易地扶貧搬遷集中安置區(qū)建設(shè)問題及規(guī)劃對(duì)策研究

孫燦　黃天意

【摘要】“十三五”時(shí)期，是全面建成小康社會(huì)的決勝階段。易地扶貧搬遷工程作為精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的重大舉措之一，以確保到2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口與全國人民一道邁入全面小康。

本文以湖南省為對(duì)象地域，針對(duì)易地扶貧搬遷集中安置區(qū)建設(shè)過程中出現(xiàn)的問題為導(dǎo)向，提出解決問題的具體規(guī)劃對(duì)策，助力集中安置區(qū)建設(shè)技術(shù)瓶頸突破，為搬遷貧困戶實(shí)現(xiàn)“生態(tài)、生產(chǎn)、生活”三生融合提供了良好的住地保障。

【關(guān)鍵詞】易地扶貧搬遷；集中安置區(qū)建設(shè)問題；規(guī)劃對(duì)策

1、研究背景

“十三五”時(shí)期，是全面建成小康社會(huì)的決勝階段。根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，十三五期間加快實(shí)施易地扶貧搬遷工程，以從根本上解決居住在“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)貧困人口的脫貧發(fā)展問題。易地扶貧搬遷是指將生活在缺乏生存條件地區(qū)的貧困人口搬遷安置到其他地區(qū)，并通過改善安置區(qū)的生產(chǎn)生活條件、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和拓展增收渠道，幫助搬遷人口逐步脫貧致富。易地扶貧搬遷工程作為精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的重大舉措之一，以確保到2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口與全國人民同步進(jìn)入全面小康。

2016年1月湖南省發(fā)布《關(guān)于印發(fā)湖南省“十三五”時(shí)期易地扶貧搬遷實(shí)施意見的通知》明確：力爭(zhēng)“十三五”期間完成80萬左右人口搬遷任務(wù)。2016年底全省49個(gè)貧困縣、5871個(gè)貧困村、331萬貧困人口中80萬需要通過易地扶貧搬遷安置達(dá)到小康水平。

2、現(xiàn)狀問題

筆者經(jīng)過對(duì)龍山、石門、慈利等10多個(gè)貧困縣的易地扶貧搬遷村莊和集中安置區(qū)建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行過調(diào)研，搬遷對(duì)象可謂之“貧中之貧、困中之困”，多散居住在武陵山區(qū)的高山深谷之中，為生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)以及地方病疫長(zhǎng)存的地帶，人煙稀少罕至、交通極其不便、設(shè)施配套幾近空白，社會(huì)改革紅利還未覆蓋……急需通過易地搬遷方式來實(shí)現(xiàn)人居環(huán)境和生活品質(zhì)的改善。而在已經(jīng)實(shí)施了易地扶貧搬遷，且扶貧對(duì)象已經(jīng)搬入集中安置區(qū)生活的村莊，調(diào)研過程中也發(fā)現(xiàn)存在以下幾個(gè)常見的不容忽視的建設(shè)問題。

2.1集中安置區(qū)建設(shè)造成對(duì)人文、自然環(huán)境的消極影響

部分集中安置區(qū)在選址前期沒有與相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行充分對(duì)接，包括未銜接國土規(guī)劃，侵占基本農(nóng)田；未對(duì)接歷史文物部門或其他涉及生態(tài)安全的部門，在歷史文化名村保護(hù)范圍、文保單位保護(hù)范圍以及生態(tài)紅線區(qū)域開展安置區(qū)建設(shè)活動(dòng)，對(duì)現(xiàn)狀傳統(tǒng)歷史要素造成不可補(bǔ)救的損害，或因建設(shè)活動(dòng)對(duì)自然生態(tài)環(huán)境的人為破壞，如土地平整過程中采取挖山填湖等改變自然地貌過大的工程措施，或未經(jīng)過災(zāi)情調(diào)查和初步勘探選址于易塌方區(qū)或易滑坡地帶，導(dǎo)致需夯實(shí)基礎(chǔ)而增加的建設(shè)成本與未來存在安全隱患的風(fēng)險(xiǎn)成本。

2.2集中安置區(qū)建設(shè)未因地施策導(dǎo)致的建設(shè)混亂

安置區(qū)選址不同就決定了各自先天的差異性，有依傍工業(yè)園區(qū)、風(fēng)景區(qū)、鄉(xiāng)村旅游區(qū)的，亦有簡(jiǎn)單就近安置毫無依托的，而現(xiàn)狀建設(shè)過程中的單一建設(shè)模式，在沒有結(jié)合區(qū)位條件和周邊情況基礎(chǔ)上，僅孤立的依據(jù)單項(xiàng)安置人口規(guī)模進(jìn)行設(shè)施的配套，以至于不能滿足安置區(qū)本身和區(qū)域的需求，同時(shí)建設(shè)過程中由于導(dǎo)向缺失造成的混亂與無側(cè)重；另外未結(jié)合上位規(guī)劃的布局，而導(dǎo)致的資源在規(guī)劃層面就有重復(fù)浪費(fèi)。不同基礎(chǔ)前提下，采用相同的標(biāo)準(zhǔn)控制建設(shè)，造成必然的資源配置不集約或不均衡。

2.3住房建設(shè)扶貧標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，功能設(shè)計(jì)不合理，地域特色不突出

住房戶型設(shè)計(jì)方面過于城市化，在投入使用過程中適用性較弱，尤其不能滿足農(nóng)民耕種、養(yǎng)殖等生產(chǎn)活動(dòng)的開展。無庭院、小居室、一層樓的房屋相關(guān)參數(shù)無法滿足農(nóng)民傳統(tǒng)建房的心理標(biāo)準(zhǔn)和生活習(xí)性。另外扶貧安置房如同城市拆遷安置區(qū)，千村一面，丟失了地方特色元素，丟失了村莊的記憶。

以問題為導(dǎo)向，從規(guī)劃層面進(jìn)行引導(dǎo)和管控，對(duì)于安置區(qū)選址合理、分類科學(xué)、布局統(tǒng)籌、標(biāo)準(zhǔn)一致、質(zhì)量?jī)?yōu)良、過程安全、突出特色至關(guān)重要。

3、總體規(guī)劃技術(shù)框架

集中安置區(qū)建設(shè)應(yīng)按生態(tài)文明建設(shè)總部署的要求，遵循“生態(tài)、生產(chǎn)、生活”三生融合的發(fā)展理念，輔以必要的就業(yè)支撐和民生保障等配套政策，確保通過搬遷安置的農(nóng)民生產(chǎn)生活水平得到顯著提升、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)走上可持續(xù)發(fā)展道路。以上述總體思路為基礎(chǔ)，重點(diǎn)圍繞“選址原則、規(guī)劃布局、住宅建設(shè)、設(shè)施配套、環(huán)境營造、指標(biāo)控制和建設(shè)樣板戶型參考”這七大方面展開規(guī)劃導(dǎo)引和實(shí)施管控，規(guī)劃技術(shù)框架如圖1所示。

4、主要規(guī)劃對(duì)策分析

4.1生態(tài)優(yōu)先，科學(xué)選址

突破傳統(tǒng)技術(shù)路線的研究范疇，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)要求納入規(guī)劃技術(shù)框架，并作為建設(shè)可行的前提條和選址基礎(chǔ)，按“底線”原則管控集中安置區(qū)的所有建設(shè)活動(dòng)。安置區(qū)選址時(shí)必須對(duì)接當(dāng)?shù)氐膰烈?guī)劃、鎮(zhèn)村規(guī)劃等上位規(guī)劃，掌握基本農(nóng)田范圍與村莊可集中建設(shè)用地區(qū)域；對(duì)接水利、負(fù)責(zé)災(zāi)情預(yù)警預(yù)防的部門了解災(zāi)害頻發(fā)區(qū)；對(duì)接文物部門，清楚搬出和搬入地的文物保護(hù)單位、傳統(tǒng)村落等保護(hù)范圍；同時(shí)對(duì)接相關(guān)部門參照《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南》，對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)等區(qū)域劃定嚴(yán)格的管控邊界。集中安置區(qū)選址必須位于以上劃定區(qū)域外部，宜結(jié)合村莊規(guī)劃建設(shè)用地布設(shè)。

另外在建管并舉過程中，明確響應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)，對(duì)青山綠水 堅(jiān)持“留住”態(tài)度，要求建設(shè)全過程能達(dá)到大氣、水、土壤等環(huán)境要素的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。明確堅(jiān)守文化自信的道路，對(duì)傳統(tǒng)村落物質(zhì)與非物的堅(jiān)持“留住”態(tài)度，并以此軟、硬兩方面的自然與歷史稟賦作為集中安置區(qū)可持續(xù)發(fā)展的根基，按《歷史文化名城名鎮(zhèn)保護(hù)條例》對(duì)集中安置區(qū)搬出地、搬入地的硬、軟傳統(tǒng)文化資源進(jìn)行保護(hù)與傳承。

4.2合理分類，規(guī)劃布局

4.2.1合理分類

首先分清集中安置區(qū)所屬類型，按類構(gòu)建建設(shè)技術(shù)導(dǎo)控標(biāo)準(zhǔn)。易地扶貧搬遷集中安置區(qū)可以劃分為四類：○1行政村內(nèi)就近集中安置區(qū)：依托交通條件引導(dǎo)本行政村內(nèi)扶貧搬遷對(duì)象就近集中安置，規(guī)模一般控制在 10 至 50 戶?！?建設(shè)移民新村集中安置區(qū)：依托新開墾或調(diào)整使用的耕地，建設(shè)移民新村，引導(dǎo)扶貧搬遷對(duì)象集中安置，規(guī)模一般控制在 50 至 100 戶。○3依托小城鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)安置區(qū)：結(jié)合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，在小城鎮(zhèn)或工業(yè)園附近，依托二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)，對(duì)有一定勞務(wù)技能、商貿(mào)經(jīng)營基礎(chǔ)的扶貧搬遷對(duì)象進(jìn)行集中安置，其安置規(guī)模按照城鎮(zhèn)規(guī)劃或園區(qū)規(guī)劃的人口承載能力上限具體部署?！?依托鄉(xiāng)村旅游區(qū)安置區(qū)：在當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)旅游、民俗文化等資源豐富的地區(qū)，因地制宜打造鄉(xiāng)村旅游重點(diǎn)村或旅游景區(qū)，引導(dǎo)扶貧搬遷對(duì)象就近集中安置，安置對(duì)象以旅游服務(wù)業(yè)為生產(chǎn)生活基礎(chǔ)，規(guī)模依據(jù)景區(qū)、景點(diǎn)旅游服務(wù)人口的需求進(jìn)行確定，一般控制在20至50戶。