西寧市草原生態(tài)補獎第三方績效評估

趙玲 劉寶慧

摘 要 2017年，青海省開始對草原補獎?wù)呤〖壙冃гu價實行第三方評估。評估設(shè)定具體評價指標(biāo)，對西寧市實地調(diào)研，通過聽取匯報、查閱資料、現(xiàn)場抽查、訪問調(diào)查、成效評價和材料匯總上報六個步驟。西寧市績效評估結(jié)果顯示，草原獎補項目的實施對草原生態(tài)的恢復(fù)有重要的作用，對草原生態(tài)保護和草食畜牧業(yè)的可持續(xù)發(fā)展起到一定的作用?！暗谌健钡慕槿朐鰪姴菰a獎項目的科學(xué)性，使項目的推進更有生態(tài)效益。

關(guān)鍵詞 草原補獎；績效評估；第三方評估

中圖分類號：F326.3；F323.8 文獻標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.23.079

草原補獎機制是指草原生態(tài)保護補助獎勵機制，從2011年起在全國8個主要草原?。▍^(qū)）全面建立。青海的草原補獎機制是在三江源生態(tài)治理、環(huán)湖地區(qū)生態(tài)綜合治理及全省生態(tài)畜牧業(yè)建設(shè)的基礎(chǔ)上，又一次保護草地生態(tài)環(huán)境的重大舉措[1]。通過幾年的努力，青海省草原生態(tài)獎補機制取得了巨大的成效，天然草原禁牧、休牧、草畜平衡三項基本制度得到全面落實，使全省中度以上退化植被得以休養(yǎng)生息，基本上遏制草原退化加劇的趨勢，草原生態(tài)環(huán)境也得到逐步恢復(fù)和改善。對全省草原生產(chǎn)力監(jiān)測結(jié)果顯示，政策實施兩年以來，禁牧區(qū)平均植被蓋度由政策實施前40%提高到50%以上；草畜平衡區(qū)局部地區(qū)草原生態(tài)呈現(xiàn)好轉(zhuǎn)。另據(jù)全省草原生態(tài)監(jiān)測結(jié)果，2017年天然草原平均鮮草產(chǎn)量2130.23 kg·hm-2，植被平均蓋度66.74%，植被平均高度7.16 cm，分別比補獎?wù)邔嵤┣暗?010年提高225.93kg、3.1個百分點和

2.77 cm。為了考核省草原獎補工作的績效，2017年青海省開始對草原補獎?wù)呤〖壙冃гu價實行第三方評估，目的是促進草原獎補機制的完整性和科學(xué)性。

1 草原補獎績效評估方法

第三方評估小組抽調(diào)農(nóng)牧廳、財政廳、青海大學(xué)、青海師范大學(xué)等不直接參與草原補獎操作的人員組成專家組，選取有代表性的補獎?wù)邔嵤﹨^(qū)進行評估。專家通過收集與補獎績效評價相關(guān)的政策文件、現(xiàn)場抽查、訪問調(diào)查，根據(jù)評價指標(biāo)表的目標(biāo)和內(nèi)容進行打分，從而評估出各區(qū)域的草原補獎績效分值。

1.1 草原補獎績效評價目的

通過績效評價，檢查草原生態(tài)補獎?wù)叩穆鋵嵡闆r和取得的成效，以實現(xiàn)天然草原草畜平衡，有效改善草原生態(tài)環(huán)境，保護草原生態(tài)環(huán)境，使農(nóng)牧民收入增加，生活得以改善。

1.2 草原補獎績效評價原則

第三方小組堅持“公平、公正、公開”原則。市、縣財政和農(nóng)牧部門通力協(xié)作，緊密配合，對納入補貼范圍內(nèi)的農(nóng)牧戶的草原承包面積及牧草種植情況等進行嚴(yán)格審核。

1.3 評價方法

績效評價方法主要按照績效評價指標(biāo)體系進行，采取聽取匯報、查閱檔案資料、審核財務(wù)資金賬目、牧戶入戶調(diào)查、討論交流等方法進行。第三方評估小組工作流程見圖1。

圖1 第三方評估流程圖

1.4 績效評價指標(biāo)體系

績效評價指標(biāo)體系主要由政策落實、草原生態(tài)、畜牧業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)牧民生活四部分組成。政策落實由基礎(chǔ)工作、草畜平衡、畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級及產(chǎn)業(yè)融合、政策落實認知四部分組成，共涉及撥付省級財政資金情況、實施方案制定情況等22項具體量化評價指標(biāo)；草原生態(tài)由植被變化、生態(tài)恢復(fù)牧戶感知兩部分組成，共涉及草原植物種類、天然草原生產(chǎn)力等8項具體量化評價指標(biāo)；畜牧業(yè)生產(chǎn)由產(chǎn)業(yè)政策和生產(chǎn)條件、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和經(jīng)營方式、生產(chǎn)能力、組織化和規(guī)模化四部分組成，共涉及草原畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整等11項具體量化評價指標(biāo)；農(nóng)牧民生活由收入與支出、生活條件、勞動力轉(zhuǎn)移三部分組成，共涉及收入水平及結(jié)構(gòu)、支出水平及結(jié)構(gòu)等4項具體量化評價指標(biāo)，另外包括培訓(xùn)宣傳、檔案資料在內(nèi)的其他內(nèi)容，共涉及培訓(xùn)宣傳情況、檔案資料整理等3項具體量化評價指標(biāo)。具體評價指標(biāo)2017年度青海省草原生態(tài)保護補助獎勵政策績效實施情況第三方評估評分表進行。

2 西寧市草原補獎績效評估情況

根據(jù)省農(nóng)牧廳、省財政廳《關(guān)于做好草原生態(tài)保護補助獎勵政策落實工作的通知》（青農(nóng)財〔2017〕159號），嚴(yán)格落實國家和省上草原補獎?wù)?，精心組織，強化措施，全面完成各項工作。

2.1 組織實施情況核定

西寧市結(jié)合工作實際制定實施了一系列方案、辦法，各縣也根據(jù)要求及時制定了本縣落實草原生態(tài)保護補助獎勵機制的實施方案，并報市局備案。各縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府是落實草原生態(tài)保護補助獎勵機制政策的責(zé)任主體，實行了主要領(lǐng)導(dǎo)負總責(zé)、分管領(lǐng)導(dǎo)具體負責(zé)、相關(guān)部門各負其責(zé)、協(xié)調(diào)配合的工作機制。西寧市新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵機制工作涉及大通縣、湟中縣和湟源縣，全市38.4萬公頃可利用草原進行草畜平衡獎勵，每667 m2草原每年獎勵2.5元，每年獎勵1 440.17萬元；2017年草原獎補績效獎勵資金為1500萬元，其中，市本級145萬元、大通縣340萬元、湟中縣675萬元、湟源縣340萬元。

2.2 基礎(chǔ)工作核定情況

1）西寧市基本草原劃定情況。三縣根據(jù)基本草原劃定工作方法及程序，完成了基本草原劃定工作，基本草原面積占可利用草原面積的100%，形成了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）1∶50000基本草原類型劃定圖，縣級1∶100000的基本草原類型劃定圖。發(fā)放草原承包證和使用權(quán)證，并形成草山承包成果圖，實行基本草原保護制度、草畜平衡制度，完成基本草原和草畜平衡區(qū)定位上圖，完善規(guī)范檔案管理。

2）西寧市草原執(zhí)法監(jiān)督管理工作。①加強草原防火工作，②加強野生植物保護工作，③加強臨時證占用監(jiān)督檢查，④對載畜量進行核查，全市理論載畜量

2 112 655羊單位，其中，大通縣載畜量792 035羊單位、湟中縣載畜量776 085羊單位、湟源縣載畜量544 535羊單位。

3）西寧市電子檔案錄入工作。按時完成補獎信息管理系統(tǒng)170 083戶農(nóng)牧戶信息錄入上報工作，錄入、審核和發(fā)放均為100%。

4）西寧市培訓(xùn)和宣傳工作。2017年，全市共舉辦培訓(xùn)班54次23期，培訓(xùn)3 737人次。

5）西寧市獎勵資金發(fā)放工作。西寧市嚴(yán)格落實草畜平衡管理制度，通過對牧戶草原承包農(nóng)牧戶相關(guān)信息調(diào)查審核、資金公示后，全部以“一卡通”方式發(fā)放落實草畜平衡獎勵資金共1440.17萬元，并錄入補獎信息管理系統(tǒng)[2]。

6）西寧市草原生態(tài)管護員管理工作。西寧市三縣共聘用草原生態(tài)管護員115名，西寧市各縣草原生態(tài)管護員工資實行“基本工資+績效工資”制度，年末按《西寧市草原管護員考核管理辦法》對115名草原生態(tài)管護員進行績效考核，通過績效成績發(fā)放績效工資。

7）西寧市飼草種植工作。2017年省級財政下達的草原補獎績效資金1 500萬元，主要進行飼草基地建設(shè)及貯草棚、青貯窖等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。種植飼草4.05萬公頃，主要為燕麥、玉米、黑麥等優(yōu)良飼草。目前，西寧市共有2家草畜加工龍頭企業(yè)，①西寧富農(nóng)草業(yè)生物開發(fā)有限公司，主要開展“草種植加工、良種加工、市場銷售于一體”的現(xiàn)代化農(nóng)牧業(yè)循環(huán)發(fā)展模式，企業(yè)將帶動1 500余戶，戶均增收5 000元以上。②青海三江一力農(nóng)業(yè)集團有限公司，主要開展“飼草種植加工、肉牛養(yǎng)殖、有機肥加工、牛羊屠宰加工、品牌運營銷售于一體”的現(xiàn)代化農(nóng)牧業(yè)循環(huán)發(fā)展模式，帶動2 500余戶，戶均增收7 000元以上。

2.3 草原補獎資金情況核定

青海省財政廳《關(guān)于下達2017年草原生態(tài)保護補助獎勵資金的通知》（青財農(nóng)字〔2017〕448號），下達西寧市草畜平衡獎勵資金1440.17萬元，其中大通縣625.17萬元、湟中縣485萬元、湟源縣330萬元，此項資金切塊撥付到縣，2017年省級財政下達草原補獎績效獎勵資金

1 500萬元，其中，市本級145萬元、大通縣340萬元、湟中縣675萬元、湟源縣340萬元，此項資金切塊撥付到縣。

第三方評估小組根據(jù)以上信息，對西寧市2017年草原生態(tài)保護補助獎勵資金進行草原農(nóng)牧戶信息調(diào)查審核，資金全部以“一卡通”的方式發(fā)放落實。2017年，省級財政下達草原補獎績效獎勵資金1 500萬元，主要用于五個方面。1）高標(biāo)準(zhǔn)飼草種植640萬元，其中，大通縣160萬元、湟中縣320萬元、湟源縣160萬元。2）燕麥良種繁育基地建設(shè)75萬元（湟中縣）。3）貯草棚建設(shè)400萬元，其中，大通縣120萬元、湟中縣160萬元、湟源縣120萬元。4）青貯窖建設(shè)240萬元，其中，大通縣60萬元、湟中縣120萬元、湟源縣60萬元。5）市本級145萬元，按草原面積下達到三縣農(nóng)牧局。

3 結(jié)論

經(jīng)第三方評估小組對西寧市草原獎補政策績效評價分析，大通縣得91分、湟中縣得93分、湟源縣得91分，西寧市整體得分92分。西寧市通過草原補獎?wù)邔崿F(xiàn)了生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益三結(jié)合。

西寧市獎補實施后，實行草畜平衡制度，使草場得到了休養(yǎng)生息，草場生態(tài)惡性循環(huán)的局面得到了有效遏制，植被蓋度、高度、產(chǎn)量明顯增加。經(jīng)監(jiān)測，近幾年來由于后續(xù)產(chǎn)業(yè)的帶動，使飼料產(chǎn)業(yè)和設(shè)施畜牧業(yè)迅速發(fā)展，極大地減輕了放牧對草場帶來的壓力，植被逐漸恢復(fù)，優(yōu)良牧草的比例逐步增加。每年災(zāi)害性氣候的次數(shù)、天數(shù)明顯降低。但2017年由于干旱高溫缺雨等氣候影響，西寧市溫性草原類、高寒草甸類、山地草甸類、溫性荒漠草原類草原等各類草地單位面積總產(chǎn)草量4 150.38kg·hm-2，

單位面積總可食產(chǎn)草量3 623.93 kg·hm-2。近年來，通過實施國家一系列富農(nóng)強家政策，廣大農(nóng)民收入不斷提高，2016年農(nóng)村常住居民人均可支配收入9678元，增長9.2%，工資性收入、經(jīng)營凈收入、財產(chǎn)凈收入、轉(zhuǎn)移凈收入分別占49.08%、20.13%、4.71%和26.08%。堅持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，全市已有80個貧困村退出，8 219戶、27 516人脫貧。草原獎補政策實施后，畜牧業(yè)后續(xù)產(chǎn)業(yè)和配套政策不斷延伸和擴展，農(nóng)牧民思想觀念和生產(chǎn)方式由靠天養(yǎng)畜的粗放式向“種草養(yǎng)畜、以草定畜”的設(shè)施畜牧業(yè)、生態(tài)畜牧業(yè)方式轉(zhuǎn)變。農(nóng)村分散居住的農(nóng)民逐漸向公共設(shè)施齊全、文化教育衛(wèi)生良好、交通通訊方便的城鎮(zhèn)集中區(qū)居住，生產(chǎn)生活結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化。

第三方評估小組在工作的過程中也發(fā)現(xiàn)了一些問題。1）個別縣鄉(xiāng)政府監(jiān)管不到位，禁牧和草畜平衡制度落實不徹底，草原管護員履職盡責(zé)不夠。2）農(nóng)區(qū)農(nóng)戶多，農(nóng)戶信息核對任務(wù)重，對草畜平衡資金發(fā)放造成一定困難。3）補獎?wù)呖冃Ч芾磙k法、生態(tài)保護建設(shè)、草產(chǎn)業(yè)發(fā)展、后續(xù)產(chǎn)業(yè)培育等辦法措施仍需完善。

參考文獻：

[1] 尚永成.青海省建立草原生態(tài)保護補助獎勵機制工作[J].青海草業(yè)，2013，12（22）：16-19.

[2] 朱振瑛.青海省實施草原生態(tài)保護補助獎勵機制中存在的問題及探討[J].黑龍江畜牧獸醫(yī)，2017（18）：234.

（責(zé)任編輯：劉昀）