大連莊河市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市存在的問題及建議

蔡建勛 邱桂杰

2003年，大連市政府印發(fā)關(guān)于《大連市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》的通知（大政發(fā)[2003]110號），莊河市為了加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，在嚴(yán)格依據(jù)文件的精神的前提下，在2003年末率先在全市范圍內(nèi)試點(diǎn)探索開展了集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市工作，截至2013年底，累計(jì)入市宗地158宗，用地性質(zhì)全部為工業(yè)用地，出讓年限均不超過工業(yè)用地出讓年限的上限50年，出讓方式均為協(xié)議出讓。

莊河市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作開展的10年時間里，存在的問題和矛盾逐漸凸顯，沒有相關(guān)法律依據(jù)且找不到合適的解決途徑，至2013年，終因矛盾問題升級工作無法繼續(xù)推進(jìn)。經(jīng)全面了解分析發(fā)現(xiàn)主要存在以下四個方面問題。

一、莊河市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市存在的問題

（一）缺乏法律依據(jù)。

土地管理法第四條規(guī)定：“嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實(shí)行特殊保護(hù)”；第六十三條：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，規(guī)定中未承認(rèn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)入市的合法性，因而在試點(diǎn)過程中村民利益無法得到保障。

（二）缺乏資金支持。

國有用地在參與競買的過程中由于監(jiān)管、違規(guī)等保障措施較為完善，銀行比較放心給予企業(yè)資金支持；但集體用地所有權(quán)人為村集體，法律上缺乏對村集體的約束以及對競買人必要的保護(hù)，因而銀行對用于集體用地入市方面的資金持謹(jǐn)慎態(tài)度，長期以往使得企業(yè)獲取資金愈發(fā)困難，同時由于得不到必要的保障，企業(yè)的投資信心也愈發(fā)不足。

（三）集體經(jīng)營性建設(shè)用地供應(yīng)不足。

在實(shí)際操作中發(fā)現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地多數(shù)較為零散，無法形成適合建設(shè)的整塊土地；同時也有部分宗地產(chǎn)權(quán)不明晰，例如之前為小型居民點(diǎn)后變?yōu)榧w用地，但手續(xù)并不齊全，這就使得最終統(tǒng)計(jì)符合入市條件的經(jīng)營性建設(shè)用地數(shù)量遠(yuǎn)比預(yù)期要少很多，造成流轉(zhuǎn)工作的不可持續(xù)性。

（四）征地補(bǔ)償與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償差距大。

集體建設(shè)用地所有權(quán)被征收為國有建設(shè)用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的收益，這勢必造成集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市熱情不高，也會在村集體內(nèi)部產(chǎn)生矛盾。

二、對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的幾點(diǎn)建議

針對莊河市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作中存在的問題，現(xiàn)提出以下幾點(diǎn)改進(jìn)建議：

一是根據(jù)2015年2月，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)得到了法律授權(quán)。結(jié)合莊河市在入市探索中發(fā)現(xiàn)的問題，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地的政策等方面進(jìn)行深入探討，待《土地管理法》修訂完善后，研究莊河市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市具體流程，賦予其完善的法律保護(hù)。

二是依據(jù)《關(guān)于印發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法的通知》（銀監(jiān)發(fā)[2016]26號），國有銀行為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市開展相應(yīng)的抵押貸款業(yè)務(wù)。制定與城鎮(zhèn)國有土地相統(tǒng)一的農(nóng)村集體土地基準(zhǔn)地價體系。農(nóng)村集體土地基準(zhǔn)地價體系建立前，參照國有土地基準(zhǔn)地價體系執(zhí)行。對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地科學(xué)估價，對其使用權(quán)流轉(zhuǎn)抵押做出相應(yīng)規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)范抵押中的評估、交易等程序和要求，引導(dǎo)其使用權(quán)人的抵押融資活動和抵押行為，確保中小企業(yè)利用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款的合法性，增強(qiáng)企業(yè)的投資信心。

三是創(chuàng)新集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方式。經(jīng)過多年的發(fā)展，國家一直在積極探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方式，實(shí)踐也從單一發(fā)展為多樣，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市方式上除了出讓以外，還應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況積極采取多種入市方式，如出租、抵押、作價出資、作價入股、置換等方式，可帶動村民就地就業(yè)并形成良性循環(huán)，增加當(dāng)?shù)卮迕竦闹С侄取?/p>

四是進(jìn)一步明確用地范圍，增量經(jīng)營性建設(shè)用地。莊河市政府可以通過規(guī)劃將原來的非經(jīng)營性建設(shè)用地改變?yōu)榻?jīng)營性建設(shè)用地，在成片開發(fā)建設(shè)區(qū)域，將原村莊其他非經(jīng)營性建設(shè)用地或者農(nóng)用地規(guī)劃為經(jīng)營性用地，這樣能盤活大量閑置的農(nóng)村集體建設(shè)用地，為入市提供更加廣闊的空間。

五是收益分配方面，建議加快推進(jìn)農(nóng)村社保改革，完善社會保障體系，合理確定收益分配方式和比例，加大監(jiān)管力度。

三、結(jié)束語

綜上所述，本文對莊河市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市面臨的問題及相關(guān)建議進(jìn)行了分析和研究。當(dāng)前我國剛開始在小范圍內(nèi)進(jìn)行試點(diǎn)入市行為，新一輪的試點(diǎn)工作必將大范圍鋪展開來。希望莊河市借鑒試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身土地資源，構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的新機(jī)制，引導(dǎo)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市進(jìn)入規(guī)范化軌道，為當(dāng)?shù)貛砀鼮榭捎^的經(jīng)濟(jì)和社會效益，造福鄉(xiāng)村、造福農(nóng)民。（作者單位為吉林大學(xué)生物與農(nóng)業(yè)工程學(xué)院）

作者簡介：蔡建勛，男，河南省，漢，1991年2月9日，初級，大學(xué)本科，研究方向：農(nóng)村科技組織與服務(wù)。

導(dǎo)師姓名：邱桂杰，女，吉林大學(xué)生物與農(nóng)業(yè)工程學(xué)院。