保險(xiǎn)資金介入PPP項(xiàng)目的融資方式和風(fēng)險(xiǎn)分析

傅立光

PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的運(yùn)用在世界上得到廣泛應(yīng)用，我國(guó)政府為化解地方債務(wù)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)模式和尋求新的經(jīng)濟(jì)増長(zhǎng)點(diǎn)，在國(guó)務(wù)院、各部委的大力推動(dòng)下，全國(guó)興起了PPP熱潮。本文以我國(guó)PPP模式及背景入手，分析了保險(xiǎn)資金介入PPP項(xiàng)目的可行性及融資途徑，解析了融資PPP項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)。

一、我國(guó)PPP模式背景及現(xiàn)狀

自從黨的十六屆三中全會(huì)提出，民營(yíng)資本進(jìn)入公共領(lǐng)域后，政府出臺(tái)了一系列政策、法規(guī)鼓勵(lì)PPP模式發(fā)展，尤其是近幾年在國(guó)家財(cái)政收入增速放緩而剛性財(cái)政支出速度遞增，特別是教育、醫(yī)療、社保的強(qiáng)烈需求，政府財(cái)政壓力劇增。PPP模式的運(yùn)用，成為政府緩解財(cái)政壓力的重要手段。自2005年至今，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委相繼密集出臺(tái)多條政策，不斷完善規(guī)范PPP模式，可以說(shuō)我國(guó)的PPP模式在摸索中不斷成熟、完善。

根據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，2016年上半年我國(guó)PPP項(xiàng)目入庫(kù)數(shù)量和投資額分別是一月末6997和8.11萬(wàn)億元，二月末7110和8.3萬(wàn)億元，三月末7721和8.77萬(wàn)億元、四月末8042和9.32 萬(wàn)億元、五月末8675和9.94萬(wàn)億元、六月末是9285和10.6萬(wàn)元，無(wú)論是入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)還是投資額均呈穩(wěn)健遞增趨勢(shì)。雖然我國(guó)PPP模式在運(yùn)行中還有諸多問(wèn)題，甚至不乏項(xiàng)目失敗的案例，但主要問(wèn)題體現(xiàn)在：民間資本興趣不高，地方政府管理經(jīng)驗(yàn)不足，體制機(jī)制有待進(jìn)一步完善等。總體上說(shuō)我國(guó)PPP模式正逐漸走向成熟。

二、我國(guó)保險(xiǎn)資金介入PPP項(xiàng)目的可行性

（一）保險(xiǎn)資金的特點(diǎn)及使用狀況

我國(guó)保險(xiǎn)企業(yè)的保險(xiǎn)資金由資本金、公積金、未分配利潤(rùn)、各項(xiàng)準(zhǔn)備金及其他資金組成。隨著保險(xiǎn)公司的發(fā)展，資本金的比重會(huì)越來(lái)越小，而未分配利潤(rùn)、各項(xiàng)準(zhǔn)備金及其他資金的比重會(huì)隨積累越來(lái)越大，但從本質(zhì)上，這部分資金并不是保險(xiǎn)企業(yè)的資產(chǎn)，而是負(fù)債，保險(xiǎn)資金的特點(diǎn)之一是負(fù)債性；保險(xiǎn)資金的另一個(gè)特點(diǎn)是收支的時(shí)差性，這使得大量保險(xiǎn)資金在未支出之前成為暫時(shí)的閑置資金。由于這兩個(gè)特點(diǎn)使利用保險(xiǎn)資金增值成為可能。根據(jù)《保險(xiǎn)資金運(yùn)用管理暫行辦法》的規(guī)定，保險(xiǎn)資金的運(yùn)用限于銀行存款、買(mǎi)賣(mài)債券、股票 、證券投資基金份額等有價(jià)證券、投資不動(dòng)產(chǎn)及國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他資金運(yùn)用形式，同時(shí)對(duì)每種使用形式是均做出嚴(yán)格條件限制。

（二）保險(xiǎn)資金介入PPP項(xiàng)目可行性

保險(xiǎn)資金規(guī)模大、成本低、期限長(zhǎng)，剛好契合了PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)期合作性、低利潤(rùn)性、政企合作性的需求。2010年《保險(xiǎn)資金運(yùn)用管理暫行辦法 》實(shí)施后，歷經(jīng)2014年第一次修訂，保監(jiān)會(huì)逐步放開(kāi)保險(xiǎn)資金的投資領(lǐng)域和范圍。2016年保監(jiān)會(huì)（2016）2號(hào)令《保險(xiǎn)資金間接投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理辦法》出臺(tái)，進(jìn)一步拓寬了保險(xiǎn)資金投資空間，明確了保險(xiǎn)資金可投資PPP項(xiàng)目，并對(duì)擬投PPP項(xiàng)目提出條件要求。保監(jiān)會(huì)（2016）2號(hào)令正式為保險(xiǎn)資金參與PPP項(xiàng)目鋪平道路。

三、保險(xiǎn)資金介入PPP項(xiàng)目的融資方式

根據(jù)《保險(xiǎn)資金運(yùn)用管理暫行辦法》規(guī)定，保險(xiǎn)資金可以運(yùn)用銀行存款、買(mǎi)賣(mài)債券、股票、證券投資基金份額等有價(jià)證券，以及投資不動(dòng)產(chǎn)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他資金運(yùn)用形式。但是由于現(xiàn)行保險(xiǎn)監(jiān)管政策和PPP項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的特殊性，保險(xiǎn)資金與PPP項(xiàng)目對(duì)接還是比較狹窄。

筆者認(rèn)為，目前保險(xiǎn)資金可以從三個(gè)方面介入PPP項(xiàng)目：

（一）通過(guò)資管公司股權(quán)融資

在PPP項(xiàng)目中政府一般只承擔(dān)組建項(xiàng)目公司時(shí)資本金出資，相對(duì)于整個(gè)PPP項(xiàng)目所需資金所占比重極小，大量的資金需要社會(huì)資本提供和融資機(jī)構(gòu)的融資。保險(xiǎn)資金通過(guò)資管計(jì)劃可出資認(rèn)購(gòu)項(xiàng)目公司股權(quán)，成為PPP項(xiàng)目公司股東。《保險(xiǎn)資金運(yùn)用管理暫行辦法》第十二條明確了保險(xiǎn)資金投資股權(quán)的限制規(guī)定，雖然較為籠統(tǒng)但為保險(xiǎn)資金的股權(quán)融資提供了依據(jù)。

（二）通過(guò)資管計(jì)劃投資債券

PPP項(xiàng)目期限長(zhǎng)達(dá)15至30年，如此漫長(zhǎng)周期需要融資工具不斷融資。成立項(xiàng)目公司時(shí)需要股權(quán)融資，在進(jìn)行具體項(xiàng)目建設(shè)時(shí)需要大量的債權(quán)融資。就目前而言，PPP項(xiàng)目融資主要還是依賴(lài)于銀行貸款和發(fā)行公司債券，但受當(dāng)前金融機(jī)制制約，作為最大融資工具商業(yè)銀行在對(duì)PPP項(xiàng)目融資時(shí)，受到銀監(jiān)會(huì)制定的諸多苛刻條件限制，使許多PPP項(xiàng)目因融資困難而難以落地。而且PPP項(xiàng)目所需資金數(shù)量龐大，單一融資工具難以滿(mǎn)足項(xiàng)目需求，保險(xiǎn)資金購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目公司發(fā)行的債券，很大程度迎合了PPP市場(chǎng)的需要，同時(shí)發(fā)揮了保險(xiǎn)資金規(guī)模的特長(zhǎng)，無(wú)疑在未來(lái)有廣闊的發(fā)展空間。

（三）通過(guò)資管計(jì)劃物權(quán)投資

《保險(xiǎn)資金間接投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理辦法》第十條規(guī)定，投資計(jì)劃可以采取債權(quán)、股權(quán)、物權(quán)及其他可行方式投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。就物權(quán)投資而言，因保險(xiǎn)資金投資講求資金回收，分業(yè)經(jīng)營(yíng)限制其經(jīng)營(yíng)不動(dòng)產(chǎn)，所以筆者認(rèn)為，保險(xiǎn)資管公司通過(guò)融資租賃方式投資PPP項(xiàng)目中的不動(dòng)產(chǎn)，可以充分發(fā)揮保險(xiǎn)資金規(guī)模優(yōu)勢(shì)和安全性要求，不失為一條融資良策。

四、保險(xiǎn)資金介入PPP項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目在我國(guó)推行時(shí)間較短，實(shí)施經(jīng)驗(yàn)不足，從以往失敗的案例看，造成風(fēng)險(xiǎn)的原因有：法律變更、審批延誤、決策失誤、政府失信、融資風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)收益不足、市場(chǎng)變化等。保險(xiǎn)資金介入PPP項(xiàng)目除要承擔(dān)PPP項(xiàng)目本身風(fēng)險(xiǎn)外，還要考慮保險(xiǎn)行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）保險(xiǎn)資金投資股權(quán)風(fēng)險(xiǎn)

保險(xiǎn)資金投資股權(quán)看中的是項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)收入和項(xiàng)目到期政府回購(gòu)本金的返還，所以股權(quán)投資風(fēng)險(xiǎn)主要是項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目到期政府信用風(fēng)險(xiǎn)。除此之外，因保險(xiǎn)資金參與了出資組建項(xiàng)目公司，依據(jù)公司法的規(guī)定，還要承擔(dān)公司發(fā)起人的責(zé)任。

（二）保險(xiǎn)資金投資債券風(fēng)險(xiǎn)

盡管保監(jiān)會(huì)要求保險(xiǎn)資金投資債券應(yīng)當(dāng)達(dá)到保監(jiān)會(huì)認(rèn)可的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)評(píng)定的、且符合規(guī)定要求的信用級(jí)別，但由于PPP項(xiàng)目中保險(xiǎn)資金投資債券只能是企業(yè)債券，債券發(fā)行的主體是新組建的項(xiàng)目公司，資信能力有限，而政府在PPP模式中既不負(fù)責(zé)融資，也不為項(xiàng)目公司提供增信擔(dān)保，導(dǎo)致債券融資風(fēng)險(xiǎn)較高。

（三）物權(quán)投資風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目中，保險(xiǎn)資金投資物權(quán)，主要風(fēng)險(xiǎn)在于物的價(jià)值減損風(fēng)險(xiǎn)和合同主體變更風(fēng)險(xiǎn)。在融資租賃中，因租賃物價(jià)值市場(chǎng)縮水，承租方違約風(fēng)險(xiǎn)，或者承租方中途退出PPP項(xiàng)目，合同變更主體而發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)。

五、結(jié)語(yǔ)

雖然保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)于PPP模式給予了足夠的熱情，但囿于監(jiān)管政策和制度約束，以及缺乏經(jīng)驗(yàn)，保險(xiǎn)資金大范圍融資PPP項(xiàng)目還需要一定時(shí)間，保險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén)如何完善保險(xiǎn)資金投資規(guī)范和設(shè)計(jì)保險(xiǎn)資金安全邊際，將是保險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén)面臨急需解決的問(wèn)題。 （作者單位為遼東學(xué)院商學(xué)院）