遏制農(nóng)村干部職務(wù)犯罪的有效對(duì)策

郝向耕 王志剛

〔摘要〕 農(nóng)村干部是國(guó)家各項(xiàng)政策的執(zhí)行者，同時(shí)受村民委托管理農(nóng)村集體事務(wù)。農(nóng)村干部的特殊身份使其職務(wù)犯罪具有一定的特殊性，如共同犯罪比例較高、小官巨貪、作案手段簡(jiǎn)單等。究其犯罪原因，主要是農(nóng)村干部法治觀念淡薄、監(jiān)督體系不完善、體制機(jī)制存在漏洞等。要從根本上遏制農(nóng)村干部職務(wù)犯罪行為，必須強(qiáng)化學(xué)習(xí)教育，大力提升農(nóng)村干部素養(yǎng)；完善選拔任用制度，培養(yǎng)德才兼?zhèn)涓刹?；完善監(jiān)督制約機(jī)制，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行空間，營(yíng)造農(nóng)村風(fēng)清氣正的發(fā)展氛圍。

〔關(guān)鍵詞〕 農(nóng)村干部；職務(wù)犯罪；監(jiān)督制約

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D63 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1009-1203（2018）01-0082-03

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出，全面依法治國(guó)是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，要堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)，堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合，依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一。深刻領(lǐng)會(huì)這一精神，就必須注重預(yù)防和打擊農(nóng)村干部職務(wù)犯罪。做好這項(xiàng)工作既有利于農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定，更有利于全面推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程。

“農(nóng)村干部”是一種較為特殊的身份，他們不屬于國(guó)家公務(wù)員序列，沒(méi)有相應(yīng)的級(jí)別和職級(jí)，但與一般的農(nóng)民相比，他們又具有一定的公共權(quán)力，可以實(shí)施管理村集體事務(wù)等公務(wù)性質(zhì)的行為。這一群體主要包括農(nóng)村村委會(huì)成員、村黨支部成員、大學(xué)生村官等。一般認(rèn)為，農(nóng)村干部職務(wù)犯罪主要是指村委會(huì)成員或黨支部成員為了個(gè)人或小團(tuán)體的經(jīng)濟(jì)利益，利用自己掌握的公權(quán)力作出損害國(guó)家或者村集體利益的犯罪行為。農(nóng)村干部職務(wù)犯罪包括兩大類(lèi)，一類(lèi)是村干部在刑法規(guī)定范圍內(nèi)作為國(guó)家工作人員身份的職務(wù)犯罪，罪名包括貪污罪、挪用公款罪、受賄罪等；另一類(lèi)是村干部作為其他單位成員身份的職務(wù)犯罪，罪名包括職務(wù)侵占罪、挪用資金罪、非國(guó)家工作人員受賄罪等 〔1 〕。

一、農(nóng)村干部職務(wù)犯罪的主要特征

村委會(huì)是農(nóng)村基層群眾性自治組織，村干部代表全體村民通過(guò)村委會(huì)行使權(quán)力。與國(guó)家工作人員相比，由于身份不同，農(nóng)村干部職務(wù)犯罪與一般意義上的國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪存在著較大的差異，在犯罪主體、犯罪手段、犯罪領(lǐng)域和犯罪對(duì)象等方面都有一定的差異。因此，只有準(zhǔn)確把握農(nóng)村干部職務(wù)犯罪的特征，才能客觀地分析其犯罪成因，進(jìn)而找出破解犯罪之策。農(nóng)村干部職務(wù)犯罪的主要特征表現(xiàn)如下：

（一）共同作案比例相對(duì)較高

從相關(guān)公開(kāi)的資料可以看出，農(nóng)村干部職務(wù)犯罪案件往往表現(xiàn)為窩案、串案，共同犯罪特征明顯，有時(shí)涉及整個(gè)班子成員甚至牽涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。具體表現(xiàn)在：村委會(huì)主任、村支部書(shū)記與村會(huì)計(jì)串通一氣、共謀作案，或者表現(xiàn)為一人主謀，別的村干部在利益驅(qū)動(dòng)下與其達(dá)成共識(shí)，明里暗里協(xié)助主謀進(jìn)行職務(wù)犯罪活動(dòng)。犯罪手段主要是利用財(cái)務(wù)管理制度漏洞，通過(guò)打白條、隨意設(shè)置賬目等形式進(jìn)行犯罪活動(dòng)。共同作案案件一旦被查處，整個(gè)基層組織工作就會(huì)受到較大影響甚至癱瘓，給農(nóng)村社會(huì)造成極壞影響。

（二）小官巨貪現(xiàn)象較為突出

在一般人的印象中，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模小、集體財(cái)力有限，村干部職務(wù)犯罪金額應(yīng)該不會(huì)太大，但從近年來(lái)查處的職務(wù)犯罪案件來(lái)看，小官巨貪的案例有所增加。隨著國(guó)家、企業(yè)對(duì)農(nóng)村的資金投入增加，尤其是在惠農(nóng)補(bǔ)貼、土地拆遷、村集體資金支出等方面，一些村干部黨性意識(shí)不強(qiáng)，利用職務(wù)之便，大肆侵吞國(guó)家、集體資產(chǎn)，數(shù)額較大，影響很壞，給農(nóng)村集體成員利益帶來(lái)了嚴(yán)重?fù)p害，其在農(nóng)民心中的威信大大降低。

（三）作案手段相對(duì)簡(jiǎn)單

現(xiàn)實(shí)生活中，很多農(nóng)村干部學(xué)歷不高、整體文化素質(zhì)偏低，這些因素決定了他們?cè)趯?shí)施職務(wù)犯罪時(shí)，手段相對(duì)單一、比較直接。作案的手段主要是通過(guò)截留、侵吞、私分、虛報(bào)冒領(lǐng)補(bǔ)償款、虛報(bào)支出項(xiàng)目等方式直接或間接占有公共財(cái)物，與其他領(lǐng)域職務(wù)犯罪相比，隱蔽性、技術(shù)性較差，容易被群眾發(fā)現(xiàn)進(jìn)而舉報(bào)，而且農(nóng)村干部在犯罪過(guò)程中的防范意識(shí)也相對(duì)較弱。

二、農(nóng)村干部職務(wù)犯罪原因分析

造成農(nóng)村干部職務(wù)犯罪的原因有很多，既有村干部個(gè)人方面的因素，也和社會(huì)監(jiān)督不夠、政策不完善等因素有著很大的關(guān)系?？陀^分析這些因素，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）特權(quán)意識(shí)嚴(yán)重，法治觀念淡薄

一些村干部宗旨意識(shí)淡漠，放松對(duì)個(gè)人的“三觀”改造，以個(gè)人意志代表村民意志。一些地方村干部長(zhǎng)期不輪換，使其逐漸產(chǎn)生居功自傲思想，認(rèn)為自己任職多年作出了巨大貢獻(xiàn)，吃點(diǎn)、喝點(diǎn)、拿點(diǎn)理所當(dāng)然。在這種不正確的思想支配下，一事當(dāng)前，過(guò)多考慮個(gè)人利益，把群眾賦予的權(quán)力當(dāng)作自己發(fā)號(hào)施令、為所欲為的特權(quán)。一些村干部主動(dòng)學(xué)習(xí)不夠，遵法守法意識(shí)淡薄，對(duì)什么是職務(wù)犯罪、如何會(huì)觸犯法律紅線不甚了解，甚至在頭腦中缺乏職務(wù)犯罪這一概念，放松了對(duì)自己的嚴(yán)格要求，忽視了法律的規(guī)范作用。同時(shí)有些人還心存僥幸，覺(jué)得身邊與自己犯罪行為相同或相似的人大都沒(méi)有受到法律處罰，即使自己實(shí)施了這些行為，大概也不會(huì)被追究責(zé)任，從而變本加厲地實(shí)施犯罪。然而，法網(wǎng)恢恢，疏而不漏，他們最終也逃脫不了法律的制裁。

（二）監(jiān)督體系不完善，制度執(zhí)行不到位

農(nóng)村干部職務(wù)犯罪的一個(gè)重要原因是監(jiān)督體系不完善，制度執(zhí)行不到位，具體表現(xiàn)為：一是有些地方村干部的選拔任用程序不規(guī)范。一些地方對(duì)村干部使用前期必要的考察、考核不夠，賄賂選舉、家族勢(shì)力操縱、宗派勢(shì)力干預(yù)等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這些因素都會(huì)造成村干部的能力水平與崗位職責(zé)要求不匹配，為滋生違法犯罪埋下隱患。二是對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的監(jiān)督力度不夠。一些村干部行事霸道，直接干預(yù)村級(jí)財(cái)務(wù)，大事小事一人獨(dú)斷，使得會(huì)計(jì)崗位成了聾子的耳朵——擺設(shè)。一些村級(jí)財(cái)務(wù)賬目設(shè)置不規(guī)范、財(cái)務(wù)審批不嚴(yán)格、白條自批自支等亂象叢生，面對(duì)這些問(wèn)題，有些地方的上級(jí)部門(mén)有效監(jiān)督不足，這也給農(nóng)村干部職務(wù)犯罪提供了可乘之機(jī)。三是村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督不夠。一些村干部出于個(gè)人私心、私利，想方設(shè)法為自己謀取私利大開(kāi)方便之門(mén)。村務(wù)公開(kāi)不足或者進(jìn)行假公開(kāi)，實(shí)際上是村干部在暗箱操作，結(jié)果造成村級(jí)管理混亂，村民無(wú)力監(jiān)督，村級(jí)監(jiān)督更是流于形式。

（三）相關(guān)改革措施未及時(shí)跟進(jìn)，體制機(jī)制存在漏洞

隨著全面改革的進(jìn)一步深化，農(nóng)村基層對(duì)干部的管理措施并沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)，體制機(jī)制存在漏洞，具體表現(xiàn)為：一是對(duì)村干部的管理措施未及時(shí)跟進(jìn)。作為農(nóng)村基層自治組織的“領(lǐng)頭人”，村干部是政策實(shí)施的中堅(jiān)力量，但是，村委會(huì)作為基層自治組織，并不是政府的派駐機(jī)構(gòu)，村干部也不是國(guó)家公務(wù)員，在一定程度上，政府對(duì)村干部的約束力小、監(jiān)管相對(duì)較少。隨著村干部權(quán)力的擴(kuò)大，一些村干部難免會(huì)從個(gè)人利益出發(fā)，侵占國(guó)家和集體資產(chǎn)，損害村民相關(guān)利益。二是對(duì)職務(wù)犯罪沒(méi)有及時(shí)追訴。因立法、司法方面存在一些不足，使得對(duì)村干部職務(wù)犯罪的追訴不能很好地實(shí)施，犯罪行為得不到及時(shí)打擊。實(shí)踐中，國(guó)家工作人員身份的犯罪由檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?，而非?guó)家工作人員的犯罪由公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?，這樣的規(guī)定難免造成村干部職務(wù)犯罪案件的立案管轄權(quán)不同，從而使得司法機(jī)關(guān)由于對(duì)一些案件認(rèn)識(shí)方面存在分歧而無(wú)法立案，結(jié)果錯(cuò)過(guò)了追訴期限，從而使農(nóng)村干部職務(wù)犯罪有了可乘之機(jī)。

三、農(nóng)村干部職務(wù)犯罪的治理對(duì)策

法國(guó)思想家孟德斯鳩曾說(shuō)過(guò)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！?〔2 〕不受約束的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗，沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗。為此，要從根本上遏制農(nóng)村干部職務(wù)犯罪行為，必須要從以下幾方面下功夫：

（一）強(qiáng)化學(xué)習(xí)教育，大力提升農(nóng)村干部素養(yǎng)

一要強(qiáng)化理想信念教育。必須把理想信念教育作為村干部思想教育的重中之重。對(duì)農(nóng)村干部要加強(qiáng)國(guó)史、黨史教育，使其學(xué)習(xí)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想相關(guān)內(nèi)容，增強(qiáng)黨性煅煉，不斷堅(jiān)定“四個(gè)自信”，增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”，正本清源，樹(shù)立“以人民為中心”的崇高理念，從源頭上預(yù)防職務(wù)犯罪現(xiàn)象發(fā)生。二要強(qiáng)化權(quán)力觀教育。權(quán)力是人民給予的，權(quán)力姓“公”不姓“私”，農(nóng)村干部要正確對(duì)待權(quán)力，樹(shù)立有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、濫權(quán)必追責(zé)意識(shí)；以“信念堅(jiān)定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實(shí)、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔”為標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)習(xí)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、當(dāng)代廉政文化，通過(guò)參觀警示教育基地，觀看警示教育短片、微電影等形式，警鐘長(zhǎng)鳴，不斷提升個(gè)人素質(zhì)和道德水平，強(qiáng)化廉潔自律意識(shí)，努力擔(dān)當(dāng)作為。三要強(qiáng)化法治教育。當(dāng)前，國(guó)家已進(jìn)入全面依法治國(guó)的新時(shí)代，尊崇法律、敬畏法律、依法辦事日漸深入人心，作為村干部更要知法、懂法、守法。要加強(qiáng)法律知識(shí)培訓(xùn)，對(duì)貪污、受賄、挪用公款等村干部職務(wù)犯罪，結(jié)合案例深入進(jìn)行剖析，尤其是要深入學(xué)習(xí)《刑法修正案（九）》和“兩高”《關(guān)于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》等最新知識(shí)。要加強(qiáng)涉農(nóng)方面的法律實(shí)務(wù)培訓(xùn)，尤其是《合同法》《土地承包法》《村民委員會(huì)組織法》等相關(guān)法律內(nèi)容的宣傳教育，使村干部在工作中形成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法的良好習(xí)慣。

（二）完善選拔任用制度，培養(yǎng)德才兼?zhèn)涓刹?/p>

一要注重提高民主選舉的質(zhì)量和實(shí)效。按照《村民委員會(huì)組織法》組織安排好選舉工作，把好“入口”關(guān)，嚴(yán)格程序、嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，確保程序規(guī)范、實(shí)體公正，杜絕拉票、賄選等情況發(fā)生，使選民能夠按照自己的真實(shí)意愿進(jìn)行投票。二要加強(qiáng)對(duì)村干部管理和考核。組織部門(mén)要采取多種措施，加強(qiáng)對(duì)村干部的日常管理，強(qiáng)化考察、考核，定期或不定期進(jìn)行測(cè)評(píng)，對(duì)不能勝任工作崗位、村民不滿意、群眾反響強(qiáng)烈的村干部要依法進(jìn)行調(diào)整。三要加強(qiáng)年輕村干部隊(duì)伍的培養(yǎng)。一段時(shí)期以來(lái)，農(nóng)村干部年齡結(jié)構(gòu)老化傾向比較突出，隨著農(nóng)村全面深化改革的進(jìn)行，農(nóng)村發(fā)展活力進(jìn)一步得到激發(fā)，青年返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)越來(lái)越多。組織部門(mén)要抓住時(shí)機(jī)，注重農(nóng)村青年后備干部隊(duì)伍的培養(yǎng)，給那些責(zé)任感強(qiáng)、能力突出、樂(lè)于奉獻(xiàn)的青年提供平臺(tái)，使更多德才兼?zhèn)涞哪贻p人走上基層干部的崗位。

（三）完善監(jiān)督制約，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行空間

一要充分發(fā)揮村民的基層自治主體作用。強(qiáng)化村民民主決策、民主管理、民主監(jiān)督意識(shí)，發(fā)揚(yáng)主人翁精神，自覺(jué)監(jiān)督基層干部正確行使權(quán)力；村委會(huì)要按照“一般事項(xiàng)集體商議決定，重大事項(xiàng)村民討論決定”的原則開(kāi)展工作，對(duì)涉及村里的重大事項(xiàng)，要由全體村民大會(huì)討論通過(guò)并詳細(xì)公布村民會(huì)議內(nèi)容及決策事項(xiàng)細(xì)則。要進(jìn)一步完善村務(wù)公開(kāi)機(jī)制，暢通公開(kāi)渠道、建立信息反饋機(jī)制，做到信息透明、決策透明、執(zhí)行透明、反饋透明、監(jiān)督透明，防止暗箱操作，使村干部權(quán)力置于村民監(jiān)督的“陽(yáng)光”之下 〔3 〕。二要充分發(fā)揮紀(jì)檢機(jī)關(guān)、監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督作用。當(dāng)前，從嚴(yán)治黨全面加強(qiáng)，紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村干部的違紀(jì)違法監(jiān)督力度，形成打擊犯罪的高壓態(tài)勢(shì)，使農(nóng)村干部職務(wù)犯罪得到有效遏制。要以懲治“村霸”和宗族惡勢(shì)力專(zhuān)項(xiàng)斗爭(zhēng)為契機(jī)，進(jìn)一步發(fā)揮紀(jì)檢機(jī)關(guān)和監(jiān)察委員會(huì)的作用，加大對(duì)村干部職務(wù)犯罪查處力度，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、追責(zé)一起、懲處一起，彰顯黨中央堅(jiān)決懲治腐敗、推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸的決心和信心，營(yíng)造農(nóng)村風(fēng)清氣正的權(quán)力運(yùn)行空間。

（四）規(guī)范財(cái)務(wù)收支管理，健全財(cái)務(wù)運(yùn)行機(jī)制

一要完善村級(jí)財(cái)務(wù)制度。要積極實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)代管”制度，即村級(jí)資金和財(cái)務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行代管，村級(jí)所有會(huì)計(jì)事項(xiàng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行代理，變分散管理為統(tǒng)一核算。在此基礎(chǔ)上，建立財(cái)務(wù)人員回避制度，將村“兩委”干部直系親屬納入回避范圍。要完善財(cái)務(wù)預(yù)決算制度，編制年度村收支預(yù)算并向全體村民公示。要完善監(jiān)督制約制度，村級(jí)監(jiān)督小組全程參與工程投標(biāo)、費(fèi)用結(jié)算等過(guò)程，使村干部在制度范圍內(nèi)規(guī)范行使權(quán)力，用制度管好錢(qián)、管好人。二要加強(qiáng)和完善財(cái)務(wù)審計(jì)。要加強(qiáng)對(duì)村干部任職前、任職中、離任的財(cái)務(wù)審計(jì)，通過(guò)調(diào)查走訪、調(diào)取臺(tái)賬等方式及時(shí)對(duì)村干部進(jìn)行“體檢”，防止“帶病連任”，淘汰那些不合格的干部。要解決因農(nóng)村財(cái)務(wù)管理不規(guī)范引發(fā)“微腐敗”的問(wèn)題，及早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題苗頭，及時(shí)提醒和監(jiān)督村干部履職盡責(zé)，防微杜漸。三要建立問(wèn)題責(zé)任追究制度。如果村干部不按正常程序進(jìn)行決策、導(dǎo)致村集體資產(chǎn)受到損失的，必須承擔(dān)相應(yīng)的行政、經(jīng)濟(jì)責(zé)任，如果觸犯刑法，應(yīng)當(dāng)由司法機(jī)關(guān)追究其法律責(zé)任。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕宣春蓮.村干部職務(wù)犯罪研究〔D〕.合肥：安徽大學(xué)，2011.

〔2〕孟德斯鳩.論法的精神〔M〕.張雁深，譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，1961：154.

〔3〕郝銀鐘.遏制腐敗犯罪新思維〔M〕.北京：中國(guó)法制出版社，2013：277-280.

責(zé)任編輯 李 雯