新時(shí)代人民政協(xié)民主監(jiān)督完善路徑探析

王明進(jìn)

摘 要：認(rèn)真領(lǐng)會(huì)人民政協(xié)民主監(jiān)督的“協(xié)商式監(jiān)督”的新定位，有助于理解人民政協(xié)民主監(jiān)督的性質(zhì)定位，認(rèn)識(shí)人民政協(xié)民主監(jiān)督的特色優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮人民政協(xié)民主監(jiān)督的作用。在新時(shí)代推進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督的實(shí)踐中，各級(jí)黨委要重視人民政協(xié)民主監(jiān)督，優(yōu)化監(jiān)督環(huán)境；積極推進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)；加強(qiáng)人民政協(xié)自身建設(shè)，提高民主監(jiān)督的積極性和主動(dòng)性，增強(qiáng)人民政協(xié)民主監(jiān)督的實(shí)效。

關(guān)鍵詞：人民政協(xié)；民主監(jiān)督；性質(zhì)定位；協(xié)商式監(jiān)督

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2018.01.004

[中圖分類號(hào)] D627 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1009-0339（2018）01-0024-04黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從發(fā)展中國特色社會(huì)主義民主政治、全面推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化出發(fā)，發(fā)展人民政協(xié)理論，對(duì)人民政協(xié)工作提出了新的要求。民主監(jiān)督是人民政協(xié)工作的重要內(nèi)容，也是黨中央關(guān)于人民政協(xié)工作的重點(diǎn)關(guān)切。2016年10月黨的十八屆六中全會(huì)通過的新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第一次把人民政協(xié)民主監(jiān)督寫進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)，2017年3月中共中央辦公廳又印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱“《意見》”），對(duì)人民政協(xié)民主監(jiān)督進(jìn)行了新定位，黨的十九大報(bào)告對(duì)人民政協(xié)民主監(jiān)督也展開了新的論述。人民政協(xié)民主監(jiān)督是我國社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的重要內(nèi)容，也是新時(shí)代中國特色社會(huì)主義民主建設(shè)的重要內(nèi)容。因此，要正確認(rèn)識(shí)人民政協(xié)民主監(jiān)督的性質(zhì)定位，做好人民政協(xié)的民主監(jiān)督工作，充分發(fā)揮人民政協(xié)在社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)中的作用。

一、當(dāng)前對(duì)人民政協(xié)民主監(jiān)督性質(zhì)定位存在的一些認(rèn)識(shí)誤區(qū)

當(dāng)前，社會(huì)上一些人對(duì)人民政協(xié)民主監(jiān)督性質(zhì)定位存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。

（一）對(duì)人民政協(xié)民主監(jiān)督的非權(quán)力性認(rèn)識(shí)不夠

除第一屆人民政協(xié)曾短暫代行人民大表大會(huì)的職權(quán)外，人民政協(xié)在中國政治制度史上并不是權(quán)力機(jī)構(gòu)。政協(xié)委員并不是選舉產(chǎn)生，而是“推舉”產(chǎn)生，甚至政協(xié)委員會(huì)的人數(shù)也沒有硬性規(guī)定，有一定伸縮性[1]。對(duì)于人民政協(xié)不是權(quán)力機(jī)關(guān)這一問題，毛澤東在1954年指出：“政協(xié)的性質(zhì)有別于國家權(quán)力機(jī)關(guān)——全國人民代表大會(huì)，它也不是國家的行政機(jī)關(guān)……如果把政協(xié)全國委員會(huì)也搞成國家機(jī)關(guān)，那就會(huì)一國二公，是不行的?！?[2]人民政協(xié)作為非權(quán)力機(jī)構(gòu)的特性決定了人民政協(xié)民主監(jiān)督的非權(quán)力性。人民政協(xié)民主監(jiān)督并不是一開始就被定為政協(xié)的基本職能，而是到了黨的八大確立 “長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督”的多黨合作基本方針之后，監(jiān)督的概念才被引入了人民政協(xié)。監(jiān)督的含義是指各黨派相互提意見，作批評(píng)。鄧小平在1980年9月指出：“在修改章程中，不要把政協(xié)搞成一個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)。政協(xié)可以討論，提出批評(píng)和建議。但無權(quán)對(duì)政府進(jìn)行質(zhì)詢和監(jiān)督?！盵3]到1989年初，《中國人民政治協(xié)商會(huì)議全國委員會(huì)關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督的暫行規(guī)定》首次提出了政協(xié)的主要職能，指出“人民政協(xié)的主要職能是對(duì)國家的大政方針和地方重要事務(wù)以及群眾生活、愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)部關(guān)系等重要問題進(jìn)行政治協(xié)商，并通過提出建議和批評(píng)發(fā)揮民主監(jiān)督作用”。因此，以權(quán)力監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)來要求人民政協(xié)民主監(jiān)督，很容易得出人民政協(xié)民主監(jiān)督“說了也白說”的結(jié)論。

（二）對(duì)人民政協(xié)民主監(jiān)督的形式和內(nèi)容等理解錯(cuò)誤

在人民政協(xié)民主監(jiān)督的具體實(shí)踐中，很難把民主監(jiān)督與政治協(xié)商、參政議政等職能完全分開，例如，同樣都是協(xié)商，決策之前的協(xié)商往往被看成政治協(xié)商和參政議政，而在決策實(shí)施過程中或?qū)嵤┲蟮膮f(xié)商，則在更大程度上可以被看成是監(jiān)督。但政治協(xié)商和民主監(jiān)督的這種關(guān)聯(lián)性往往導(dǎo)致人們理解人民政協(xié)民主監(jiān)督時(shí)走入誤區(qū)，認(rèn)為人民政協(xié)只有政治協(xié)商和參政議政，沒有民主監(jiān)督，或者民主監(jiān)督過于弱化。同時(shí)，改革開放以來，黨的基本路線是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，“人民政協(xié)要圍繞中心、服務(wù)大局，這就決定了人民政協(xié)的政治協(xié)商、參政議政職能在重要程度上要優(yōu)先于民主監(jiān)督職能……容易導(dǎo)致民主監(jiān)督湮沒于政治協(xié)商和參政議政，難以彰顯效果”[4]。還有人認(rèn)為在人民政協(xié)具體實(shí)踐中，民主黨派都是共產(chǎn)黨的“應(yīng)聲蟲”，實(shí)際上是自己人監(jiān)督自己人，是同體監(jiān)督，很難聽到不同意見，更聽不到反對(duì)性或者批評(píng)性意見。這實(shí)際上是拿西方多黨制情形下的政黨之間的監(jiān)督來類比人民政協(xié)民主監(jiān)督，認(rèn)為只有對(duì)抗性的監(jiān)督才叫監(jiān)督，這只能得出人民政協(xié)的民主監(jiān)督弱化甚至缺乏的認(rèn)識(shí)。

（三）對(duì)人民政協(xié)民主監(jiān)督在我國社會(huì)主義監(jiān)督體系中的地位認(rèn)識(shí)不清

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中列舉了我國監(jiān)督體系的各個(gè)構(gòu)成部分，其中就包括黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等，需要注意的是，人民政協(xié)民主監(jiān)督只是民主監(jiān)督的構(gòu)成部分之一，因?yàn)槊裰鞅O(jiān)督最早是指來自民主黨派和無黨派人士對(duì)中國共產(chǎn)黨的監(jiān)督和相互監(jiān)督，民主監(jiān)督還包括民主黨派對(duì)共產(chǎn)黨的監(jiān)督。在我國監(jiān)督體系中，由中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位所決定，黨內(nèi)監(jiān)督是起決定性作用的監(jiān)督。習(xí)近平指出：“黨的執(zhí)政地位，決定了黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國家各種監(jiān)督形式中是最基本、第一位的。只有以黨內(nèi)監(jiān)督帶動(dòng)其他監(jiān)督、完善監(jiān)督體系，才能為全面從嚴(yán)治黨提供有力制度保障。”[5]同時(shí)，由于人民政協(xié)民主監(jiān)督還缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)定，也容易使人產(chǎn)生人民政協(xié)民主監(jiān)督不重要、受輕視的錯(cuò)覺。

由于對(duì)人民政協(xié)民主監(jiān)督的性質(zhì)定位認(rèn)識(shí)不清，容易導(dǎo)致對(duì)人民政協(xié)民主監(jiān)督的獨(dú)特價(jià)值缺乏正確認(rèn)識(shí)。

二、人民政協(xié)民主監(jiān)督在實(shí)踐中存在的問題

人民政協(xié)民主監(jiān)督的作用和效果之所以受到質(zhì)疑，也和人民政協(xié)民主監(jiān)督在實(shí)踐中存在的一些具體問題有關(guān)。這雖然不涉及人民政協(xié)性質(zhì)和制度的根本性問題，但也是我們需要加以特別關(guān)注的。從改革開放后各地政協(xié)民主監(jiān)督的實(shí)踐來看，反映出來的問題可概括為如下幾個(gè)方面。

（一）人民政協(xié)民主監(jiān)督的環(huán)境有待改進(jìn)

被監(jiān)督者是否形成對(duì)人民政協(xié)民主監(jiān)督的正確認(rèn)知決定了民主監(jiān)督的具體環(huán)境。人民政協(xié)民主監(jiān)督的對(duì)象一般是黨政機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)者往往握有實(shí)權(quán)，他們中一些人由于對(duì)人民政協(xié)民主監(jiān)督的性質(zhì)定位認(rèn)識(shí)不清，對(duì)人民政協(xié)民主監(jiān)督的獨(dú)特價(jià)值優(yōu)勢(shì)缺乏認(rèn)識(shí)，要么認(rèn)為民主監(jiān)督無用，只不過是走形式而已，沒有硬性的約束力，因此就可以虛與委蛇；要么認(rèn)為人民政協(xié)民主監(jiān)督是挑毛病、找麻煩，對(duì)民主監(jiān)督心存疑慮，聽不得批評(píng)意見，容不得民主監(jiān)督。另外，還有一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部自認(rèn)為完全正確，聽不得不同意見，對(duì)民主監(jiān)督的存在價(jià)值缺乏必要的認(rèn)識(shí)。這種狀況必然導(dǎo)致在實(shí)際工作中對(duì)人民政協(xié)民主監(jiān)督的忽視或排斥，導(dǎo)致人民政協(xié)在踐行民主監(jiān)督時(shí)遇到困難。

（二）人民政協(xié)民主監(jiān)督的制度機(jī)制還有待進(jìn)一步健全

人民政協(xié)民主監(jiān)督在人類政治文明發(fā)展史上是一個(gè)新事物，在我國實(shí)行的實(shí)踐只有60多年的時(shí)間，而其規(guī)范化、制度化、程序化的時(shí)間則是在改革開放后特別是最近20多年才取得了重大進(jìn)展，因此在具體實(shí)行制度和機(jī)制上難免存在一些問題。如民主監(jiān)督的評(píng)估和激勵(lì)機(jī)制還不夠健全，由于民主監(jiān)督與政治協(xié)商、參政議政等邊界模糊，在對(duì)政協(xié)民主監(jiān)督的工作進(jìn)行評(píng)估時(shí)有時(shí)會(huì)遇到困難，缺少評(píng)估和激勵(lì)，政協(xié)委員履行民主監(jiān)督職責(zé)的動(dòng)力則會(huì)受到影響。又如特約監(jiān)督作用還沒有充分發(fā)揮。特約監(jiān)督是人民政協(xié)履行民主監(jiān)督的一個(gè)重要渠道，是政協(xié)委員履職的重要途徑，但一些基層政權(quán)機(jī)關(guān)在對(duì)特約人員公開信息時(shí)是有選擇的，導(dǎo)致特約人員不能有效履行監(jiān)督，加上缺乏制度上的保障，降低了特約監(jiān)督的效果。

（三）政協(xié)委員監(jiān)督意識(shí)和監(jiān)督質(zhì)量有待提高

相比于政治協(xié)商、參政議政職能，不少政協(xié)委員對(duì)履行民主監(jiān)督職能的熱情不高，意識(shí)不強(qiáng)?！皩?duì)熱點(diǎn)問題因有顧慮而沒有膽魄實(shí)施監(jiān)督，對(duì)社會(huì)上存在的大量問題因時(shí)間精力所限而無力實(shí)施監(jiān)督，從而使政協(xié)民主監(jiān)督顯得乏力”[6]。一些委員因怕惹麻煩而不愿意監(jiān)督，或者隔靴搔癢，使民主監(jiān)督缺乏應(yīng)有的深度和廣度而流于形式。這表明一些政協(xié)委員對(duì)民主監(jiān)督的性質(zhì)及其重要性也缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，影響了開展民主監(jiān)督的積極性。一般而言，委員的學(xué)識(shí)和監(jiān)督質(zhì)量有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，政協(xié)委員的優(yōu)勢(shì)就在于能夠從專業(yè)領(lǐng)域?qū)h和國家的重大方針政策和重要決策部署提出建議和意見。但是，專業(yè)學(xué)識(shí)和民主監(jiān)督的質(zhì)量也不能完全劃等號(hào)，在很多情形下，全局意識(shí)和政治把握能力更為重要。

三、新時(shí)代人民政協(xié)民主監(jiān)督完善路徑

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在中國特色社會(huì)主義民主政治理論建設(shè)特別是協(xié)商民主理論建設(shè)上取得重大進(jìn)展，特別是根據(jù)我國政協(xié)民主監(jiān)督的具體實(shí)踐，2017年中共中央辦公廳印發(fā)的《意見》對(duì)推進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作提供了指引。

《意見》指出，人民政協(xié)民主監(jiān)督是在堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義的基礎(chǔ)上，參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士在政協(xié)組織的各種活動(dòng)中，依據(jù)政協(xié)章程，以提出意見、批評(píng)、建議的方式進(jìn)行的協(xié)商式監(jiān)督。這種規(guī)定并不是改變?nèi)嗣裾f(xié)民主監(jiān)督的性質(zhì)定位，而是對(duì)其認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步深化。深入領(lǐng)會(huì)中央對(duì)人民政協(xié)民主監(jiān)督的“協(xié)商式監(jiān)督的新定位，有助于消除人們?cè)诿裰鞅O(jiān)督問題上的一些片面認(rèn)識(shí)，有助于認(rèn)識(shí)人民政協(xié)民主監(jiān)督的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督的發(fā)展，充分發(fā)揮人民政協(xié)民主監(jiān)督的效能作用。

（一）各級(jí)黨委要重視人民政協(xié)民主監(jiān)督，優(yōu)化監(jiān)督環(huán)境

人民政協(xié)民主監(jiān)督是以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力，這就要求權(quán)力的擁有者要尊重監(jiān)督者的權(quán)利，為人民政協(xié)民主監(jiān)督營造一個(gè)有利的外部環(huán)境。首先，進(jìn)一步改進(jìn)黨的執(zhí)政方式。社會(huì)主義民主政治建設(shè)離不開中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，但黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式?jīng)Q定了人民政協(xié)民主監(jiān)督的政治環(huán)境。要擴(kuò)大人民群眾對(duì)國家和社會(huì)事務(wù)的參與、決定、監(jiān)督，推進(jìn)社會(huì)主義政治的民主化進(jìn)程，從而推動(dòng)政協(xié)民主監(jiān)督外部環(huán)境的完善。其次，必須保障人民的民主權(quán)利，包括參與權(quán)、知情權(quán)、表達(dá)權(quán)。要采取措施，增強(qiáng)公民的有序政治參與意識(shí)，樹立民主法治、自由平等和公平正義的理念；加強(qiáng)基層民主制度建設(shè)，豐富民主形式，拓寬民主渠道；發(fā)揮黨內(nèi)民主對(duì)人民民主的引導(dǎo)和示范作用，幫助干部樹立正確的權(quán)力觀，改變權(quán)力本位的舊觀念，樹立人民權(quán)利本位的新觀念。再次，要堅(jiān)持依法治國。鄧小平曾說過，必須使民主制度化、法制化。只有加強(qiáng)法制，才能保障人民民主[7]。要重視樹立社會(huì)主義法治理念，努力推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，建立科學(xué)完善的法律體系，推行依法行政，建立法治政府，堅(jiān)持法律至上，維護(hù)法律尊嚴(yán)。只有這樣，才能讓民主監(jiān)督有所依靠，才能使人民政協(xié)的民主監(jiān)督超越單純事務(wù)性的建議，回歸民主監(jiān)督的本真。

（二）切實(shí)落實(shí)《意見》精神，推進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)

首先，健全人民政協(xié)民主監(jiān)督的制度。目前，對(duì)人民政協(xié)民主監(jiān)督的原則、內(nèi)容、形式以及性質(zhì)等規(guī)定越來越明確，但在監(jiān)督的具體程序、監(jiān)督的結(jié)果和效率等方面沒有相應(yīng)細(xì)則，可操作性不是很強(qiáng)，應(yīng)不斷創(chuàng)新民主監(jiān)督的方式，使民主監(jiān)督的可操作性更強(qiáng)。其次，要明確民主監(jiān)督的程序和規(guī)范，明確規(guī)定在知情環(huán)節(jié)、溝通環(huán)節(jié)和反饋環(huán)節(jié)上的實(shí)施細(xì)則。擴(kuò)大知情渠道；在溝通環(huán)節(jié)上實(shí)現(xiàn)信息的順暢以及組織和機(jī)構(gòu)平等的權(quán)力關(guān)系；在反饋環(huán)節(jié)上，建立責(zé)任和懲罰制度，實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督內(nèi)容、民主監(jiān)督活動(dòng)方式、民主監(jiān)督知情渠道、民主監(jiān)督輿論宣傳等方面的制度化、規(guī)范化和程序化。再次，要建立監(jiān)督保護(hù)機(jī)制，充分保障監(jiān)督主體的參與權(quán)、知情權(quán)等民主權(quán)利，確保人民政協(xié)民主監(jiān)督的權(quán)威性，使監(jiān)督主體免受外在的干擾和傷害，同時(shí)制定明確的法規(guī)和制度保障監(jiān)督主體提建議的權(quán)利、專項(xiàng)考察活動(dòng)的權(quán)利以及免責(zé)的權(quán)利等。

（三）提高自身素質(zhì)，加強(qiáng)自身建設(shè)

人民政協(xié)民主監(jiān)督的性質(zhì)定位決定其監(jiān)督必須靠政協(xié)監(jiān)督本身的質(zhì)量，對(duì)國家重大方針和重要決策部署的貫徹落實(shí)情況所提出意見、批評(píng)和建議有針對(duì)性、合理性、可行性，這就對(duì)政協(xié)的自身建設(shè)提出了很高要求。人民政協(xié)首先要強(qiáng)化民主監(jiān)督意識(shí)。作為政治監(jiān)督，民主監(jiān)督要求監(jiān)督者有強(qiáng)烈的政治責(zé)任感和使命感。這就要求政協(xié)委員除了有較高的專業(yè)素養(yǎng)外，還要有較高的政治把握能力和全局意識(shí)，積極履行民主監(jiān)督職能。其次，從強(qiáng)化民主監(jiān)督職能入手，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。要探索政協(xié)委員產(chǎn)生的新機(jī)制，增強(qiáng)代表性。建立政協(xié)委員的新陳代謝機(jī)制，把真正愿意為參政議政做事的人吸納進(jìn)來，確保政協(xié)委員的整體素質(zhì)。繼續(xù)探索政協(xié)委員參與政協(xié)活動(dòng)的新途徑，尤其是要探索在政協(xié)全會(huì)、常務(wù)委員會(huì)閉會(huì)期間政協(xié)委員參加政協(xié)活動(dòng)的渠道，建立政協(xié)委員在人民政協(xié)開展經(jīng)常性工作的運(yùn)行機(jī)制，為民主黨派、無黨派履行參政議政、民主監(jiān)督創(chuàng)造更好的條件。要發(fā)揮界別的作用，強(qiáng)化和活躍界別活動(dòng)，建立界別內(nèi)部經(jīng)常性互動(dòng)的機(jī)制，發(fā)揮界別的優(yōu)勢(shì)，反映不同界別群眾的利益和訴求。再次，要重視政協(xié)機(jī)關(guān)的建設(shè)。根據(jù)《意見》要求，政協(xié)機(jī)關(guān)要牢固樹立以政協(xié)委員為本的工作意識(shí)，按照制度化、規(guī)范化、程序化的要求，創(chuàng)新工作方式，提高服務(wù)水平。

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責(zé)任編輯：鄭 好