管理、服務與治理功能的政治衡平

摘要：從組織功能歷史變遷看，盡管基層黨組織的基本任務與基本功能在革命年代、計劃經(jīng)濟年代、改革開放時期的具體表現(xiàn)與側(cè)重點有所不同，但無論過去還是現(xiàn)在，吸納黨員與對黨員教育管理則始終是基層黨組織的基本功能，密切聯(lián)系群眾始終是基層黨組織的核心功能;發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用則是改革開放以來基層黨組織的根本功能。新時代加強基層黨組織建設，必須統(tǒng)籌與衡平基層黨組織的管理功能、密切聯(lián)系群眾功能、服務功能與基層治理功能，既要充分發(fā)揮基層黨組織吸納黨員與對黨員進行教育管理的基本功能，也要充分發(fā)揮基層黨組織密切聯(lián)系群眾之社會功能，還要充分發(fā)揮基層黨組織在基層治理中的領(lǐng)導作用，克服基層黨建功能錯位、政治功能弱化乃至顧此失彼、從一個極端走向另一個極端的現(xiàn)象。

關(guān)鍵詞：基層黨組織建設;基層黨組織功能;管理功能;服務功能;治理功能

中圖分類號：D26文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2018）01-0038-010

對政黨而言，有一個自上而下的健全穩(wěn)定的組織體系是現(xiàn)代政黨與近代政黨的一個顯著區(qū)別;正是由于建立了比較廣泛的地方組織，活躍于廟堂之上的近代朋黨與權(quán)貴黨才實現(xiàn)了向現(xiàn)代政黨的轉(zhuǎn)變，才能去廣泛聯(lián)系民眾、贏得大眾支持、建立大眾基礎(chǔ)。對共產(chǎn)黨而言，以支部為單位建立廣泛的基層黨組織、自上而下形成嚴密的組織體系，是共產(chǎn)黨與資產(chǎn)階級政黨、大眾型政黨與精英型政黨的一個顯著區(qū)別。對中國共產(chǎn)黨而言，黨的戰(zhàn)斗力、黨的力量表現(xiàn)在哪里？這首先表現(xiàn)在基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用上，從建黨之初我黨就致力于“建設一個全國范圍的、廣大群眾性的、思想上政治上組織上完全鞏固的布爾什維克化的中國共產(chǎn)黨”①。在一定程度上看，中國共產(chǎn)黨九十多年來取得的所有成就，都同廣大基層黨組織充分發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用密不可分。然而，無論黨的事業(yè)還是黨的建設，都是歷史的、具體的、發(fā)展的;隨著黨的歷史方位與政治任務發(fā)展變化，基層黨組織的功能定位與作用發(fā)揮方式也存在一定的發(fā)展變化。在新時代，黨的十九大報告強調(diào)：“要以提升組織力為重點，突出政治功能，把企業(yè)、農(nóng)村、機關(guān)、學校、科研院所、街道社區(qū)、社會組織等基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導基層治理、團結(jié)動員群眾、推動改革發(fā)展的堅強戰(zhàn)斗堡壘?！绷暯剑骸稕Q勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利—在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第65頁。這在一定程度上對基層黨組織的功能作出了新定位，對新時代加強基層黨組織建設提出了新要求。這需要我們在中外基層黨組織功能比較與基層黨組織功能變遷的歷史比較中深化認識。

一、政黨基層組織的基本功能、類型差異與時代挑戰(zhàn)

從寬泛意義上看，政黨是具有一定政治傾向的人按照一定組織原則而組織起來的復雜政治組織，致力于執(zhí)掌政權(quán)或參與執(zhí)政、進而實現(xiàn)政黨價值目標乃政黨的基本追求，密切聯(lián)系民眾、贏得廣大民眾支持則是政黨贏得執(zhí)政地位的前提條件。因此，從一般意義上看，政黨具有聯(lián)系民眾、集結(jié)民意、利益表達，制定政治目標，進行政治教育、政治動員（政治教化），組織民眾進行政治抗爭、參與選舉，培養(yǎng)政治精英、選拔官員，組織運作政府、監(jiān)督政府與公共權(quán)力，聯(lián)結(jié)國家與社會等多方面的政治功能。大致說，政黨功能可分為三個方面：一是社會向度的政治功能，主要表現(xiàn)在聯(lián)系民眾、集結(jié)民意、利益表達、政治教育、政治動員、組織民眾進行政治抗爭等，這主要體現(xiàn)在政黨影響與控制社會方面;二是國家與社會中介向度的政治功能，這主要表現(xiàn)在制定政治目標與公共政策、培養(yǎng)政治精英、組織參與政治競選、監(jiān)督政府與公共權(quán)力等方面;三是國家向度的政治功能，這主要表現(xiàn)在選拔官員、組織運作政府、制定公共政策等方面。 另外，對政黨組織而言，在或多或少具有上述三方面的功能的同時，無疑還具有政黨內(nèi)部的組織管理功能。

然而，對不同時期、不同國家、不同類型的政黨而言，政黨觀念與政黨地位不同，不同類型的政黨功能也有所差異;不同類型的政黨組織結(jié)構(gòu)不同，政黨功能的承載主體、基層黨組織的功能定位也有所差異。若視政黨為“社會公器”，則會比較強調(diào)政黨在社會向度上的功能;若視政黨為“國家公器”，則會比較強調(diào)政黨在國家向度上的功能;若視政黨為國家與社會之紐帶，則會比較強調(diào)政黨的政治中介功能。另外，執(zhí)政黨與在野黨在國家社會中的政治地位與功能明顯有所不同，同一個政黨在執(zhí)政前后功能也有所變化。比較而言，執(zhí)政黨承擔著選拔官員、組織運作政府等國家向度上的政治功能，側(cè)重強調(diào)社會整合與國家建設，同時也面臨著脫離社會、脫離民眾的危險。而在野黨難以控制國家資源、難言履行執(zhí)政職能，只能把工作重心放在社會上、以爭取更大民意與生存發(fā)展空間，因而往往具有較強的社會向度上的政治功能;甚至在一定程度上說，有的在野黨為了生存發(fā)展需要，也會有意無意地制造“社會沖突”。

從政黨歷史發(fā)展看，西方政黨脫胎于“朋黨”之后，“整個西方社會存在著一個從個人代表型的中產(chǎn)階級政黨到代表一定階層利益的大眾型政黨、最后到爭取盡可能多選民支持的全方位（全能黨）政黨的發(fā)展過程” Otto Kirchheimer，“The Transformation of Western Europeans Party Systems”， in Joseph La Palombara and Myron Weiner，eds：Political Parties and Political Development， Princeton University Press，1966.，在20世紀70年代，西方政黨又開始呈現(xiàn)出“全方位黨”向卡茨和梅爾所言的“卡特爾黨”的轉(zhuǎn)型發(fā)展。對馬克思主義政黨而言，自1847年共產(chǎn)主義者同盟成立以來，也存在著從國際性政黨到民族性政黨、從“革命型”政黨到執(zhí)政黨、從體制外政黨到體制內(nèi)政黨的發(fā)展變化。進一步從政黨功能與組織結(jié)構(gòu)看，西方近代權(quán)貴黨主要圍繞王權(quán)問題與特權(quán)分配進行政治斗爭，乃上層精英的非正式結(jié)合、自上而下缺乏正式組織，權(quán)貴黨的功能發(fā)揮主要依賴上層政治精英的個人作用?，F(xiàn)代大眾型政黨則圍繞階級利益而進行全面政治對抗與政治革命，政黨基層組織在聯(lián)系民眾、進行政治動員、組織政治抗爭等方面的作用凸顯，甚至可以說，大眾型政黨在社會向度上的功能主要依賴基層黨組織來實現(xiàn)。至于西方戰(zhàn)后“全方位黨”，正如西方學者梅爾所言，現(xiàn)代大眾型政黨政治斗爭的主要目標是推動或反對社會改革、政黨競爭的核心是代表能力，政黨具有較強的社會代表功能、政治溝通功能，政黨基層組織在選舉中的功能比較強大。西方“卡特爾黨”則視政治斗爭為職業(yè)、重在管理技能與效能之爭，其國家化傾向明顯、國家功能增強、社會功能基本喪失，基層組織的功能在弱化、主要是輔助政治選舉，廣大黨員甚至淪為精英選舉的“啦啦隊”。

然而我們必須清醒地認識到，世界政黨是在不斷發(fā)展變化的。從20世紀80年代以來，信息網(wǎng)絡技術(shù)革命對當今世界各國政黨都產(chǎn)生了重大影響、正在改變著政黨功能與政黨組織形態(tài)。一方面，信息網(wǎng)絡技術(shù)發(fā)展既促進了社會組織多元化，也促進了廣大民眾政治參與的多元化，一些非政府組織在聯(lián)系國家與社會方面發(fā)揮著越來越重要的作用，一些新社會運動在促進民主政治發(fā)展中的作用也越來越重要，這在一定程度上削弱了政黨傳統(tǒng)功能與政治地位。另一方面，信息網(wǎng)絡技術(shù)發(fā)展促進了“媒介民主”的快速發(fā)展，“媒介民主”在民主政治中發(fā)揮的作用越來越大;這在一定程度上削弱了政黨基層組織固有的代表民意、政治動員、政治宣傳、收集黨費等政治功能。再一方面，信息網(wǎng)絡發(fā)展與網(wǎng)絡政治參與的興起使得政黨固有的階級基礎(chǔ)或階層基礎(chǔ)在逐漸萎縮、政黨組織尤其是基層組織的傳統(tǒng)功能在逐漸弱化，政黨領(lǐng)袖與社會大眾之間的溝通越來越直接，迫使政黨從科層制走向扁平化、從官僚化走向民主化、從實心化走向“空心化”，當代西方選舉政治明顯呈現(xiàn)出選舉政治個性化與媒體化傾向。劉紅凜：《信息網(wǎng)絡化對美國政黨政治的影響》，《政治學研究》，2015年第4期。盡管無產(chǎn)階級大眾型政黨具有自上而下的嚴密組織體系、嚴格的組織紀律，但信息網(wǎng)絡發(fā)展對馬克思主義政黨、特別是對基層黨組織的影響仍不可忽視。總之，從世界范圍看，當代信息網(wǎng)絡技術(shù)發(fā)展既削弱了政黨基層組織的固有功能，也迫使各國政黨不得不從過去的“封閉型”“半封閉型”向“開放型”轉(zhuǎn)變，這無疑對世界政黨產(chǎn)生了重大挑戰(zhàn)，對此中國共產(chǎn)黨也在所難免。

二、中國共產(chǎn)黨基層組織的任務與功能的歷史變遷

高度重視基層黨組織建設是我們黨的歷史傳統(tǒng)與顯著特點。對于這一點，從中國共產(chǎn)黨的成立路徑可以看出。在1921年中國共產(chǎn)黨第一次全國代表大會召開與中國共產(chǎn)黨成立之前，全國各地已經(jīng)成立了若干共產(chǎn)主義小組，如1920年8月上海共產(chǎn)黨小組正式成立、1920年10月北京共產(chǎn)主義小組成立;1920年秋冬至1921年初，武昌、長沙、濟南乃至旅日旅歐共產(chǎn)主義小組也相繼成立。這些共產(chǎn)主義小組的成立為中國共產(chǎn)黨的成立奠定了組織基礎(chǔ)，“先有基層組織后有中央組織”可謂是中國共產(chǎn)黨的顯著特色，這與西方資產(chǎn)階級政黨“先有中央組織后有基層組織”明顯不同。另一方面，從我們黨高度重視基層黨組織建設的歷史實踐可以看出，在革命年代我們黨強調(diào)“支部建在連上”、高度重視基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用;改革開放以來，我們黨強調(diào)“基礎(chǔ)不牢、地動山搖”，不斷強化黨的基層組織建設。在此意義上看，高度重視基層黨組織建設是黨的建設的成功歷史經(jīng)驗，也是我們黨能夠密切聯(lián)系群眾的一大法寶。

然而，無論是黨的建設還是基層黨組織建設，都是歷史的、具體的，發(fā)展的。20世紀初我們黨就明確指出：歷經(jīng)革命、建設和改革，我們黨“已經(jīng)從一個領(lǐng)導人民為奪取全國政權(quán)而奮斗的黨，成為一個領(lǐng)導人民掌握著全國政權(quán)并長期執(zhí)政的黨;已經(jīng)從一個在受到外部封鎖的狀態(tài)下領(lǐng)導國家建設的黨，成為在全面改革開放條件下領(lǐng)導國家建設的黨”江澤民：《全面建設小康社會，開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面——在中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會上的報告》，人民出版社2002年版，第11頁。。2012年黨的十八大以來，歷經(jīng)重大歷史性變革，我國進入中國特色社會主義建設新時代。毋庸置疑，隨著歷史方位的改變，黨的建設的形勢與任務在不斷發(fā)生變化，基層黨組織的功能也在不斷發(fā)展變化。這一點，從歷次黨章對基層黨組織的主要任務的規(guī)定變化可見一斑。對我們黨而言，黨章是黨的根本遵循與總規(guī)矩，黨章的修訂反映了黨的理論與實踐的發(fā)展變化，黨章的發(fā)展歷程可謂黨的建設與黨的事業(yè)發(fā)展的里程碑。比較而言，在黨的歷史與黨章發(fā)展史上，中共五大《第三次黨修正黨章決案》、七大黨章、八大黨章、十二大黨章、十四大黨章、十九大黨章對基層黨組織的基本任務與地位規(guī)定具有里程碑意義，是我們了解基層黨組織任務、地位與功能變化的一個主要線索。具體來說，從中國共產(chǎn)黨成立至十八大，基層黨組織的基本任務與功能大致經(jīng)歷了三個階段的發(fā)展變化：

一是在革命年代，突出強調(diào)基層黨組織密切聯(lián)系群眾與斗爭功能。從1922年中共二大制定的第一部黨章算起，1927年《中國共產(chǎn)黨第三次修正黨章決案》開始明確規(guī)定“支部是黨的基本組織”“支部是黨與群眾直接發(fā)生關(guān)系的組織”，同時明確規(guī)定了黨支部的六項基本任務，即：（1）積極在各該工廠等之內(nèi)活動，領(lǐng)導該處群眾之日常斗爭，擴大黨的影響;（2）實行黨的口號與決議于群眾中;（3）吸收新的黨員;（4）服從地方黨部從事組織與宣傳的工作;（5）積極參加地方政治經(jīng)濟的斗爭;（6）盡可能討論黨的重要問題。中國革命博物館：《中國共產(chǎn)黨黨章匯編》，人民出版社1979年版，第28頁。從上述六項基本任務看，突出強調(diào)基層黨組織對外功能可謂其顯著特點，直接聯(lián)系群眾、執(zhí)行黨的決議、領(lǐng)導日常斗爭、參加地方斗爭可謂革命時期基層黨組織的核心功能，吸納成員可謂基層黨組織的基本功能。黨的七大作為我們黨在革命時期走向成熟的重要標志，七大黨章不僅增加了總綱部分，在總綱中明確強調(diào)“中國共產(chǎn)黨，以馬克思列寧主義的理論與中國革命的實踐之統(tǒng)一的思想——毛澤東思想，作為自己一切工作的指針，反對任何教條主義的或經(jīng)驗主義的傾向”中國革命博物館：《中國共產(chǎn)黨黨章匯編》，人民出版社1979年版，第46頁。;同時，根據(jù)形勢發(fā)展對基層黨組織的功能有所修訂，在強調(diào)“支部必須使人民群眾與黨密切結(jié)合起來”之聯(lián)系群眾功能基礎(chǔ)上，主要強調(diào)了基層黨組織的三項基本功能：一是組織宣傳，以實現(xiàn)黨的主張和上級組織決議;二是反映民情，關(guān)心群眾政治經(jīng)濟文化生活;三是黨員吸納與教育管理，包括吸納新黨員、繳納黨費、對黨員執(zhí)行黨的紀律，教育黨員與組織黨員學習。中國革命博物館：《中國共產(chǎn)黨黨章匯編》，人民出版社1979年版，第58頁。上述可見，在革命年代，我們黨突出強調(diào)基層黨組織的密切聯(lián)系群眾功能與革命斗爭功能，從七大開始強調(diào)基層黨組織對黨員的執(zhí)紀與教育管理功能。

二是在計劃經(jīng)濟時代，突出強調(diào)基層黨組織密切聯(lián)系群眾、組織領(lǐng)導與斗爭功能。從1949年中華人民共和國成立到1978年十一屆三中全會的召開，這一時期是我國進行社會主義改造、實行計劃經(jīng)濟、探索社會主義建設的歷史時期。在這一時期，由于1969年中共九大、1973年中共十大、1977年中共十一大均受到“無產(chǎn)階級專政下繼續(xù)革命理論”等“左傾思想”影響，相應的黨章修改也受到“左傾思想”影響，只有八大與八大黨章能比較正確地反映我們黨這一時期的思想理論，故八大黨章對基層黨組織任務的規(guī)定能比較正確地代表這一時期我們黨對基層黨組織的功能定位。1956年八大黨章在明確強調(diào)“黨的基層組織必須把工人、農(nóng)民、知識分子和其他愛國人民同黨和黨的領(lǐng)導機關(guān)密切聯(lián)系起來”基礎(chǔ)上中國革命博物館：《中國共產(chǎn)黨黨章匯編》，人民出版社1979年版，第164頁。，明確規(guī)定了基層黨組織的八項基本任務，即（1）在群眾中進行宣傳和組織工作，實現(xiàn)黨的主張和上級組織的各種決議;（2）經(jīng)常注意并且向上級組織反映群眾的情緒和要求，關(guān)心和盡力改善群眾的物質(zhì)和文化的生活;（3）接收黨員，征收黨費，審查和鑒定黨員，對黨員執(zhí)行黨的紀律;（4）組織黨員學習馬克思列寧主義，學習黨的經(jīng)驗和政策，提高黨員的思想水平和政治水平;（5）領(lǐng)導群眾積極參加國家的政治生活;（6）領(lǐng)導群眾發(fā)揚積極性和創(chuàng)造性，鞏固勞動紀律，保證完成生產(chǎn)計劃和工作計劃;（7）開展批評和自我批評，揭露和消除工作中的缺點和錯誤，同一切違法亂紀、貪污浪費和官僚主義的現(xiàn)象進行斗爭;（8）在黨員和群眾中進行提高警惕性的教育，經(jīng)常注意同階級敵人的破壞活動進行斗爭。中國革命博物館：《中國共產(chǎn)黨黨章匯編》，人民出版社1979年版，第164頁。上述可見，八大黨章在繼續(xù)強調(diào)基層黨組織“密切聯(lián)系群眾”基礎(chǔ)上，在一如既往地強調(diào)基層黨組織的組織宣傳、反映民情與關(guān)心群眾生活、黨員吸納與教育管理的基礎(chǔ)上，開始突出強調(diào)基層黨組織的基層領(lǐng)導功能、批判監(jiān)督功能與斗爭功能，如上述八項基本任務的第五項、第六項強調(diào)的就是基層黨組織對群眾的領(lǐng)導功能，第七項、第八項強調(diào)的是基層黨組織的批判監(jiān)督功能與斗爭功能。在此意義上看，八大黨章對基層黨組織的功能定位比較全面，涵蓋到基層黨組織的對內(nèi)功能與對外功能、領(lǐng)導功能與管理功能、建設功能與斗爭功能等各個方面。需強調(diào)指出的是，盡管1977年中共十一大與十一大黨章仍受到“左傾思想”影響，但從十一大黨章始，我們黨開始突出強調(diào)“黨的基層組織要發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用”，基層黨組織是“戰(zhàn)斗堡壘”這一說法一直沿用至今。

三是改革開放前30年，突出強調(diào)基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用、密切聯(lián)系群眾與黨內(nèi)教育管理功能。從1978年十一屆三中全會到黨的十八大，這是我們黨領(lǐng)導全國人民進行改革開放、建設中國特色社會主義的歷史時期。在這一時期，黨章先后有6次修訂，其中具有里程碑意義的是黨的十二大黨章、十四大黨章、十六大黨章、十八大黨章，這四次黨章修改分別把中國特色社會主義、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀作為黨的指導思想的重要組成部分載入黨章;但從對基層黨組織的功能定位看，十二大黨章具有代表性或里程碑意義。十二大黨章在突出強調(diào)“黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘”的基礎(chǔ)上，進一步明確規(guī)定了基層黨組織的八項基本任務。這八項基本任務既繼承了八大黨章的一些規(guī)定，繼續(xù)強調(diào)基層黨組織的宣傳功能、黨員吸納與教育管理功能、激發(fā)群眾積極性創(chuàng)造性、批判與斗爭功能，同時，又突出強調(diào)基層黨組織的執(zhí)行功能、密切聯(lián)系群眾功能與監(jiān)督功能，如在基層黨組織第一項任務中強調(diào)，基層黨組織要“宣傳和執(zhí)行黨的路線、方針、政策，宣傳和執(zhí)行黨中央、上級組織和本組織的決議”;在第四項任務中強調(diào)密切聯(lián)系群眾，既要求經(jīng)常了解群眾對黨員、黨的工作的批評和意見，也要求尊重群眾和專家的知識和合理化建議、維護群眾的正當權(quán)利和利益、關(guān)心和幫助他們改善物質(zhì)文化生活;在第七項任務中，既要求開展批評和自我批評，也強調(diào)要監(jiān)督本單位財務會計人員和各種執(zhí)法的專業(yè)人員不得執(zhí)法犯法。 《十二大中國共產(chǎn)黨章程》，資料來源：中國共產(chǎn)黨歷次代表大會數(shù)據(jù)庫，共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，網(wǎng)址：http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64565/65448/6415129.html。另外，十二大黨章開始對基層黨組織進行分類要求，明確規(guī)定企業(yè)事業(yè)單位中的黨的基層委員會等具有領(lǐng)導核心地位、領(lǐng)導本單位的工作，下屬總支部委員會和支部委員會一般只對本單位生產(chǎn)任務和業(yè)務工作的正確完成起保證監(jiān)督作用;同時明確規(guī)定，黨政機關(guān)中黨的基層組織不領(lǐng)導本單位的業(yè)務工作，主要是監(jiān)督與協(xié)助行政領(lǐng)導改進工作。

進一步而言，黨的十二大以后，歷次黨章修改基本都沿襲了十二大黨章的相關(guān)規(guī)定、將基層黨組織的基本任務界定為八項內(nèi)容，主要變化在于對各類基層黨組織的“分類定位”。具體而言，十三大黨章對企業(yè)和實行行政首長負責制的事業(yè)單位中黨的基層組織的功能規(guī)定有明顯變化，將十二大黨章規(guī)定的“領(lǐng)導核心地位”修訂為“對黨和國家的方針政策在本單位的貫徹執(zhí)行實行保證監(jiān)督”、以主要精力加強黨的建設與做好思想政治工作和群眾工作。但黨的十四大黨章對基層黨組織的規(guī)定有了較大變化，主要體現(xiàn)在五個方面：一是將基層黨組織定位表述為“黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)” 《十四大中國共產(chǎn)黨章程》，資料來源：中國共產(chǎn)黨歷次代表大會數(shù)據(jù)庫，共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，網(wǎng)址：http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64567/65446/6415721.html。;二是在相關(guān)條款中增加了“對黨員進行監(jiān)督、監(jiān)督黨員切實履行義務”等內(nèi)容要求;三是把十二大黨章規(guī)定的基層黨組織的第六項任務“吸收黨員，收繳黨費，審查和鑒定黨員，表揚黨員中的模范事跡，維護和執(zhí)行黨的紀律”修訂為“對要求入黨的積極分子進行教育和培養(yǎng)，做好經(jīng)常性的發(fā)展黨員工作，重視在生產(chǎn)、工作第一線和青年中發(fā)展黨員。” 《十四大中國共產(chǎn)黨章程》，資料來源：中國共產(chǎn)黨歷次代表大會數(shù)據(jù)庫，共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，網(wǎng)址：http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64567/65446/6415721.html。四是把第八項任務修訂為“教育黨員和群眾自覺抵制不良傾向，堅決同各種違法犯罪行為作斗爭”;五是把全民所有制企業(yè)與實行行政領(lǐng)導人負責制的事業(yè)單位中黨的基層組織定位為“政治核心作用”，其他內(nèi)容與十二大黨章基本相同。比較而言，十四大黨章對基層黨組織的定位與規(guī)定具有標志性，可謂改革開放時代基層黨組織功能與基本任務的“定型”，后來的十五大、十六大、十七大乃至十八大黨章基本都沿襲了十四大黨章的相關(guān)表述。略有改變的是，十六大黨章新增對非公有制經(jīng)濟組織中黨的基層組織的有關(guān)規(guī)定，十七大黨章增加了“加強和改進流動黨員管理”相關(guān)要求。

三、新時代基層黨組織的功能定位與新要求

黨的十八大以來中國特色社會主義建設進入新時代，以習近平同志為核心的黨中央立足于治國理政的新方位新實踐，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局與“四個全面”戰(zhàn)略布局，促進黨和國家事業(yè)發(fā)生歷史性變革。與此同時，以習近平同志為核心的黨中央高度重視基層黨組織建設，強調(diào)“基層是黨的執(zhí)政之基、力量之源。只有基層黨組織堅強有力，黨員發(fā)揮應有作用，黨的根基才能牢固，黨才能有戰(zhàn)斗力。” 《“兩學一做”學習教育工作座談會在京召開》，中國文明網(wǎng)2016年4月7日，網(wǎng)址：http：//bj.wenming.cn/chy/tt/201604/t20160407_3266322.shtml。明確要求“貫徹黨要管黨、從嚴治黨方針，必須扎實做好抓基層、打基礎(chǔ)的工作，使每個基層黨組織都成為堅強戰(zhàn)斗堡壘”《習近平在全國組織會議上發(fā)表重要講話》，《人民日報》，2013年6月30日。，對新時代基層黨組織作出新定位新要求。

（一）新時代基層黨組織功能的新定位

從十八大和十九大黨章對基層黨組織功能總定位與任務規(guī)定看，與十四大黨章的相關(guān)規(guī)定并無明顯變化，依然在總體上強調(diào)“黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)”，對基層黨組織八項基本任務的規(guī)定也無根本變化，只有一些細微變化，如十八大黨章對基層黨組織任務規(guī)定在第一項中增加了“創(chuàng)先爭優(yōu)”、在第二項任務中增加了學習“‘三個代表重要思想和科學發(fā)展觀”、在第三項中增加了對黨員進行“服務”、在第六項中增加了重視“在青年中發(fā)展黨員”等一些具體要求。十九大黨章對基層黨組織的規(guī)定較十八大黨章相比，只是在第二項中增加了學習“習近平新時代中國特色社會主義思想，推進‘兩學一做學習教育常態(tài)化制度化”、在第三項中增加了“堅定理想信念”等一些具體要求。黨的十八大以來對基層黨組織功能新定位新要求，主要體現(xiàn)在強化聯(lián)系群眾功能與服務功能、黨的領(lǐng)導與基層治理功能、基層黨組織的組織力與政治功能三個方面。

一方面，十八大以來我們黨大力強調(diào)基層黨組織的服務功能。如2014年中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強基層服務型黨組織建設的意見》對新形勢下強化基層黨組織的服務功能提出了新的要求，其中，在基本內(nèi)涵與基本內(nèi)容方面，要求基層服務型黨組織建設要堅持服務改革、服務發(fā)展、服務民生、服務群眾、服務黨員;在工作要求方面，要求基層黨組織要強化服務功能、改進服務作風、提高服務能力、完善服務保障;在工作方式方法方面，要求轉(zhuǎn)變工作方式、改進工作作風，把服務作為自覺追求和基本職責，寓領(lǐng)導和管理于服務之中，通過服務貼近群眾、團結(jié)群眾、引導群眾、贏得群眾。 中共中央辦公廳：《關(guān)于加強基層服務型黨組織建設的意見》，《人民日報》，2014年5月29日。

另一方面，黨的十九大明確強調(diào)要強化黨的領(lǐng)導與基層治理功能。黨的十九大報告把“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導”作為新時代中國特色社會主義思想的首要基本方略加以強調(diào)、作為重大政治原則寫入黨章，明確要求“提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，確保黨始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方”習近平：《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利—在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第20頁。，不斷增強黨的政治領(lǐng)導力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會號召力。這既是對全黨的要求，也對新時代基層黨組織建設的新要求。正是基于這一重大政治原則，十九大黨章對不同類型基層黨組織的“定位”有所變化：一方面，要求街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會和村、社區(qū)黨組織，不僅要領(lǐng)導本地區(qū)的工作，還要領(lǐng)導基層社會治理，突出強調(diào)基層黨組織對基層社會治理的領(lǐng)導作用。另一方面，將以前對國有企業(yè)和集體企業(yè)中黨的基層組織功能定位“發(fā)揮政治核心作用”，修訂增強為“發(fā)揮領(lǐng)導作用，把方向、管大局、保落實，依照規(guī)定討論和決定企業(yè)重大事項”，突出強調(diào)國有企業(yè)黨委（黨組）的領(lǐng)導地位與領(lǐng)導作用。再一方面，將以前實行行政領(lǐng)導人負責制的事業(yè)單位中黨的基層組織的定位“發(fā)揮政治核心作用”修訂為“發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用”，將以前對黨和國家機關(guān)中基層黨組織定位“對包括行政負責人在內(nèi)的每個黨員進行監(jiān)督”豐富強化為“對包括行政負責人在內(nèi)的每個黨員進行教育、管理、監(jiān)督”。另外，十九大黨章還增加了對社會組織中黨的基層組織的規(guī)定。

同時，黨的十九明確強調(diào)要增強基層黨組織的內(nèi)部管理功能與政治功能，要求以提升組織力為重點，突出政治功能來加強基層黨組織建設。比如，既要求基層黨組織成為“宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導基層治理、團結(jié)動員群眾、推動改革發(fā)展的堅強戰(zhàn)斗堡壘”習近平：《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利—在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第65頁。;又新增對黨支部的功能與職責要求，強調(diào)黨支部是黨的基礎(chǔ)組織，要求黨支部擔負“直接教育黨員、管理黨員、監(jiān)督黨員和組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務群眾的職責”習近平：《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利—在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第65頁。。另外，通過十八大與十九大報告對基層黨組織的任務要求與功能規(guī)定看，這五年有一個重要的發(fā)展變化，那就是十八大強調(diào)以服務群眾、做群眾工作為主要任務來加強基層服務型黨組織建設，即突出強調(diào)基層黨組織的服務功能與密切聯(lián)系群眾功能;黨的十九大則突出強調(diào)要以提升組織力為重點，突出政治功能來加強基層黨組織建設;要求在加強基層服務型黨組織建設的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮基層黨組織的對內(nèi)功能與對外功能、服務功能與政治功能，克服與防范黨內(nèi)組織管理與黨的政治功能弱化虛化現(xiàn)象，這無疑充分反映了新時代基層黨組織建設工作重心變化與時代新要求。

（二）新時代基層黨組織建設的新要求

一般而言，分析政黨組織功能有內(nèi)外兩種維度、四個方面，即政黨組織的內(nèi)部功能，主要體現(xiàn)在黨內(nèi)組織管理與黨員教育管理方面;政黨組織的對外功能，主要體現(xiàn)在社會功能、國家功能、國家與社會中介功能三個方面。從根本上看，政黨組織的上述功能都是基于政黨的政治性而言的，都可謂政黨組織的政治功能。然而，對不同類型的政黨而言，其內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)不同，政黨功能的承載主體、基層黨組織的具體功能也有所不同;對同一政黨而言，在不同發(fā)展階段，政治任務與環(huán)境不同，政黨基層組織承擔的具體功能也有所不同。對我們黨而言，從基層黨組織功能歷史變遷角度看，我們黨在革命年代突出強調(diào)基層黨組織密切聯(lián)系群眾與斗爭功能;在計劃經(jīng)濟年代突出強調(diào)基層黨組織密切聯(lián)系群眾與組織領(lǐng)導功能;改革開放前30年突出強調(diào)基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用、密切聯(lián)系群眾與黨內(nèi)教育管理功能;同時我們發(fā)現(xiàn)，無論過去還是現(xiàn)在，吸納黨員與對黨員的教育管理始終是黨的基層組織的基本功能，密切聯(lián)系群眾始終是黨的基層組織的核心功能，發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用則是改革開放以來基層黨組織的根本功能。然而，在不同發(fā)展階段、面對不同的政治形勢與政治任務，基層黨組織密切聯(lián)系群眾、吸納黨員與對黨員進行教育管理、發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用具體要求與側(cè)重點有所不同。在新時代，如何統(tǒng)籌與衡平基層黨組織的內(nèi)部管理功能、密切聯(lián)系群眾功能、服務功能與基層治理功能，既要克服避免基層黨組織的功能缺失、功能錯位乃至政治功能弱化現(xiàn)象，也要克服顧此失彼、攻其一點不及其余、從一個極端走向另一個極端的現(xiàn)象，以適應新時代加強黨的基層黨組織建設的新要求。說到底，新時代加強基層黨組織建設，既要充分發(fā)揮基層黨組織吸納黨員與對黨員進行教育管理的基本功能，也要充分發(fā)揮基層黨組織密切聯(lián)系群眾之社會功能，還要充分發(fā)揮基層黨組織在基層治理中的領(lǐng)導作用。要做到三者的統(tǒng)籌與衡平，必須注意以下三個方面的問題。

首先，必須以強化組織力與政治功能為重點加強基層黨組織建設。黨的十九大報告之所以強調(diào)基層黨組織建設要以提升組織力為重點、突出政治功能，一個很重要原因，就是針對基層黨組織建設中存在的組織松散、領(lǐng)導乏力、政績觀異化、政治功能淡化現(xiàn)象，如有的基層黨組織松散、懶散，難以有效地組織黨員學習與加強對黨員的教育管理;有的基層黨組織缺乏政治領(lǐng)導力，難以有效地組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾;有的基層黨組織政績觀異化，既存在“重經(jīng)濟建設、輕黨建”現(xiàn)象，不能把抓好黨建作為最大的政績，也存在僅僅為了黨建而抓黨建、致使黨的建設“空轉(zhuǎn)”“虛轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。新時代基層黨組織要強化組織力與政治功能，對內(nèi)必須加強對黨員的教育管理、有效開展黨內(nèi)組織活動，既要真正使黨的組織生活與黨員教育管理嚴起來，更要切實提高黨內(nèi)教育管理的成效，真正使廣大黨員把“把合格的標尺立起來，把做人做事的底線劃出來，把黨員的先鋒形象樹起來，用行動體現(xiàn)信仰信念的力量?！薄锻怀鰡栴}導向確保取得實際成效把全面從嚴治黨落實到每一個支部》，《人民日報》，2016年4月7日。對外必須增強組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務群眾的職責與有效性，既要有效地服務群眾、加強基層服務型黨組織建設，也要有效地組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾，增強基層黨組織各項活動的政治性與有效性。

其次，必須密切聯(lián)系中心工作來加強基層黨組織建設、增強基層黨組織在基層治理中的領(lǐng)導力。這要求各基層黨組織，一方面要緊緊圍繞“戰(zhàn)斗堡壘”做文章，充分發(fā)揮基層黨組織在貫徹落實黨的路線方針政策和決策部署中的基礎(chǔ)作用;要緊緊圍繞黨的中心工作來加強基層黨組織建設，有效克服“黨建與業(yè)務兩張皮”現(xiàn)象，以基層黨建推動經(jīng)濟社會發(fā)展，以維護與實現(xiàn)廣大民眾的利益與福祉的實際成效來檢驗黨的建設。另一方面，基層黨組織必須領(lǐng)導基層治理、引領(lǐng)基層善治、提升領(lǐng)導基層治理的能力與水平。在我國，中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義的領(lǐng)導核心，堅持黨對一切工作的領(lǐng)導是必須堅持的重大政治原則。因此，我國的基層治理，絕不是黨的領(lǐng)導缺位的“西式基層治理”;在基層治理格局中，基層黨組織絕不是可有可無的“因變量”，而是必不可缺的起領(lǐng)導與引領(lǐng)作用的關(guān)鍵性“因變量”。新時代我們要構(gòu)建的基層治理格局與社會治理格局，是各基層組織與廣大民眾共建共治共享的治理格局，所要完善的是“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制。因此，在基層治理或社會治理中，必須充分發(fā)揮基層黨組織的政治領(lǐng)導力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會號召力，必須切實提高基層黨組織把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力;同時，也要在基層黨組織建設與基層治理的良性互動中來推動基層黨組織建設。

再者，新時代加強基層黨組織建設，既要認真貫徹落實基層黨建責任制，更要改進基層黨組織建設的模式與方式，切實提高工作成效。這一方面是因為，無論對整個黨的建設還是基層黨組織建設而言，“不明確責任，不落實責任，不追究責任，從嚴治黨是做不到的” 《習近平在黨的群眾路線教育實踐活動總結(jié)大會上的講話》，《人民日報》，2014年10月9日。;否則，基層黨組織建設就容易做虛、做空。新時代要落實基層黨建責任，首先必須建立起一個包括黨建責任清單、指標體系與評價標準、考評機制、獎懲機制、責任追究機制等在內(nèi)的基層黨建綜合評價體系，而且要牢牢抓住“書記”這個關(guān)鍵，提高書記抓黨建的責任意識、系統(tǒng)觀念與能力水平。另一方面是因為，僅講從嚴與責任、不講科學方式方法，基層黨建成效會大打折扣。在一定程度上說，面對變化了的現(xiàn)實，仍習慣于用傳統(tǒng)思維、老辦法來解決黨建新問題，致使黨的建設成效不高，這是基層乃至整個黨的建設面臨的一大突出問題。新時代要增強基層黨建的實效性，必須擴大黨內(nèi)基層民主、充分調(diào)動廣大黨員的積極性主動性創(chuàng)造性;必須大力推進基層黨務公開，有效實現(xiàn)基層黨建從“封閉式、命令式、經(jīng)驗式”向“開放化、民主化、社會化”的轉(zhuǎn)變;必須適應信息網(wǎng)絡發(fā)展與“互聯(lián)網(wǎng)+黨建”要求，廣泛運用信息網(wǎng)絡技術(shù)開展基層黨建工作，有效實現(xiàn)基層黨建內(nèi)外互動、上下互動、網(wǎng)上與網(wǎng)下互動，克服形形色色的形式主義，切實增強基層黨建工作的針對性與有效性。

本文最后需強調(diào)指出的是，加強基層黨建絕不僅僅是基層黨組織之事，而是全黨之事，各級黨委與領(lǐng)導干部必須重視基層、關(guān)心基層、支持基層，各級黨委書記必須統(tǒng)籌謀劃基層黨組織建設;同時，必須尊崇黨章、嚴格遵守黨章的相關(guān)要求。從黨章基本內(nèi)容結(jié)構(gòu)看，整個黨的建設都是建立在正確處理黨員義務與權(quán)利、堅持民主集中制原則基礎(chǔ)之上的。因此，新時代加強基層黨組織建設，既要加強對黨員教育管理，使每一個黨員都能有效履行義務、充分發(fā)揮先鋒模范作用;也要切實尊重與保障黨員權(quán)利，充分發(fā)揮黨員積極性主動性創(chuàng)造性。既要堅持民主集中制原則，堅持個人服從組織、少數(shù)服從多數(shù)、下級服從上級、全黨服從中央;也要確保上級組織經(jīng)常聽取下級組織和黨員群眾的意見，確保上下級組織之間互通情報、互相支持和互相監(jiān)督，確保黨的各級組織按規(guī)定實行黨務公開，使黨員對黨內(nèi)事務有更多的了解和參與等等《中國共產(chǎn)黨黨章》，人民出版社2017年版，第31頁。，這些也是黨章規(guī)定的民主集中制原則的基本內(nèi)容與基本要求。

（責任編輯：徐東濤）