德國城市管理體制介紹及改革借鑒

王龍飛 閆晉波

【摘要】隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，世界范圍城市化步伐不斷加快。城市管理己成為世界性問題，所有的城市都面臨著一個建設和發(fā)展的重要課題。德國城市管理體制在世界范圍內屬于領先水平，學習借鑒德國城市管理的經(jīng)驗，對于我們研究探索一條具有中國特色的城市化道路具有非常重要的作用和意義。本文通過對德國城市管理體制的介紹，從德國城市管理機構和監(jiān)管機制兩個方面進行解析，提出了我國在城市管理體制方面可以借鑒的經(jīng)驗方法，為我國城市的建設發(fā)展提供一些新的思路和方法。

【關鍵詞】城市管理體制；監(jiān)管機制；行政執(zhí)法權

Abstract：With the development of economy and the progress of the society， the process of urbanization is speeding up all over the world. The urban management has become a worldwide problem； all cities are facing an important subject of construction and development. German has an advanced urban management system. Learning from the experience of German urban management， it is helpful for exploring a way to build urbanization with Chinese characteristics. The paper indicates urban management system in Germany， analyzes urban management organizations and oversight mechanisms， points out some referable experience methods for China at the aspect of the urban digitalized management method， and provides some new ideas and methods for the construction and development of urban in China.

Keywords：Urban management system， oversight mechanisms， administration enforcement

1、德國行政執(zhí)法體制總體介紹

德國是一個由16個州組成的聯(lián)邦制國家。在35.7萬平方公里的國土面積上生存著約8267萬的人口。德國的國家制度是由德國基本法所確立的，實行立法、行政、司法三權分立。德國現(xiàn)行的《違反秩序法》，是由聯(lián)邦議會在1952年制定并頒布的，后經(jīng)過多次修訂。該法規(guī)集中地規(guī)定了行政機關對違反社會秩序和經(jīng)濟秩序的違法行為的處罰原則和基本程序，是行政機關實施行政處罰的基本法律依據(jù)。政府行政機構分為三級：聯(lián)邦政府、州政府和地方政府。各級政府必須貫徹德國基本法規(guī)定的民主共和、聯(lián)邦、法治、社會福利等國家原則。

1.1地方分權制度

聯(lián)邦制國家采取地方分權制，其憲法將絕大多數(shù)的政府權力劃分給地方，而中央政府只負責有限的事務，但仍保留管理軍事、外交和財政的權力。具體而言，聯(lián)邦政府下設14個部門，分別為財政部、外交部、內政部、國防部、經(jīng)濟與技術部、農(nóng)業(yè)和消費者保護部、聯(lián)邦家庭部、衛(wèi)生部、勞動與社會保障部、司法部、環(huán)境與自然保護部、教育研究部、經(jīng)濟合作與發(fā)展部、交通建筑與城市發(fā)展部。聯(lián)邦政府主要負責制定方針政策，修訂法律法規(guī)，不參與直接管理城市的工作。

由于聯(lián)邦原則劃定，地方分權制度的實施，州以下政府的執(zhí)法部門承擔著主要執(zhí)法任務。州政府也會設立多個部門，如柏林州政府下設8個部門，財政部、內政和體育部、勞動婦女部、健康和社會事務部、經(jīng)濟技術及研究部、教育青年及文化發(fā)展部、城市發(fā)展及環(huán)境部、司法和消費者保護部。但是州政府下設部門和聯(lián)邦政府下設部門無直接對應關系，獨立存在，互不影響。州及其以下地方政府通過地方立法來出臺具體行政法令和自治規(guī)章。與聯(lián)邦政府工作職能相對應的是，德國的行政執(zhí)法任務主要由州及其以下的地方政府執(zhí)行。

1.2相對集中行政處罰權制度

除地方分權制度外，德國也實行“相對集中行政處罰權”制度。德國行政執(zhí)法中心相對集中在基層政府，聯(lián)邦政府在警察事務、教育文化、社會秩序管理等方面均委托給各州和地方政府實施，其中縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行了80%的聯(lián)邦和州的法律，幾乎99%的具體執(zhí)法活動都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做出的。

德國具體實施處罰權的行政部門有三個：警察機構、稅務局和秩序局。

德國警察系統(tǒng)由三部分組成：一是聯(lián)邦警察機構，受聯(lián)邦內政部領導；二是州警察機構，受州內政部領導；三是編外警察人員，不屬于聯(lián)邦和州內政部的管轄范疇，他們主要由法警、看守警、海關官員、緝私緝稅管員等組成。前兩者在工作中分工明確，相互配合，攜手保障社會秩序，穩(wěn)定社會治安，維護公眾生命財產(chǎn)安全。

德國稅務機構主要分為三個級別：一是聯(lián)邦財政部及所屬稅務總署，為中央最高稅務機構，負責國家之間的關稅、跨州稅務行政的協(xié)調管理及特殊案件的處理；二是州財政部及所屬稅務總局，負責稅務行政管理，重點是人事管理及信息化建設，也是稅收行政權的主要行使部門；三是市縣稅務局，具體與納稅人打交道，負責聯(lián)邦稅、州稅和共享稅的征收管理，是稅收法律的執(zhí)行機構。

德國秩序局相對集中行使衛(wèi)生部門、規(guī)劃部門、環(huán)保部門、建設部門、工商部門和交通部門等部門的行政處罰權。秩序局在城市管理層面享有現(xiàn)場執(zhí)法權和行政處罰權。其他行政執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為后，可調查取證，收集相關證據(jù)，將案件信息整理歸納好，并報送秩序局，秩序局可在確認信息真實可靠后，統(tǒng)一行使行政處罰權，對違法違規(guī)采取處罰措施。秩序局也可以上街執(zhí)法，現(xiàn)場處罰。

2、德國城市管理系統(tǒng)介紹

2.1管家式城市管理機構——秩序局

德國以良好的社會秩序聞名，先進的城市管理理念贏得了世界的認可。警察機構和秩序局對德國的治安管理和秩序維護提供了堅實的保障。秩序局作為德國特有的城市管理部門，備受外界關注。管家式服務在秩序局的日常工作中得到深度貫徹，所謂管家式服務，就是指將城市管理工作中涉及到的方方面面事務，以及各項權利、義務、法律、法規(guī)等作為一個整體，由秩序局負責統(tǒng)一的協(xié)調管理。秩序局作為面向大眾的第一城管部門，德國總理默克爾曾稱贊其為“德國良好社會秩序的功臣”。

秩序局的執(zhí)法人員工作范圍很廣，作為一個城市的管家，監(jiān)督管理城市發(fā)展的各個方面。秩序局對城市實行嚴格管理，每一位執(zhí)法人員嚴格做到依法辦事，公正執(zhí)法。例如，德國露天臨時市場多種多樣，遍布大街小巷，看似熱鬧非凡的市場，管理卻并沒有松懈，秩序局會根據(jù)政府的安排，維護市場秩序，一方面對所有攤位進行登記，未登記的攤位不得入內，并制定專門規(guī)章制度保護各方權益；另一方面對所有商品價格進行登記，價格透明化監(jiān)管，防止買賣糾紛的發(fā)生。秩序局的嚴格監(jiān)管和嚴謹執(zhí)法，非但沒有影響商家的經(jīng)營與市場的熱度，反而深受廣大商戶和市民的擁戴，“風紀警察”的美稱也因此得名。

雖然秩序局嚴格執(zhí)法，但非死板執(zhí)法。面對街面市容環(huán)境問題，他們的解決方法有著獨到之處。在德國，由于一些店面很小，部分商家為了招攬生意，將商品放在門外進行展示，跨門經(jīng)營問題在德國很普遍，面對此問題，秩序局并沒有死板執(zhí)法，而是在不影響行人通行的情況下，給了店鋪一定的經(jīng)營空間，稱之“一米線”，即店鋪門向外有一米的空間允許商戶擺放商品。此做法既贏得了商家的信賴，也有效地改善了店面門外混亂經(jīng)營的局面。除此之外，秩序局還負責居民身份的登記、食品監(jiān)督、獸類管理、交通車輛管理等等，并具有規(guī)劃、建設、衛(wèi)生等方面的行政處罰權。

秩序局很重視相關部門之間的合作互助。最常見的就是秩序局與警察部門的合作，秩序局執(zhí)法人員在保護自身免受違法人員傷害時，可使用部分警察用具，如防身噴霧劑、手銬、可伸縮的電棍等設備，盡量保證違法分子的人身安全。秩序局每一項職能都有明確的法律依據(jù)，執(zhí)行程序也有專門的法律規(guī)定。秩序局的執(zhí)法人員可在發(fā)現(xiàn)犯罪分子或涉案人員時，現(xiàn)場制服對方，但不可將其扣押，只能交由警察處理。若發(fā)現(xiàn)違規(guī)經(jīng)營的商戶，可暫時扣留商品，如有必要可臨時拘留違規(guī)人員。除具體權利外，秩序局還可以獨立執(zhí)行街道法、市場和集會法、寵物狗管理法、垃圾管理法、綠地和空地管理法等法律法規(guī)，這些法律法規(guī)，給執(zhí)法人員提供了比較充足的法律保障，有效防止了法律空當，保證了執(zhí)法順暢。

2.2數(shù)字化城市監(jiān)管機制

德國不僅擁有管家式的城市管理機構，在城市管理機制層面也做出了改革與創(chuàng)新。數(shù)字化城市管理技術在德國眾多城市得到了廣泛應用。他們通過網(wǎng)絡手段，運用信息化技術，及時、準確地捕獲城市各個角落的運營動態(tài)，篩選出管理范疇內的有用信息，并及時做出反饋，大大提升工作效率與服務品質。

圖2 1 德國智能疏導系統(tǒng)車位指示牌

德國科隆市城市停車位監(jiān)管系統(tǒng)屬于便民利民工程。通過安置在停車位上的停車自動管理系統(tǒng)，實時監(jiān)控全市范圍內車位使用情況，并將信息實時提供在城市主要位置的電子信息牌上。該系統(tǒng)的電能供應主要來源于停車位旁的小型太陽能板，停車位的信息通過互聯(lián)網(wǎng)線路進行交互收集，然后通過計算機的匯總整理，及時公布在信息板上，為市民出行停車提供便捷。此系統(tǒng)實現(xiàn)了城市停車一體化監(jiān)管，緩解了交通壓力。作為德國南部第一大城市的慕尼黑市在城市基礎設施管理方面經(jīng)驗豐富。該市將全市范圍內的基礎設施設備連入互聯(lián)網(wǎng)，精準掌握各類設備設施的運轉情況，如對城市管網(wǎng)的監(jiān)管，一旦發(fā)現(xiàn)某管段發(fā)生破損滲漏，監(jiān)控中心會第一時間發(fā)出預警，告知維修人員破損位置及滲漏情況。若僅靠人員巡邏，無法做到及時發(fā)現(xiàn)，及時報修，及時處理，此系統(tǒng)對于城市監(jiān)管力度的整體提升起到至關重要的作用。

數(shù)字化城市管理技術之所以能在德國獲得如此的廣泛應用，主要得益于：

（1）政府層面的高度重視，政策、技術與資金的全面支持。數(shù)字化城市監(jiān)管機制依托先進的技術手段，超前的管理理念，得到政府的大力支持，同時此機制大大提高了城市管理效率，降低了工作量，節(jié)省了昂貴的人力成本，增加市民對城市管理服務的滿意度。

（2）數(shù)字化城市管理方案實現(xiàn)規(guī)劃、建設、運營一體化設計，保障項目進度。此項技術的應用實施與城市建設密不可分，屬于城市規(guī)劃中的重要組成部分。數(shù)字化城市管理系統(tǒng)進行了長期的規(guī)劃，并在不斷建設中調整完善，使這項工程能夠有條不紊的進行施工建設及運營。

（3）城市基礎建設水平較高，配套設施數(shù)字化工程基本完工，單一設施的數(shù)據(jù)庫信息已經(jīng)建立。各類城市管理數(shù)字化建設已基本完畢，數(shù)據(jù)信息可資源共享。政府牽頭將所有地區(qū)的城市管理部門整合，建立信息共享數(shù)據(jù)庫，并設立信息監(jiān)管中心，對城市管理基礎數(shù)據(jù)進行實時監(jiān)管。

數(shù)字化監(jiān)管機制為德國城市的管理與發(fā)展做出了重要貢獻，也獲得了國際社會的認可。此技術的應用不僅僅保證了城市各類基礎設施的正常運轉，也為城市明天更快更好的發(fā)展打下堅實基礎。

3、德國城市管理經(jīng)驗對我國的啟示

通過參考德國先進的城市管理經(jīng)驗，我國在符合基本國情的前提下，可適時調整城市發(fā)展策略，借鑒德國等先進國家的城市管理經(jīng)驗，取其精華。

（1）整合城市管理相關部門的權力與責任，將行政處罰權相對集中地整合到一個部門。目前我國基層城市管理較為混亂，各部門無法做到步調一致，協(xié)同辦公。各級政府可參考德國地方分權制度，按照“責權統(tǒng)一、重心下移、能放就放”的原則，將城市管理職能下移。繼續(xù)加快政府行政管理職能的轉變，逐步消除政府內部部門多、分工細而導致的邊界不清等問題，實現(xiàn)一部門多統(tǒng)籌，綜合性管理，提高行政管理效率，提升城市管理水平。

（2）政府應加強對數(shù)字化城市管理技術的重視。在城市規(guī)劃層面，結合智慧城市、數(shù)字城市建設理念，逐步推廣數(shù)字化城市管理技術落地。數(shù)字化城市管理是一個長期的建設思路，需要前期規(guī)劃到位，中期建設達標，后期才能實現(xiàn)城市數(shù)字化管理。任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都會對數(shù)字化城市應用的最終效果造成不利的影響。

結語：

隨著社會發(fā)展、城市擴張，用地規(guī)模和城市人口不斷擴大，城市管理面臨著嚴峻挑戰(zhàn)，工作任務也日趨繁重。傳統(tǒng)管理方法無法根本性解決基層實際問題，地方政府和執(zhí)法人員權利劃分不明確，致使市民滿意度逐年下降。為了適應未來需求，提升政府形象，贏得市民尊重，城市管理方法亟待革新，應本著“科學、嚴格、精細、長效”的管理理念，遵循城市可持續(xù)發(fā)展的基本要求，通過借鑒國內外先進經(jīng)驗，推進城市管理改革與創(chuàng)新。近幾年，國內已經(jīng)開始重視城市管理改革，住建部于2017年1月份頒布《城市管理執(zhí)法辦法》，于5月1日起正式施行。該法規(guī)為我國城市管理執(zhí)法活動提供規(guī)范，為加強城市管理執(zhí)法隊伍建設提供保障，為地方推進開展城市管理執(zhí)法體制改革提供指引。黨的十九大提（下轉56頁）（上接54頁）出“七大戰(zhàn)略”，其中“創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略”在數(shù)字城市、智慧城市領域起到推波助瀾的作用，同時“基礎設施提升戰(zhàn)略”也為城市健康發(fā)展提供重要支撐，數(shù)字化城市管理理念作為智慧城市建設的核心，也因此迎來前所未有的發(fā)展機會，未來中國的城市管理水平會有一個新的飛躍。

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