重塑政府改革的邏輯：以“最多跑一次”改革為中心的討論

何顯明　張鳴

摘要：浙江“最多跑一次”改革通過外置壓力構建最強倒逼機制，確立最直觀的改革評判標準，將政府效能改革推向極限值，在打破行政審批制度改革“精簡—增設—再精簡—再增設”的怪圈方面取得了顯著的成效，為重塑政府改革的邏輯提供了有益的啟示。以“最多跑一次”改革為切入點，形成層層倒逼、層層遞進的改革推進機制，將有效推動政府職能轉變、政府管理模式和行政流程變革以及大部門體制改革和府際關系調(diào)整，形成行政體制改革和政府治理體系現(xiàn)代化的完整路線圖。

關鍵詞：政府改革；“最多跑一次”改革；行政審批制度；政府效能；政府職能轉變；行政流程；大部門體制改革

中圖分類號：C916文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2018）01-0092-008

政府治理是整個國家治理體系的重心。改革開放以來，中國推進國家治理體系現(xiàn)代化的進程是一個從政府包攬一切公共事務治理，逐步通過政府向市場和社會放權，重新建構政府主導下的政府、市場、社會合作治理結構的過程。行政管理體制因而成為政府與市場、政府與社會關系調(diào)整的樞紐。合乎邏輯地，改革開放以來，特別是近三十年來的歷次政府改革均以調(diào)整政府、市場、社會三者邊界的行政審批制度改革為突破口。盡管歷次行政審批制度改革都削減了大量行政許可事項，但以審批為基礎所構建的管理體制至今沒有被真正撼動，致使審批制度改革陷入了“精簡—增設—再精簡—再增設”的怪圈。要跳出這一怪圈，就必須打破以行政審批為核心的管理體制，進而形成能夠不斷深化的政府改革自我強化機制。2017年年初以來，浙江以最大的決心，全面推進“最多跑一次”改革，在克服審批制度改革怪圈方面取得了顯著的成效，為新時代深化行政體制改革、推進政府治理現(xiàn)代化提供了有益的啟示與借鑒。

一、浙江“最多跑一次”改革的實施及其成效

作為我國政府創(chuàng)新最活躍的省份之一，浙江在政府職能轉變和政府運行機制創(chuàng)新方面有著相當豐富的實踐經(jīng)驗積累。在“最多跑一次”改革提出之前，浙江的政府改革已經(jīng)走了兩步。第一步是從1999年開始的四輪行政審批制度改革，共計取消和下放行政審批事項1300多項翁建榮：《行政審批制度改革的浙江經(jīng)驗與未來——本刊專訪浙江省發(fā)改委（審改辦）副主任翁建榮》，《黨政視野》，2016年第4期。。第二步是從2013年11月開始推行的由權力清單、責任清單、企業(yè)投資負面清單、財政專項資金管理清單、浙江政務服務網(wǎng)等組成的“四張清單一張網(wǎng)”改革。這場改革通過編制權力清單，進一步限制政府權力通過編制權力清單，省級政府部門權力事項由1.23萬項減少為4236項。；通過編制責任清單，進一步強化政府責任通過編制責任清單，明確省級政府部門有543項主要職責、3941項具體工作事項。；通過制定并修訂《浙江省企業(yè)投資項目核準目錄》，進一步賦予企業(yè)自由通過制定并修訂《浙江省企業(yè)投資項目核準目錄》，將部分核準事項改為備案，將省級核準事項下放市縣等。；通過編制財政專項資金管理清單，進一步減少微觀干預通過編制財政專項資金管理清單，將省級財政轉移支付專項由235個整合歸并為54個，通過切塊下達到各市縣，由各市縣落實到具體企業(yè)和項目。；通過建設功能集成、統(tǒng)一架構、多級聯(lián)動的浙江政務服務網(wǎng)，打造網(wǎng)上政府，從而抓住了政府正確履職的關鍵，成為當時浙江加快政府職能轉變，推進政府改革的總抓手。

“四張清單一張網(wǎng)”改革雖然在建設法治政府和服務型政府方面取得了良好成效，但作為改革核心的權責清單改革主要服務于政府內(nèi)部管理和運行，其表述相對專業(yè)、且展現(xiàn)形式是權力事項和責任事項的集中羅列和辦事流程，因而群眾對改革的獲得感并不理想。在前兩步改革的基礎上，針對人民日益增長的美好生活需要以及全面深化改革的要求，浙江省委、省政府把提升人民群眾改革獲得感作為推進和深化政府改革的第三步，于2016年12月召開的省委經(jīng)濟工作會議上正式提出群眾和企業(yè)到政府辦事要實現(xiàn)“最多跑一次”。2017年1月通過的浙江省政府工作報告再次明確提出加快推進“最多跑一次”改革。隨后，2月召開的省政府全體會議對推進“最多跑一次”改革進行了全面部署，并研究制定了《加快推進“最多跑一次”改革實施方案》（浙政發(fā)[2017]6號），確定了改革的時間表、路線圖和任務書。由此，“最多跑一次”改革在浙江全省各級政府全面推開。

近一年來，浙江各地、各部門對標改革目標，積極行動，破難攻堅，謀劃實施了一批群眾最期盼、發(fā)展最急需的重大改革舉措，扎實推進各項改革事項，切實提高了行政效率、優(yōu)化了服務質(zhì)量。截至2017年7月底，省級部門已公布“最多跑一次”事項889項，占同級全部事項的93%；設區(qū)市本級平均845項，占81%；縣（市、區(qū)）平均732項，占90%。省市縣三級“最多跑一次”事項辦件量已占全部年辦件量90%以上。

在公布“最多跑一次”事項的同時，“最多跑一次”改革也在多個關鍵領域向縱深推進。在政府流程再造方面，浙江全面推行行政服務中心“一窗受理、集成服務”改革，將原來按部門設置的窗口由行政服務中心分類整合為投資項目審批、商事登記、不動產(chǎn)交易登記、醫(yī)保社保、公安服務等綜合窗口，再按職責分工由業(yè)務部門后臺分別審批，從而使群眾只需進行政服務中心“一個門”，到綜合窗口“一個窗”，提交“一份材料”，就能把“一件事”辦成。在涉及多部門、多環(huán)節(jié)的“一件事”辦理優(yōu)化方面，浙江推進并深化不動產(chǎn)交易登記改革、商事登記制度改革、企業(yè)投資項目審批制度改革，使這些群眾最渴望解決、以往最難辦的事項也能實現(xiàn)全業(yè)務全過程的“最多跑一次”。在推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”方面，浙江依托省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級聯(lián)動的浙江政務服務網(wǎng)，推進權力事項集中進駐、網(wǎng)上服務集中提供、政務信息集中公開、數(shù)據(jù)資源集中共享。截至2017年10月，省、市、縣可網(wǎng)上申請辦理事項的開通率已分別達到799%、615%、559%。這些事項通過政務服務網(wǎng)便可實現(xiàn)網(wǎng)上查詢、網(wǎng)上申請、網(wǎng)上辦理、網(wǎng)上反饋，使群眾享受到“全天候、零距離”便捷服務。在強化事中事后監(jiān)管方面，浙江積極探索智慧監(jiān)管、審慎監(jiān)管，全面推行“雙隨機、一公開”監(jiān)管“雙隨機、一公開”，指在監(jiān)管過程中隨機抽取檢查對象，隨機選派執(zhí)法檢查人員，抽查情況及查處結果及時向社會公開。，推動行政處罰等監(jiān)管信息全面納入信用體系，構建“事前管標準、事中管達標、事后管信用”的監(jiān)管體系，在實現(xiàn)“服務零距離”的同時努力做到“監(jiān)管不擾民”。

正是由于“最多跑一次”改革把深化政府自身改革要求和群眾呼聲的結合點作為改革切入點，并以優(yōu)化調(diào)整政職權最重要組成部分的行政審批權作為改革的核心抓手，不僅有效地推動了政府職能的轉變，而且顯著提升了群眾和企業(yè)的獲得感。根據(jù)特定對象電話回訪2萬份問卷調(diào)查，群眾對“最多跑一次”改革成效滿意率達到95.7%，“最多跑一次”實現(xiàn)率達到826%；對5691名辦事群眾的面對面調(diào)查顯示，群眾對這項改革的滿意率達到96.2%；根據(jù)網(wǎng)民意見抽樣調(diào)查，持正面態(tài)度的網(wǎng)民占90.9%，88%網(wǎng)民表示“到政府辦事比以前更加方便”車?。骸秷猿忠匀嗣駷橹行牡陌l(fā)展思想將“最多跑一次”改革進行到底》，《求是》，2017年第20期。。同時，“最多跑一次”改革通過最大限度地降低制度性交易成本，撬動了供給側結構性改革及其他各方面改革落地見效，發(fā)揮了“一子落而滿盤活”的樞紐作用。正是由于“最多跑一次”改革所發(fā)揮的巨大示范性和引導性效應，福建、山東、河南、湖南、山西、陜西等省份也隨之在省、市、縣等不同層面開展了“最多跑一次”或“最多跑一趟”等類似改革，在國內(nèi)掀起了學習浙江“最多跑一次”改革成功做法并進行制度模仿的熱潮。

在總結“最多跑一次”改革實施成效的基礎上，浙江省第十四次黨代會進一步明確提出要以“最多跑一次”改革作為“突出改革強省，增創(chuàng)體制機制新優(yōu)勢”的總抓手，加快打造“審批事項最少、辦事效率最高、政務環(huán)境最優(yōu)、群眾和企業(yè)獲得感最強”省份，進而以“最多跑一次”改革撬動各方面各領域改革，最大限度釋放改革紅利。這一戰(zhàn)略思路，抓住了體制改革最有效的切入點，確立了政府改革新的邏輯。

二、以外置壓力構建最強倒逼機制：打破行政審批制度改革怪圈

我國的行政審批起源于計劃經(jīng)濟體制時期。中央計劃經(jīng)濟體制以一種命令-服從的強制方式界定了每個經(jīng)濟當事人的損益邊界，不允許當事人之間的自愿談判和交易，所以使損益效應變成一種“外部性”，進而導致經(jīng)濟扭曲，引起經(jīng)濟短缺張軍：《中央計劃經(jīng)濟下的產(chǎn)權和制度變遷理論》，《經(jīng)濟研究》，1993年第5期。。在短缺經(jīng)濟成為常態(tài)的情況下，行政審批便被作為資源配置手段用以解決政府與企業(yè)之間的資源配置問題，后來逐漸演變?yōu)檎麄€經(jīng)濟與社會的管理手段，成為計劃經(jīng)濟體制下政府管理模式中最核心的制度王克穩(wěn)：《論行政審批的分類改革與替代性制度建設》，《中國法學》，2015年第2期。。改革開放以來，雖然經(jīng)濟體制從計劃逐漸走向市場，但是以行政審批為中心建立起來的政府管理模式仍然得以延續(xù)。政府主導的發(fā)展模式，以及政府對改革進程的控制，決定了整個改革進程難以聚焦于政府的自我改革，更不可能直接以變革政府管理體制為起點。

經(jīng)過幾十年的運行，行政審批制度已經(jīng)培育出一種強大的管理即審批的思維定勢和政府運行機制的慣性。在這種思維定勢的支配下，以前置審批代替后置監(jiān)管的“嚴進寬管”成為政府管理的基本格局。相比于需要深入企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營第一線的事中事后監(jiān)管，事前審批對政府部門而言是一種付出最小化、收益最大化的管理模式，自然成為政府部門最習慣、最喜歡的管理模式。有調(diào)查顯示，僅涉及食品藥品的管理目錄就涉及100多門類1000多個品種，且每個“許可證”往往要經(jīng)過2-3個月的審批周期，交納各類費用2-10萬元俞軍：《“不見面審批模式”的探索——基于對江蘇省1518戶企業(yè)的調(diào)查》，《中國行政管理》，2017年第11期。。這種管理模式由于聚焦于事前審批，導致政府部門習慣于只批不管，事中事后監(jiān)管能力嚴重弱化，極易引發(fā)并助長市場的惡性競爭行為，最終形成管理危機。近年來頻頻暴發(fā)的食品藥品安全事件、企業(yè)環(huán)境污染事件便是最好的證明。然而，在以批代管的管理模式形成某種路徑依賴的情況下，面對管理失靈，政府部門反而得以輕易地以“加強管理”為由設置更多的審批事項，由此形成了“聚焦事前審批-管理失序-設置更多審批”的惡性循環(huán)。

更進一步講，由于行政審批制度涉及重要資源、權利的分配，行政審批的事項屬性及其數(shù)量，直接決定著部門權威的強弱。在缺乏有效的權力制約機制的情況下，行政審批制度極易異化為維護部門利益的工具和手段，并固化為政府系統(tǒng)內(nèi)部一種復雜的利益格局。政府設置不同部門的意義在于通過專業(yè)化分工更好地達成政府的目的，也即維護公共秩序，實現(xiàn)公共利益。然而，“政治組織是通向權力之路，但是權力總是保守的”[德]羅伯特·米歇爾斯：《寡頭統(tǒng)治鐵律：現(xiàn)代民主制度中的政黨社會學》，任軍鋒等譯，天津人民出版社2003年版，第366頁。，隨著組織的發(fā)展，“組織從最初的手段變成了目的”[德]羅伯特·米歇爾斯：《寡頭統(tǒng)治鐵律：現(xiàn)代民主制度中的政黨社會學》，任軍鋒等譯，天津人民出版社2003年版，第373頁。。因此，以部門為主體的審批，雖然形式上都代表一級政府以公共利益最大化為目標履行審批職能，但是每個部門都有維持本部門存續(xù)的基本利益訴求，尤其當這種訴求與配置公共資源、把關市場準入、規(guī)制社會活動的高“含金量”審批權相結合后，便自然而然地衍生出巨大的創(chuàng)租空間。在這種情況下，任何一個政府部門為了彰顯自身的權威，都會自覺不自覺地設法設立更多的審批事項，審批權逐漸異化為部門維護和擴大自身利益的工具和手段，并在政府部門之間、政府與紅頂中介之間形成了盤根錯節(jié)的利益共同體。在理念與利益的雙重影響下，以行政審批為中心形成了一整套與之相適應的政府職責體系、組織體系以及運行機制，多輪改革雖然使之有所改善，但這一管理模式尚未發(fā)生范式性的系統(tǒng)變革。

以審批為核心的政府管理模式，加之中國政府主導的改革規(guī)則，決定了每一輪政府改革，都是由政府設置改革目標、確定改革重點、制定改革方案、評估改革成效。這種改革方式基本不觸動既有審批體制的權力和利益結構，主要將改革目標和重點聚焦于審批事項的數(shù)量增減或審批流程的簡化調(diào)整，而不是審批制度本身是否依然是一種有效的公共管理模式。從改革的動力機制來看，改革的壓力和動機都不會產(chǎn)生于既得利益的內(nèi)部，而只能來自外部。如果沒有足夠的壓力或者動機，沒有人或者組織會自愿放棄自己的利益鄭永年：《利益邏輯與中國改革的困局》，載厲以寧、林毅夫、周其仁等著：《讀懂中國改革：新一輪改革的戰(zhàn)略和路線圖》，中信出版社2014年版，第236-240頁。。所以，在缺乏外界參與和監(jiān)督的情況下，審批制度改革往往出現(xiàn)“放小不放大、放虛不放實、放責不放權、明放暗不放”等現(xiàn)象，也即一些撤銷和減少的審批項目往往是無足輕重或“含金量”不高的項目，或者應該撤銷的項目卻加以保留或變相保留，最終造成改革在數(shù)字上達標，實則變化不大。顯然，僅僅依靠政府部門的自覺，不僅難以突破利益固化的藩籬，而且更難以形成體制改革的強大內(nèi)生動力。

要打破審批制度改革的體制內(nèi)循環(huán)甚至政府“自娛自樂”的局面，就必須在政府外部形成強大的體制改革的壓力機制，并將其轉化為體制改革的內(nèi)生動力。在中國宏觀體制環(huán)境下，只有執(zhí)政黨才能夠代表全體人民的利益，為政府改革設置壓力機制?！白疃嗯芤淮巍备母锉M管同樣以審批制度改革為突破口，但不同以往歷次改革的是，直接由地方黨委主導，直接以政府服務對象即人民群眾和企業(yè)的獲得感為改革目標和評判依據(jù)。以“老百姓關心什么、期盼什么，改革就要抓住什么、推進什么”的執(zhí)政黨改革理念，作為政府體制改革的根本導向，這就有可能擺脫以往由政府自身決定改什么、怎么改的局限。

三、不留退路的改革邏輯：確立最直觀的改革評判標準

“最多跑一次”改革最引人關注的特點即在于改革目標簡潔明了、清晰具體。由于行政審批涉及的事務均與企業(yè)和群眾的生產(chǎn)經(jīng)營和日常生活息息相關，每一位與政府部門接觸過的行為主體，即使是文化程度不高的普通辦事群眾都能依據(jù)自身辦事的跑腿次數(shù)對這項改革的成效直接作出度量和評判，因而極大地降低了相關政府部門利用信息不對稱的優(yōu)勢進行博弈的可能性。與此同時，由于以“最多跑一次”的改革目標作為改革名稱，并且在改革總體方案中提出到2017年底基本實現(xiàn)群眾和企業(yè)到政府辦事“最多跑一次是原則、跑多次是例外”，從而進一步明確了實現(xiàn)改革目標的時間表，也使群眾和企業(yè)對改革有了較高的心理預期?；谏鲜鲈颍缘秸k事“最多跑一次”作為承諾，有助于最大限度消除改革目標的模糊性，并使改革成為一場沒有退路的攻堅戰(zhàn)。

浙江之所以提出這一改革戰(zhàn)略，通盤考慮了前期基礎與發(fā)展要求，具有必要的支撐條件。

一是作為市場經(jīng)濟大省，浙江在全國較早地建立起社會主義市場經(jīng)濟體制的框架，政府與市場關系相對明晰，市場體系發(fā)育水平長期位居全國前列。

根據(jù)王小魯?shù)热说难芯砍晒?008-2014年浙江的市場化總指數(shù)在全國31個省級行政區(qū)域中分別位居第二、第三、第三、第三、第二、第二、第一。參見王小魯、樊綱、余文靜：《中國分省份市場化指數(shù)報告（2016）》，社會科學文獻出版社2017年版，第215頁。

這就使得政府對微觀經(jīng)濟過程的行政干預相對較少，“最多跑一次”改革的阻力也相對較小。

二是浙江擁有以再造體制機制優(yōu)勢作為區(qū)域競爭重點戰(zhàn)略的地方政治文化傳統(tǒng)。浙江自古以來就具有濃厚的人文環(huán)境和商業(yè)傳統(tǒng)，地方政府也樂于傾聽民眾意愿，尊重民間慣例陸立軍、王祖強：《浙江模式——政治經(jīng)濟學視角的觀察與思考》，人民出版社2007年版，第104頁。。改革開放以來，浙江各級地方政府更加積極順應經(jīng)濟社會發(fā)展內(nèi)在要求，積極推進政府創(chuàng)新和行政管理體制改革，努力構建與經(jīng)濟發(fā)展相契合的政府管理體制何顯明：《順勢而為：浙江地方政府創(chuàng)新實踐的演進邏輯》，浙江大學出版社2008年版，第36-37頁。。在迄今為止的前八屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”評選中，浙江以25個入圍項目獨占鰲頭（全國共有176個入圍項目），遙遙領先其他省份，便是這種地方政治文化傳統(tǒng)的集中體現(xiàn)。

三是“四張清單一張網(wǎng)”改革為“最多跑一次”改革奠定了堅實的基礎?！八膹埱鍐我粡埦W(wǎng)”改革以清權、確權、曬權和制權等為主要舉措，通過編制權力清單明確了政府的“權力家底”，通過編制責任清單以及公布公共服務事項目錄強化了政府的履職責任，進一步理順了政府與市場、社會的關系，進而為實施“最多跑一次”改革尤其是梳理“最多跑一次”事項清單奠定了堅實的基礎。

四是浙江具備“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”及大數(shù)據(jù)領域的獨特優(yōu)勢。浙江的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟發(fā)展在國內(nèi)處于領先水平。在借鑒電子商務的成功做法基礎上，通過運用互聯(lián)網(wǎng)思維，浙江在推進“四張清單”改革的同時在全國率先提出建設省市縣統(tǒng)一架構的網(wǎng)上政務服務平臺——浙江政務服務網(wǎng)。目前，浙江政務服務網(wǎng)已基本建成集行政審批、政務公開、便民服務、效能監(jiān)察、數(shù)據(jù)開放、互動交流等功能于一體的網(wǎng)上政府。截至2017年8月，該網(wǎng)站注冊用戶已突破1000萬，日均訪問人數(shù)90萬，日均受理一站式辦件10萬余件，為推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，使群眾享受“全天候、零距離”便捷服務發(fā)揮了重要作用。此外，為了支撐“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”更好開展，浙江建立包括人口庫、法人庫、證照庫、信用信息庫和地理空間信息庫在內(nèi)的省數(shù)據(jù)中心，構建起一個公共數(shù)據(jù)共享體系，有效促進了數(shù)據(jù)流與業(yè)務流同步運行，在相當程度上避免了群眾重復提交材料。

五是浙江擁有公共服務標準化建設的實踐經(jīng)驗。公共服務標準化作為一種治理機制，能夠有效破解公共服務提供過程中的效率不高、權責不清、程序不規(guī)范、服務碎片化等問題，并有助于在治理過程中逐步實現(xiàn)公共服務的均等化。早在2007年，杭州市上城區(qū)政府就在全國率先提出“行政管理與公共服務標準化建設”，借鑒企業(yè)標準化管理思路，系統(tǒng)推進區(qū)一級政府行政職能與公共服務的標準化管理，有效提升了政務服務的品質(zhì)與效率。這一成功實踐為“最多跑一次”改革過程中長效機制的構建及改革成果的推廣提供了極有價值的參考。

需要指出的是，“最多跑一次”改革以政府效能的極限值作為承諾，確立了政府體制改革前所未有的倒逼機制。這場改革實際上是以整個政府的信譽作為抵押，來對改革的成效作出公開承諾，這對政府信用提出了前所未有的考驗。如果半途而廢，后果將不堪設想。為此，有絕對的必要強化“最多跑一次”改革的戰(zhàn)略定力和恒心，并對這場改革的內(nèi)涵作出清晰的界定。

首先，必須保持“最多跑一次”改革持續(xù)深化的戰(zhàn)略定力和心理準備?！白疃嗯芤淮巍备母锍晒Φ臉藴什辉谟诠剂硕嗌偌白疃嗯芤淮巍笔马棧谟谀苁垢母镄纬梢环N自我強化機制，真正成為撬動其它各個領域改革的總抓手。因此，“最多跑一次”改革必須聚焦于政府管理模式的系統(tǒng)變革，包括政府運行機制、職責體系與組織體系的深刻調(diào)整。就此而言，“最多跑一次”改革是一場只能成功、不能失敗的政府改革攻堅戰(zhàn)。

其次，必須清晰地界定“最多跑一次”改革的內(nèi)涵，防止政府所承載的改革期望值嚴重“超載”。“最多跑一次”改革目標定位直觀易懂，必須防止在改革宣傳過程中追求短期的轟動效應，誤導群眾以為所有政務服務事項都能實現(xiàn)“最多跑一次”，或在任何情況下都應該實現(xiàn)“最多跑一次”。這種不切實際的期望值將會造成改革的速度和力度嚴重落后于社會要求，引發(fā)政府信用能力與信用范圍脫節(jié)，直接加大改革難度。因此，必須明確“最多跑一次”內(nèi)涵應是群眾和企業(yè)到政府辦理行政審批和政務服務等事項，在申請材料齊全、符合法定受理條件時，才能夠“最多跑一次”（包括通過政務服務網(wǎng)“零上門”辦理）辦結。

第三，改革主體（政府部門）對這場改革要有理性思維?！白疃嗯芤淮巍斌w現(xiàn)的是一種結果導向的改革思維，目標是政府服務和管理效能的最優(yōu)化，因此不宜機械地理解“一次”，必須避免片面糾纏次數(shù)。大數(shù)據(jù)的廣泛運用以及行政流程的完善，今天老百姓需要跑到多個部門辦理的批量化事務，大部分都有可能在不遠的將來實現(xiàn)一次都不用跑。但無論政府如何提高效率，總有一些重要的審批事項，特別是企業(yè)投資項目的落地等，基于公共安全要求或者明確的法律程序規(guī)定，不可能也不應該強制要求“只跑一次”?！白疃嗯芤淮巍备母锏暮诵睦砟?，是將政府效能改革推到極限值上，表達的是一種高水平推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的決心。

與此同時，必須明確效率是政府改革的重要價值，但決不是唯一價值。效率作為工具理性的核心追求，“對于提高治理能力、增進治理效果有顯著作用，但必須同時警惕工具理性的膨脹、過度，防止其走向技術至上和制度崇拜，忘卻了人文精神和意義追尋的價值?！辈掏兀骸度蛑卫砼c國家治理：當代中國兩大戰(zhàn)略考量》，《中國社會科學》，2016年第6期。在價值理性層面，習近平總書記反復強調(diào)公平正義是中國特色社會主義的內(nèi)在要求，指出：“不論處在什么發(fā)展水平上，制度都是社會公平正義的重要保證。我們要通過創(chuàng)新制度安排，努力克服人為因素造成的有違公平正義的現(xiàn)象，保證人民平等參與、平等發(fā)展權利。要把促進社會公平正義、增進人民福祉作為一面鏡子，審視我們各方面體制機制和政策規(guī)定，哪里有不符合促進社會公平正義的問題，哪里就需要改革；哪個領域哪個環(huán)節(jié)問題突出，哪個領域哪個環(huán)節(jié)就是改革的重點。對由于制度安排不健全造成的有違公平正義的問題要抓緊解決，使我們的制度安排更好體現(xiàn)社會主義公平正義原則，更加有利于實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益。”習近平：《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《人民日報》2014年1月1日，第2版。這充分表明，相對于效率而言，公平正義更具有優(yōu)先性，是治理過程必須要遵循的基本原則。因此，不應當以犧牲公平來片面追求效率，換言之，并不是所有政府管理事務都要以追求“最多跑一次”為至高無上的目標。

四、沒有休止符的改革進程：以政府效能的極限值為目標

“最多跑一次”改革，不是一個簡單地方便群眾和企業(yè)的改革舉措，而是涉及整個政府體系和政府運行機制的大變革。目前一些地方通過一個窗口受理，進而以全程代辦制的方式來實現(xiàn)“最多跑一次”，充其量只是實現(xiàn)了以政府工作人員跑替代群眾跑，并沒有真正觸及到政府運行機制和政府管理體制的變革，最終也很可能因為過于繁重的工作壓力而導致代辦制陷入困境。之所以說“最多跑一次”改革抓住了政府改革的牛鼻子，就是因為這一改革必然會不斷暴露出現(xiàn)行政府管理體制在各個層面、各個領域、各個環(huán)節(jié)的弊端，不斷深化“最多跑一次”改革，將持續(xù)不斷地提出政府體制改革的階段性任務。而逐個解決制約“最多跑一次”改革的種種體制性障礙的過程，實際上就是整個政府治理體系不斷優(yōu)化的過程。

從理論上講，職能定位決定機構設置，機構設置決定行政流程。但在實踐中，政府職能要隨著經(jīng)濟社會發(fā)展進行動態(tài)調(diào)整，無法進行精準的剛性界定，而且政府職能是嵌套在改革的現(xiàn)實進程中的，無法推倒重來。同時，政府機構調(diào)整涉及大規(guī)模的崗位變動和人員流轉，改革阻力相對較大。因此，漸進式改革的現(xiàn)實邏輯必然遵循相反的改革路徑，從最易突破的行政流程變革入手。事實上，以政務服務流程優(yōu)化再造為切入點的“最多跑一次”改革恰恰為撬動各個領域的改革，再造浙江體制機制優(yōu)勢提供了歷史性的機遇。關鍵在于要不斷破解“最多跑一次”改革遇到的難題，層層深入，持續(xù)推進，在實踐中形成更多的制度性成果，建立起改革的自我強化機制。從改革發(fā)展趨勢來看，以“最多跑一次”改革為切入點和核心抓手，如果能夠形成層層倒逼、層層遞進的推進機制，完全有可能形成一個行政體制改革和政府治理體系現(xiàn)代化的完整路線圖。

首先，“最多跑一次”改革要求的簡政放權改革，必然將倒逼政府加快職能轉變。要實現(xiàn)“最多跑一次”的目標，首先必然要深化簡政放權改革，需要本著理順政府與市場、社會關系的思路，最大限度地還權于市場、還權于社會。相應地，放權改革的思路也必須從數(shù)量控制型轉型為質(zhì)量提升型?？蓮臋嗔Ρ旧砉δ芎妥饔贸霭l(fā)，將保留行政權力中對公民、法人和其他組織權利義務產(chǎn)生直接影響的權力分為三類：資源配置類、市場進入類、危害控制類資源配置類行政權力是以資源配置為主要目的，市場進入類行政權力是以限制市場進入為主要目的，危害控制類行政權力是以預防和控制有社會危害性活動為主要目的。。對于資源配置類行政權力，堅持“市場在資源配置中起決定性作用”原則，讓市場主體能以公平競爭的方式取代政府對資源的直接配置及對資源要素價格的干預。對于市場進入類行政權力，必須打破進入壁壘，降低進入門檻，做到最大限度減少對生產(chǎn)經(jīng)營活動的許可，最大限度縮小投資項目審批核準范圍，最大幅度減少對各類機構及其活動的認定。對于危害控制類行政權力，那些實踐證明已不符合經(jīng)濟社會發(fā)展要求的權力應盡快下放，而那些市場和社會無法自主解決且涉及安全生產(chǎn)、食品安全、環(huán)境保護等關鍵領域的權力事項則有必要繼續(xù)保留。隨著把不該管、管不了、管不好的事轉移給市場和社會，政府將有更多的精力把該做的事情做好，而其中一個重要方面就是提供優(yōu)質(zhì)高效的審批服務和公共服務。因此，“最多跑一次”改革必然倒逼政府加快職能轉變，推動由管制型政府向服務型政府的現(xiàn)代轉型。

其次，“最多跑一次”改革要求的簡化審批環(huán)節(jié)，必然將倒逼政府推進管理模式變革。一方面，要實現(xiàn)“最多跑一次”的目標，必然要減少、簡化審批環(huán)節(jié)，這就對政府部門的監(jiān)管能力和水平提出了更高的要求，迫使政府部門為了實現(xiàn)最大的放和最優(yōu)的服而必須做到更好的管。在這種情況下，監(jiān)管作為政府核心職責的地位將得到確立，部門工作責任和重心也將隨之由事前審批轉向事中事后監(jiān)管。另一方面，審批環(huán)節(jié)的減少、簡化，使政府得以從繁瑣的審批事務中解放出來，政府也將擁有更加充分的人力資源與行政資源從事事中事后監(jiān)管，為探索新型監(jiān)管模式、運用現(xiàn)代監(jiān)管技術、構建綜合監(jiān)管體系提供了良好的條件，最終有助于逐步實現(xiàn)政府管理模式的歷史性變革。

第三，“最多跑一次”改革要求推動大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)技術運用，必將加快政府行政流程變革。實現(xiàn)“最多跑一次”的目標必然要求各部門共同參與、協(xié)同治理，其中的關鍵則在于數(shù)據(jù)整合，“讓數(shù)據(jù)跑路”。為此，必須打破信息孤島現(xiàn)象，實現(xiàn)公共基礎數(shù)據(jù)在政府各個部門中的共享。這就要求建立公共數(shù)據(jù)庫，由數(shù)據(jù)管理中心統(tǒng)一采集、歸集數(shù)據(jù)，部門根據(jù)需要向數(shù)據(jù)管理中心提出數(shù)據(jù)需求，同時向數(shù)據(jù)管理中心提供其他部門所需的數(shù)據(jù)。在此基礎上，通過廣泛運用大數(shù)據(jù)技術，可以最大限度地簡化信息采集、信息確認等辦理環(huán)節(jié)，實現(xiàn)窗口部門和辦事群眾的雙向減負。同時，大數(shù)據(jù)平臺與技術的運用為建立跨部門的審批管理統(tǒng)一平臺提供了條件，在此基礎上借助互聯(lián)網(wǎng)技術，能夠進一步實現(xiàn)政府部門行政流程的規(guī)范化、程序化、公開化，以及履職辦事時限的剛性化，從而將推動部門職責明確化，避免因部門間相互推諉造成的審批和服務的梗阻現(xiàn)象。進一步地，大數(shù)據(jù)與互聯(lián)網(wǎng)技術的運用，也為政府科學管理、科學決策提供了依據(jù)，有助于實現(xiàn)政府治理與社會需求的精準匹配。

第四，“最多跑一次”改革要求整合政府部門間的關系，必將有力推動大部門體制改革?！白疃嗯芤淮巍备母锼菩械那芭_綜合受理，必然會對后臺所涉及部門的協(xié)調(diào)配合提出更高的要求，而實現(xiàn)部門協(xié)調(diào)配合的最理想方式則是按照業(yè)務內(nèi)在邏輯聯(lián)系推動部門職能的融合，進而推動部門整合。所以，在深化“最多跑一次”改革的過程中，應積極推進地方政府部門之間職責、權限的調(diào)整，以及各部門業(yè)務條線系統(tǒng)對接和人員整合，實現(xiàn)后臺辦理人員從“單部門辦理”向“多部門協(xié)同辦理”轉變。在此基礎上，應當以職能有機統(tǒng)一為導向，不失時機地推進省、市、縣三級政府的大部門體制改革，整合歸并職能相近或交叉的部門與機構，形成“大職能、寬領域、少機構”且與前臺綜合受理相匹配的橫向政府組織體系，推進整體性政府的構建。

最后，“最多跑一次”改革要求的審批權力下放，必將有力地推動縱向府際關系調(diào)整，優(yōu)化政府層級間職責分工和組織架構?！白疃嗯芤淮巍备母锼值姆奖闳罕娹k事的理念必然要求實現(xiàn)群眾辦事“就近最多跑一次”，這就意味著必須本著能放都放的原則，盡可能地將行政管理權限下放到市縣甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。這將倒逼政府層級間公共資源的重新配置，要求高層政府建立與放權改革相配套的人權、事權、財權等保障機制，促使各種公共資源向基層傾斜，進而倒逼政府層級間府際關系與組織架構的調(diào)整，減少不必要的中間管理層級，并重新界定各級政府的職能定位以及與之相配套的公共資源保障。

（責任編輯：石洪斌）