差異，如山區(qū)的村莊高差較大，難以規(guī)劃大塊連片土地，則土地置換的方式必然與平原地區(qū)村莊不同。同樣的風(fēng)俗習(xí)慣、氣候特征、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等都會(huì)對(duì)土地利用方式產(chǎn)生影響，因此指標(biāo)的選擇要既能反映農(nóng)村的普遍特性，又能針對(duì)性地體現(xiàn)研究目標(biāo)的獨(dú)特。

2.2.2 指標(biāo)體系確定。根據(jù)評(píng)估指標(biāo)選取原則，通過對(duì)目標(biāo)村莊實(shí)地調(diào)查、向當(dāng)?shù)氐男姓芾聿块T進(jìn)行咨詢以及對(duì)相關(guān)論文資料的研究，針對(duì)從化區(qū)農(nóng)村用地建設(shè)的特征和存在的問題初步篩選出包括建筑密度、閑置宅基地比例、房屋成新率等41個(gè)指標(biāo)；經(jīng)過進(jìn)一步篩選，刪除其中難以測(cè)度或者非必要指標(biāo)，并采取專家咨詢法，從實(shí)際出發(fā)，考慮村建設(shè)用地的土地利用特點(diǎn)與數(shù)據(jù)可獲取情況，在前述指標(biāo)體系框架基礎(chǔ)上再次篩選得到本次評(píng)估的6項(xiàng)指標(biāo)：綜合容積率、綜合建筑密度、土地閑置率、人均建設(shè)用地、道路用地比例、村民人均收入。

2.2.3 指標(biāo)權(quán)重的確定。指標(biāo)的權(quán)重是指在相同目標(biāo)的約束下，各指標(biāo)間的重要性關(guān)系。權(quán)重不應(yīng)以個(gè)人觀念主觀判斷，而應(yīng)全局參考多個(gè)個(gè)體，以土地集約為目的，根據(jù)貢獻(xiàn)率綜合考慮。本次評(píng)估采取德爾菲法（專家咨詢法）確定指標(biāo)權(quán)重，即邀請(qǐng)若干對(duì)從化區(qū)國土、規(guī)劃等現(xiàn)狀與規(guī)劃情況較為熟悉的專家，根據(jù)評(píng)估工作的背景材料和有關(guān)說明，在不互相協(xié)商的情況下進(jìn)行多輪次的權(quán)重打分，獲得最終指標(biāo)權(quán)重。

2.3 評(píng)估測(cè)算方法

在村鎮(zhèn)用地節(jié)約集約利用評(píng)估中，各項(xiàng)指標(biāo)的含義不盡相同，指標(biāo)之間的取值范圍也有很大的區(qū)別，無法直接進(jìn)行比較。因此，應(yīng)該使用一種歸納手段將所有的指標(biāo)都轉(zhuǎn)換成可以統(tǒng)一比較的數(shù)值。對(duì)現(xiàn)狀數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，消除量綱差別，得到值域?yàn)?0～1 并且極性一致的數(shù)值。

式中，Aij為指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化值，Xij為指標(biāo)實(shí)際值，XL為指標(biāo)理想值，Xi.max為處理前某指標(biāo)的最大值，Xi.min為處理前某指標(biāo)的最小值。

最后以村為單位，將標(biāo)準(zhǔn)化處理的各類指標(biāo)進(jìn)行多要素加權(quán)求和，按綜合得分進(jìn)行聚類分析，判定村建設(shè)用地集約節(jié)約利用的綜合水平。

3 節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)實(shí)例分析

3.1 研究區(qū)概況

從化區(qū)209個(gè)行政村，于2013年編制了25個(gè)美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃和184個(gè)村莊規(guī)劃，并于2014年底全部通過審批?？紤]到209個(gè)村的大基數(shù)，研究從中選取了具有代表性的各類型村莊共計(jì)46個(gè)村進(jìn)行分析，占比25%。選取標(biāo)準(zhǔn)采用地域全覆蓋、類型全覆蓋兩項(xiàng)，涵蓋了從化區(qū)三街五鎮(zhèn)及流溪河林場(chǎng)。

3.2 社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀

選取的46個(gè)樣本村在近期規(guī)劃期限中，農(nóng)村戶籍人口、年收入、人均村建設(shè)用地變化情況如表1所示。

由表1可知：農(nóng)村常住人口較戶籍人口增長塊，且呈現(xiàn)向城市集中的趨勢(shì)。村民人均年收入增長了42.7%，增速較快。收入快速增長說明村莊經(jīng)濟(jì)較活躍。人均建設(shè)用地面積分別下降了3.6%和15.0%，土地利用水平總體趨于集約。

3.3 功能區(qū)評(píng)估

功能區(qū)評(píng)估是將村莊內(nèi)部土地按照不同的使用功能進(jìn)行劃分，并對(duì)其集約節(jié)約程度進(jìn)行評(píng)估。村莊建設(shè)用地主要由村民住宅用地和村工業(yè)用地。經(jīng)征詢專家意見后，確定村民住宅用地與村工業(yè)用地兩類功能區(qū)的5項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)及其權(quán)重（如表2所示）。

3.3.1 村民住宅用地評(píng)估。村民住宅用地評(píng)估不僅要強(qiáng)調(diào)用地集約，同時(shí)應(yīng)該考慮村民生活需求兼顧村莊生活空間品質(zhì)。因此評(píng)估內(nèi)容包括“宅戶比”和空間品質(zhì)評(píng)估兩部分。①“宅戶比”評(píng)估。根據(jù)相關(guān)政策文件要求界定“宅戶比”的理想狀況，統(tǒng)計(jì)出46個(gè)村的“宅戶比”平均值為2.77，分類判定村民住宅用地集約水平，即集約（1.0及以下）、較集約（1.0～2.77）、不集約（2.77及以上）。②空間品質(zhì)評(píng)估?？臻g品質(zhì)以容積率和建筑密度兩個(gè)指標(biāo)判斷。統(tǒng)計(jì)村民住宅用地的綜合容積率和建筑密度，對(duì)指標(biāo)做標(biāo)準(zhǔn)化處理后按加權(quán)排序得到空間品質(zhì)狀況，設(shè)省標(biāo)建議的容積率和建筑密度為最優(yōu)1，按實(shí)際統(tǒng)計(jì)結(jié)果劃分為：空間品質(zhì)良好（≥60）、空間品質(zhì)較好（≥45且<60）、空間品質(zhì)較差（<45）。③根據(jù)“宅戶比”評(píng)估與容積率建筑密度評(píng)估，按得分排序，得出最終評(píng)估結(jié)果如表3所示。

3.3.2 村經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地（工業(yè)）集約節(jié)約評(píng)估。廣州總規(guī)及從化副中心規(guī)劃中將從化北部地區(qū)定位為以生態(tài)保育為主，不宜新增工業(yè)開發(fā)，因此工業(yè)用地集約分析僅針對(duì)北部以外地區(qū)進(jìn)行，北部原有工業(yè)應(yīng)逐步遷出，騰挪用地以保障村民建房與民生設(shè)施等。統(tǒng)計(jì)出北部地區(qū)以外的28條樣本村的村工業(yè)用地的綜合容積率和建筑密度，將兩項(xiàng)指標(biāo)做標(biāo)準(zhǔn)化處理后按20%和80%的權(quán)重加權(quán)打分，按得分排序分類，判定村工業(yè)用地的集約節(jié)約利用水平：集約（≥60）、較集約（≥45且<60）、不集約（<45）。評(píng)估結(jié)果分析發(fā)現(xiàn)村工業(yè)用地總體集約程度較低。北部地區(qū)以外的28個(gè)樣本村中僅15個(gè)村有工業(yè)用地，其中40%的村總體集約或較集約：13.3%的村集約（2個(gè)）；26.7%的村較集約（4個(gè)）；60%的村不集約（9個(gè)）。

3.4 評(píng)估結(jié)果分析

在村民住宅用地方面，村民住宅用地集約度水平相對(duì)較高，空間品質(zhì)整體較好，但仍有提升空間。受傳統(tǒng)生產(chǎn)方式和居住觀念影響，村民習(xí)慣于以自然院落的形式分散居住，用地方式也大多是外延式擴(kuò)展為主。且由于多種因素“一戶多宅”現(xiàn)象十分普遍，已超建的違法建筑拆除困難。

在村工業(yè)用地方面，集約程度整體偏低，工業(yè)布局缺乏有效統(tǒng)籌。雖然《廣東省村鎮(zhèn)規(guī)劃指引》要求自然村內(nèi)不再安排新的工業(yè)開發(fā)項(xiàng)目，新建項(xiàng)目應(yīng)向鎮(zhèn)及中心村集中，且不得占用“不準(zhǔn)建設(shè)區(qū)”的用地，但現(xiàn)狀仍是各村工業(yè)各自為政；同時(shí)村規(guī)對(duì)部分村工業(yè)發(fā)展形勢(shì)高估，導(dǎo)致工業(yè)用地閑置，規(guī)劃工業(yè)用地或留用地因缺乏資金和用地審批難等因素未能建設(shè)。

4 結(jié)論與建議

本研究從建立土地集約節(jié)約評(píng)估體系入手，以廣州市從化區(qū)為例，進(jìn)行了村莊土地集約節(jié)約利用評(píng)價(jià)的實(shí)例分析。結(jié)果表明從化區(qū)村莊建設(shè)用地利用總體相對(duì)集約，村民住宅用地集約度水平相對(duì)較高，空間品質(zhì)整體較好，但仍有進(jìn)一步提升的空間；村經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地（工業(yè)）集約程度整體偏低。

本文針對(duì)廣州市從化區(qū)新一輪村莊規(guī)劃成果對(duì)土地節(jié)約集約利用提出如下建議：一是摸清實(shí)際分戶與住房需求、村工業(yè)發(fā)展需求，分類區(qū)別對(duì)待。二是健全評(píng)價(jià)考核機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)用地閑置的巡查與處理。三是制定集約節(jié)約用地量化的衡量標(biāo)準(zhǔn)，把集約用地水平與街鎮(zhèn)、村的工作考核掛鉤，建立相關(guān)部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)與共同責(zé)任體系。四是加大村級(jí)工業(yè)園 改造提升扶持獎(jiǎng)勵(lì)力度。

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