參數(shù)調整與結構轉型：改革開放四十年農村社會養(yǎng)老保險發(fā)展歷程及優(yōu)化愿景

米紅 劉悅

摘要：改革開放四十年來，我國在改善民生方面取得了舉世矚目的成就。農村社會養(yǎng)老保險制度是一項重大的民生工程，它覆蓋了我國一半的人口，使農村老年人的生活質量有了明顯的改善。農村社會養(yǎng)老保險從無到有、從有到優(yōu)，經歷了“老農?！?、“新農?！焙汀俺青l(xiāng)居?！比齻€階段。每次變遷都是通過自下而上的制度探索和自上而下的政策指導發(fā)現(xiàn)適合的制度模式。本研究從參數(shù)調整和結構轉型的角度梳理了農村社會養(yǎng)老保險制度歷次變遷的主要方式，并利用人口學的研究方法分析預測“城鄉(xiāng)居?！敝贫任磥淼陌l(fā)展愿景，認為城鄉(xiāng)居保制度的發(fā)展完善必然以結構轉型為主要方式，以養(yǎng)老金待遇調整為優(yōu)化重點。

關鍵詞：農村社會養(yǎng)老保險；發(fā)展歷程；參數(shù)調整；結構轉型；政策仿真

中圖分類號：F842.6；F323.89 文獻標志碼：A 文章編號：1007-9092（2018）06-0017-011

改革開放以來，伴隨著社會主義市場經濟體制改革不斷深化和計劃生育的持續(xù)推進，農村家庭結構發(fā)生了很大變化，同時農村勞動力向城市轉移，讓家庭的贍養(yǎng)功能持續(xù)減弱。在這種背景下農村社會養(yǎng)老保險應運而生，它是繼取消農業(yè)稅以來最重要的農村公共政策，也是我國促進社會公平正義、破除城鄉(xiāng)二元結構、逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化的關鍵一步。自建立以來，農村社會養(yǎng)老保險在維持農村居民或農業(yè)從業(yè)者年老后的基本生活水平，提供基礎養(yǎng)老保障方面發(fā)揮了重要作用。然而，農村社會養(yǎng)老保險制度建立的過程并不是一帆風順的，主要受我國農村人口眾多、地區(qū)經濟水平差異大等因素影響。任何細微的政策調整都會影響廣大的農村居民，因此政府在推進這一政策的過程中表現(xiàn)得十分謹慎。正是在這種復雜的環(huán)境下，我國政府通過不斷地參數(shù)調整與結構轉型摸索出了滿足我國農村居民需要的農村社會養(yǎng)老保險制度。

一、農村社會養(yǎng)老保險的國際經驗

自工業(yè)革命以來，工業(yè)化和城市化推動農村人口向城鎮(zhèn)聚集，大量的農村青壯年勞動力向城鎮(zhèn)遷移黃玉君、魯偉：《國外農村社會養(yǎng)老保險發(fā)展及對我國的啟示》，《求實》，2016年第6期。。導致了農村老年撫養(yǎng)比升高，也削弱了傳統(tǒng)家庭保障的作用。隨著工業(yè)化的不斷發(fā)展以及經濟水平的提高，在全世界范圍內各國逐步把農村人口納入到整個社會保障制度體系中，如今大部分國家已經將農村社會養(yǎng)老保險作為一項正式的制度安排，以保障農村居民年老后的基本生活米紅、楊翠迎：《農村社會養(yǎng)老保障制度基礎理論框架研究》，光明日報出版社2008年版。。

由于經濟實力、政治體制、傳統(tǒng)習俗、文化背景等方面的差異，各國構建了不同的模式。主要可以概括為三種模式：“以德國、美國、日本、韓國為代表的社會保險型；以英國、瑞典、加拿大為代表的福利保險型；以新加坡和智利為代表的儲蓄保險型?！辈苡兰t：《國外農村養(yǎng)老保障制度的比較及對我國的啟示》，《經濟論壇》，2011年第12期。社會保險型的養(yǎng)老保險將養(yǎng)老金與個人收入及繳費年限聯(lián)系起來，屬于養(yǎng)老保險制度中的繳費確定型。國家在承擔主要責任的同時，也強調個人責任，國家和個人分別負擔養(yǎng)老保險金的一定比例，達到法定年齡，并滿足一定的繳費期限后，可以領取相應的養(yǎng)老金。在福利保險型養(yǎng)老保險模式下個人不用繳納或繳納較少的社會保險費，福利開支主要由政府和企業(yè)負擔；保障對象是全體老年人，保障內容既包括滿足老年人基本生活需求的低層次的社會保障，又包括提升生活質量、促進老年人發(fā)展的高層次的福利制度安排。儲蓄保險型是一種固定繳費的養(yǎng)老保險模式，政府為每個勞動者建立個人儲蓄賬戶，雇主和雇員按規(guī)定繳費，繳費全部計入雇員的個人賬戶，雇員退休后的養(yǎng)老保險待遇完全取決于個人賬戶的積累額。這種養(yǎng)老保險模式強調個人責任，保險基金主要由雇主和雇員按照工資收入的一定比例來繳納，國家不進行投保資助，不實際負擔保險費，僅給予一定的政策性優(yōu)惠并承擔監(jiān)管責任。

社會保險型的優(yōu)點是體現(xiàn)了權利和義務對等的原則，個人、雇主、國家等多元化的籌資模式有利于減少財政開支，增強社會保障的經濟后盾；缺點是具有一定的排他性，未繳費的人員被排斥在制度之外。福利保險型覆蓋面廣，體現(xiàn)了“福利國家”給全體國民的福利待遇。但在老齡化的趨勢中，難以克服支出增長和稅收減少之間的矛盾，給國家財政和社會經濟造成了日益沉重的負擔。儲蓄保險型是完全依靠個人積累的籌資模式，更多強調的是個人的責任，優(yōu)點是受人口老齡化的影響比較小，政府的負擔較輕；缺點是受保人之間缺少互濟性，沒有社會再分配功能。因此，有財政補貼的新型農村社會養(yǎng)老保險制度，既能發(fā)揮共濟功能保障農村老年人的基本生活，又有利于減少財政開支，最適合我國基本國情許亞敏：《我國農村養(yǎng)老保障事業(yè)發(fā)展的歷程、現(xiàn)狀與政策取向研究——基于制度分析的視角》，《社會保障研究》，2009年第6期。。雖然發(fā)達國家社會養(yǎng)老保障制度建立較早，但其農村的社會養(yǎng)老保障制度的建立要晚于城市。在我國也遵循這一規(guī)律，在城市普遍建立起職工基本養(yǎng)老保險之后，開始了農村社會養(yǎng)老保險的探索。

二、我國農村社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展歷程

（一）萌芽階段

建國前受歷史條件的限制，我國人口平均期望壽命35歲蔡玥：《世界和中國人均期望壽命變化規(guī)律》，《中國衛(wèi)生信息管理雜志》，2012年第5期。，因此沒有建立養(yǎng)老保障的需求。但以梁漱溟和晏陽初為代表的知識分子在農村開展的平民教育和鄉(xiāng)村建設運動，不僅在一定程度上改善了農村積貧積弱的面貌，而且調動了農民的主觀能動性，加強了村政建設，更為日后建立農村社會養(yǎng)老保險制度奠定了基礎。新中國成立后，雖然沒有立即建立正式的農村社會養(yǎng)老保險制度，但根據(jù)1954年的憲法在農村建立了五保供養(yǎng)和集體養(yǎng)老制度。農村五保供養(yǎng)，是在我國農村地區(qū)依照《農村五保供養(yǎng)工作條例》規(guī)定“對喪失勞動能力和生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘的農民實行保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬（孤兒保教）”的一種社會救助制度。在“文革”期間，五保供養(yǎng)制度被人民公社制度取代。這一時期農村人民公社實行“人七勞三”或“人六勞四”的口糧分配制度，當農村居民年老喪失勞動能力時也可以通過集體分配獲得口糧，這種分配上的平均主義實際上體現(xiàn)了集體保障功能黃佳豪：《建國60年來農村養(yǎng)老保險制度的歷史探索》，《理論導刊》，2009年第11期。。改革開放以后，在農村實行家庭聯(lián)產承包責任制，集體開始萎縮。人民公社制度逐漸失去了賴以生存的條件并逐漸消失，在農村又逐步恢復了五保制度。本著“農村的事情農村辦”的原則，在這一階段用于養(yǎng)老的保障資金主要來源于生產隊，國家投入很少。由此可見，五保供養(yǎng)與集體養(yǎng)老制度，只是一種簡單的社會救助，一定程度上起到了對農村居民的養(yǎng)老保障作用。但是限于當時的生產力水平低下及整個社會的窮困，保障水平只能維持老人的最低生活需要。所以五保供養(yǎng)和集體養(yǎng)老是我國農村養(yǎng)老保障制度的萌芽階段。

（二）“老農?！彪A段：1982年—2002年

摸索期（1982年—1991年）。為了解決農村實行計劃生育制度和家庭聯(lián)產承包責任制之后出現(xiàn)的養(yǎng)老問題，國家在“七五”計劃中提出初步建立中國農村社會保障制度。根據(jù)這個計劃，民政部于20世紀80年代中期開始要求各地根據(jù)本地區(qū)的實際情況探索建立農村社會保障制度。1982年全國有11個省市3457個生產隊實行了養(yǎng)老金制度。規(guī)定凡參加集體生產勞動10年以上的，年滿65周歲的男社員和年滿60周歲的女社員，可享受養(yǎng)老金待遇。約有42萬名農村居民領取了養(yǎng)老金，一般每人每月可得到養(yǎng)老金10-15元不等，最多的可達20元以上。養(yǎng)老金由生產隊根據(jù)經濟狀況按比例分擔，從隊辦企業(yè)利潤和公益金中支付蔣月：《社會保障法概論》，法律出版社1999年版。。這是改革開放后在農村形成的社區(qū)型養(yǎng)老保障形式。1991年國務院決定由民政部挑選有條件的地區(qū)，開展由政府組織建立的縣級農村社會養(yǎng)老保險制度的試點。

全面探索期（1992年—1997年）。1992年，在總結試點經驗的基礎上，民政部制訂下發(fā)了《縣級農村社會養(yǎng)老保險基本方案》（民辦發(fā)[1992]2號），并在全國有條件的地區(qū)逐步推廣黃岡市人社局：什么是《農村社會養(yǎng)老保險基本方案》（http：//www.hg.gov.cn/art/2017/10/23/art_7461_134760.html）。。該方案確定以縣為單位開展農村社會養(yǎng)老保險，籌資方式為“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”。但事實上只有個別地區(qū)向參保人員提供了集體補助，絕大部分地區(qū)的資金籌集僅依靠個人繳費。1993年國務院批準建立農村社會養(yǎng)老保險管理機構，各種規(guī)章制度與操作方案陸續(xù)出臺，農村社會養(yǎng)老保險工作在全國展開國務院辦公廳：國務院辦公廳轉發(fā)民政部關于進一步做好農村社會養(yǎng)老保險工作意見的通知（http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-10/18/content_5120794.htm）。。1995年召開的全國農村社會養(yǎng)老保險工作會議，明確了“在有條件的地區(qū)積極穩(wěn)妥地實施農村社會養(yǎng)老保險，并分類指導，規(guī)范管理”。1995年，《國務院辦公廳轉發(fā)民政部關于進一步做好農村社會養(yǎng)老保險工作意見的通知》（國辦發(fā)〔1995〕51號），“要求各級政府要切實加強領導，積極穩(wěn)妥地推進農村社會養(yǎng)老保險工作”。農村社會養(yǎng)老保險制度被大范圍的推廣。1997年全國建立了農保機構，基本形成了中央部委、省、市、縣、鄉(xiāng)、村多級工作網絡和上下貫通的管理體系，基本操作程序比較規(guī)范，管理制度也在逐步健全，在農村大部分地區(qū)初步建立了農村社會養(yǎng)老保險制度侯海濤、李波：《最新社會保險工作實務全書》，企業(yè)管理出版社1997年版。。

停滯期（1998年—2002年）。1998年中國受到東南亞金融危機的影響，經濟下行壓力加大。1997年，中共中央、國務院印發(fā)《關于深化金融改革，整頓金融秩序，防范金融風險的通知》（中發(fā)〔1997〕19號），要求防范金融風險，整頓金融秩序。此外，自1996年，央行不斷降低銀行利率，導致社會保險基金收益遠遠低于預期。到1999年7月，整頓的內容和目標發(fā)生了重大轉折，《國務院批轉整頓保險業(yè)工作小組〈保險業(yè)整頓與改革方案〉的通知》（國發(fā)[1999]14號）提出：“目前我國農村尚不具備普遍實行社會保險的條件。對民政系統(tǒng)原來開展的‘農村社會養(yǎng)老保險，要進行清理整頓，停止接受新業(yè)務，區(qū)別情況，妥善處理，有條件的可以逐步將其過渡為商業(yè)保險。”參保人數(shù)也從鼎盛時的8000萬人左右逐漸下降到5000萬人。自此，農村社會保險進入了停滯期。

在這一階段的農村社會養(yǎng)老保險的探索，與萌芽階段對老年農村居民養(yǎng)老問題的制度安排有本質區(qū)別?！袄限r?！笔窃谏鐣髁x市場經濟體制改革潮流中，結合我國農村特色形成的社會保險制度。對農村養(yǎng)老保障的制度安排問題所進行的政策探索和實踐，順應了我國從計劃經濟向社會主義市場經濟改革發(fā)展的潮流，將農村養(yǎng)老保障從以社會救濟為主要形式轉變?yōu)榫哂泄矟缘纳鐣ｋU，推進了農村社會養(yǎng)老保險的發(fā)展進程。但由于基金收益率低、僅依靠個人繳費保障水平較低、運行機制不完善、國家經濟實力不強難以提供補貼以及國際金融環(huán)境惡化，“老農保”沒能實現(xiàn)預期目標。

（三）“新農保”階段：2003年—2013年

地區(qū)試點階段（2003年-2007年）。黨的“十六大”提出，有條件的地方要“探索建立農村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度”。2003年，勞動和社會保障部接連印發(fā)了《關于做好當前農村養(yǎng)老保險工作的通知》（勞社部函[2003]115號）和《關于認真做好當前農村養(yǎng)老保險工作的通知》（勞社部函[2003]148號），要求“積極穩(wěn)妥地推進農村養(yǎng)老保險工作”。從2003年開始，北京、江蘇、陜西等21個?。ㄊ小^(qū)）的300多個縣自行開展了由地方政府給予補貼的地方“新農?！痹圏c。各地在總結“老農?！苯涷灥幕A上開始進行新型農村養(yǎng)老保險制度的探索。2006年中央一號文件指出：“按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，逐步加大公共財政對農村社會保障制度建設的投入。探索建立與農村經濟發(fā)展水平相適應、與其他保障措施相配套的農村社會養(yǎng)老保險制度”。表明政府開始通過財政轉移支付對農村居民社會養(yǎng)老保險進行補貼。2007年10月，黨的“十七大報告”更是明確將“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系基本建立，人人享有基本生活保障”作為“到2020年實現(xiàn)全面建成小康社會的奮斗目標”之一。2007年，勞動和社會保障部、民政部下發(fā)了《關于做好農村社會養(yǎng)老保險和被征地農民社會保障工作有關問題的通知》。在這一階段，勞動和社會保障部與日本國際協(xié)力組織（JICA）合作開展了中國農村社會養(yǎng)老保險制度創(chuàng)新與管理規(guī)范中日合作項目。該項目在北京、山東和安徽等7個省市的8個縣（市、區(qū)）開展實地調查和政策研究，提出試點模式，進行試點建設新華網：中日合作農村社會養(yǎng)老保險項目于15日在京啟動（http：//finance.sina.com.cn/money/insurance/bxsb/20060215/21182345790.shtml）。，為推進農村社會養(yǎng)老保險制度提出有益的建議。

全國試點階段（2008年-2010年）。2008年《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中明確提出：“貫徹廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)原則，加快健全農村社會保障體系。按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求，建立新型農村社會養(yǎng)老保險制度。”黨的文件中第一次提出“新農?！备拍睿嵤┑幕驹瓌t和籌資結構做了明確規(guī)定。2009年，國務院出臺《關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》（國發(fā)[2009]32號），決定從2009年開始在10%的縣（市、區(qū)）實行新型農村社會養(yǎng)老保險的試點?！吨笇б庖姟芬?guī)定：“‘新農保基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成。政府對符合領取條件的參保人全額支付新農?；A養(yǎng)老金，對參保人繳費也給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元，自此國家開始承擔起對于廣大農村居民養(yǎng)老責任?！泵鞔_了中央與地方的財政責任，中央財政以“補出口”為主，向全國60歲以上的農村居民發(fā)放基礎養(yǎng)老金，同時帶動地方財政也提供相應補貼。由中央和地方共同發(fā)放的基礎養(yǎng)老金即是我國的零支柱養(yǎng)老保險。同時，地方財政也對“進口端”進行補貼，根據(jù)當?shù)氐呢斦顩r向參保人員提供繳費補貼。

全覆蓋階段（2011年-2013年）。2011年3月發(fā)布的《國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》中提出要在“十二五”期間實現(xiàn)“新農?！敝贫热采w。溫家寶總理在全國城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點工作部署暨“新農保”試點經驗交流會上要求：在本屆政府任期內基本實現(xiàn)“新農?！敝贫热采w。隨后“新農?！痹圏c推進的速度不斷加快，2010年覆蓋24%，2011年覆蓋60%。截至2012年12月底，“新農?！眳⒈Ｈ藬?shù)達到4.6億人。到2013年底，全國“新農保”、“城居?！眳⒈Ｈ藬?shù)已達4.98億人，基本實現(xiàn)了對于城鄉(xiāng)老人的全覆蓋。

“新農?！睂嵭袀€人繳費、集體補助、政府補貼的籌資方式，滿足了廣大城鄉(xiāng)居民的現(xiàn)實需求，因此能夠在較短的時間內實現(xiàn)全覆蓋。不同于“老農?！?，政府在“進口端”和“出口端”都對參保人員進行補貼，有效地帶動了農村居民參保繳費積極性。中央和地方財政對“出口端”的補貼不僅為60歲以上農村居民提供了經濟支持，而且在事實上建立了零支柱養(yǎng)老保險。目前，領取待遇的60歲以上老人有1.6億人，其中1.2億人沒有個人賬戶，只領取統(tǒng)籌賬戶發(fā)放的基礎養(yǎng)老金。基礎養(yǎng)老金不僅完善了我國多層次、多支柱的養(yǎng)老保障體系，而且是全球迄今為止覆蓋人數(shù)最多的零支柱養(yǎng)老金，是中國社會保障制度建立以來最大的成就之一。

（四）城鄉(xiāng)居保階段：2014年至今

2014年2月7日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，“決定在已基本實現(xiàn)新型農村社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險全覆蓋的基礎上，依法將這兩項制度合并實施，在全國范圍內建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度”中國政府網：李克強主持召開國務院常務會議聽取關于2013年全國人大代表建議和全國政協(xié)委員提案辦理工作匯報決定建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度（http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/wgycwhy/201410/20141000712240.shtml）。。隨后下發(fā)了《國務院關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》（國發(fā)[2014]8號）。明確規(guī)定了“城鄉(xiāng)居?！钡膮⒈７秶?、基金籌集、養(yǎng)老保險待遇及調整、領取條件、制度銜接、基金管理和運營等內容，并計劃到“十二五”末，在全國基本實現(xiàn)“新農?！焙汀俺蔷颖！敝贫群喜嵤?。此后，全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金最低標準也開始漸進式調整。在2015年基礎養(yǎng)老金由原來的55元/月提高到70元/月，2018年又提高至每人每月88元。國務院有關部門還相繼制定了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險與職工基本養(yǎng)老保險制度的銜接辦法?！暗?020年前，全面建成公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，與社會救助、社會福利等其他社會保障政策相配套，更好地保障參保城鄉(xiāng)居民的老年生活?！眹鴦赵海簢鴦赵宏P于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見（http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-02/26/content_8656.htm）。

“新農?！庇?008年開始全國試點，在2013年底實現(xiàn)全覆蓋。2011年結合“新農保”的經驗開始“城居?！比珖圏c。在實現(xiàn)全覆蓋后將兩項養(yǎng)老保險制度合并，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，使全體公民公平地享有基本養(yǎng)老保障，是我國經濟社會發(fā)展的必然要求，但在實施過程中仍要面臨諸多問題和挑戰(zhàn)。農村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一并不是簡單的相加，而是需要通過整合資源推動城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度與其他社會保障制度相銜接。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的統(tǒng)一，不僅讓億萬老年人能夠老有所依、生活無憂，更增強了全社會的安全感和凝聚力。同時，它還對人口自由流動、拉動消費，同樣具有重要意義李大清：《對我國農村養(yǎng)老保險的若干思考》，《山東農業(yè)工程學院學報》，2014年第6期。。

三、政策評估

“未富先老”是我國人口老齡化的特征之一，而在經濟水平相對落后的農村地區(qū)表現(xiàn)得更為突出。人口結構轉變導致家庭規(guī)?？s小撫養(yǎng)比上升，再加上農村勞動力的鄉(xiāng)城流動進一步削弱了家庭養(yǎng)老的作用。農村老年人所擁有的土地保障在其喪失勞動力后，也難以為其提供生活來源。因此，積極探索有中國特色的農村社會養(yǎng)老保險十分必要。通過以上歷程回顧和圖1可以總結出以下內容：

第一，參數(shù)調整和結構轉型貫穿始終。這主要體現(xiàn)在兩個方面。一方面，農村社會養(yǎng)老保險的建立和完善是從參數(shù)調整到結構轉型的螺旋上升的政策發(fā)展歷程。從萌芽階段的五保供養(yǎng)和集體養(yǎng)老到“老農?！笔堑谝淮谓Y構轉型，實現(xiàn)了社會福利向社會保險的轉變?！袄限r?！彪A段從試點到全國推廣的過程中通過參數(shù)調整，最終在全國建立了農保機構，基本形成了多級工作網絡和上下貫通的管理體系。雖然“老農?！弊罱K停滯，但為“新農?！钡於私M織管理基礎。從“老農保”到“新農?！笔堑诙谓Y構轉變，籌資結構轉變?yōu)椤皞€人繳費、集體補助、政府補貼”。從地區(qū)試點到全國試點的過程中不斷調整補貼參數(shù)，中央財政通過補貼拉動地方逐步加大繳費補貼力度，使“新農?！蹦茉谳^短的時間內實現(xiàn)全覆蓋。其次，“新農?！钡拇鲱I取年齡男女性均是60周歲，優(yōu)于“城職?！蹦?0周歲、女55周歲的規(guī)定?！靶罗r保”的待遇領取年齡參數(shù)具有獨特的優(yōu)勢和前瞻性，這也是順利實現(xiàn)從“參數(shù)調整”到“結構轉型”螺旋上升的重要基礎。從“新農?！钡健俺青l(xiāng)居?！笔堑谌谓Y構轉變，“新農?！焙汀俺蔷颖！边M行合并，在養(yǎng)老制度上破除了城鄉(xiāng)二元結構，促進了城鄉(xiāng)統(tǒng)一發(fā)展。通過對參保范圍、基金籌集、待遇水平等參數(shù)的調整，到“十二五”末實現(xiàn)兩大制度的合并。2014年合并后對基礎養(yǎng)老金的逐步提高體現(xiàn)了參數(shù)調整的漸進式發(fā)展?？梢?，在農村社會養(yǎng)老保險的發(fā)展歷程中每一階段都是從參數(shù)調整到結構轉型的螺旋上升的發(fā)展路徑。通過參數(shù)調整不斷優(yōu)化，當參數(shù)調整積累到一定程度，難以解決當下面臨的新問題、新情況時，就會引起結構轉型帶來養(yǎng)老保險制度的轉變。未來城鄉(xiāng)居保的發(fā)展必然是參數(shù)調整與結構轉型相結合的模式優(yōu)化漸進式發(fā)展。另一方面，中央與地方在政策實驗中的互動也是參數(shù)調整到結構轉型的過程。地方政府通過改變制度參數(shù)找到適合的養(yǎng)老保險模式，中央政府通過總結典型經驗調整或改變制度結構，最終形成適用全國的制度。第二，制度設計要考慮農村居民的實際情況。在農村社會養(yǎng)老保險制度探索和建立的過程中需要充分考慮農村居民的實際情況。“老農?！痹谥贫仍O計上沒有發(fā)揮政府應有的作用，使得農村居民的負擔過重，而且保障水平較低?！靶罗r?！辈捎萌交I資和“個賬+統(tǒng)賬”的模式，符合農民的實際需求。因此，受到廣大農民的歡迎，在短時間內實現(xiàn)全覆蓋。合并之后的城鄉(xiāng)居保，也需要在考慮城鄉(xiāng)居民實際需求的基礎上進一步優(yōu)化制度結構，縮小城鄉(xiāng)差距，提高保障水平。第三，政策制定過程既體現(xiàn)了自下而上的制度探索，也發(fā)揮了自上而下的政策指導，整個過程是一個動態(tài)可糾錯的互動過程。通過制度回顧不難發(fā)現(xiàn)，從“老農保”到“新農?！痹俚健俺青l(xiāng)居?！钡闹贫戎贫ㄟ^程中都經歷過試點摸索、經驗總結、全面推廣這幾個階段。這是由于我國農村人口眾多，且城鄉(xiāng)差距和地域差異大，現(xiàn)實情況復雜。養(yǎng)老保險又是一項關系國計民生的重要制度，在制度設計和實施過程中需要謹慎開展。因此先通過個別地區(qū)的試點總結出代表性經驗，然后形成具有普適性的制度再向其他地區(qū)推廣。在推廣的過程中通過總結實踐經驗進一步優(yōu)化完善農村社會養(yǎng)老保險制度。這種政策制定方法建立在中央和地方自下而上的互動機制上，由中央確定政策目標，政策實施的工具由地方自己摸索嘗試，然后總結各地經驗形成適用于全國的制度，最后在全國范圍內推廣。由于我國地域面積廣闊，環(huán)境復雜多變催生了這種具有適應性和靈活性的政策制定過程。這種政策過程使得我國政府在任何情況下都能夠找到相應的政策工具Sebastian Heilmannn：《紅天鵝中國非常規(guī)決策過程》，香港中文大學出版社2018年版。。第四，政府始終是養(yǎng)老保險制度設計與建設的主體黃佳豪：《建國60年來農村養(yǎng)老保險制度的歷史探索》，《理論導刊》，2009年第11期。。改革開放以來經過不斷地試點與探索，最終找到了符合我國國情、滿足現(xiàn)實需要的養(yǎng)老保險制度。在此過程中，政府發(fā)揮了制度設計、養(yǎng)老金資金補貼和制度運行的主體作用，最終實現(xiàn)國家對農村居民應該承擔的養(yǎng)老責任。第五，經濟發(fā)展水平決定養(yǎng)老保險水平?！袄限r保”雖然取得了一些成效，但當時國家財政承擔能力有限，農民個人繳費負擔過重，國家并沒有積極承擔對于農村居民的養(yǎng)老責任。當國家真正富裕起來以后，建立了“新農?！敝贫龋瑢?0歲以上老年人發(fā)放基礎養(yǎng)老金，繳費也由個人、集體、政府三方共同承擔。使得“新農保”能夠順利開展并實現(xiàn)政策目標。第六，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度仍面臨諸多困難。目前，我國的養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌方案尚未出臺，真正實現(xiàn)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，仍面臨不少困難。如，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險在保障水平、管理體制上和資金籌集方式等方面存在差異張云英、徐瑤瑤：《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保障制度研究的文獻述評——基于2000—2014年的國內文獻》，《湖北經濟學院學報》，2016年第2期。。另一方面，待遇的增長過渡依賴財政支持，農村居民養(yǎng)老保險個人繳費責任較輕，影響城鄉(xiāng)居保的可持續(xù)發(fā)展。

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度是隨著我國改革開放和社會的文明進步而建立起來的，是繼取消農業(yè)稅、推行農村義務教育、建立新型農村合作醫(yī)療后的又一項惠農政策，標志著覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系基本確立。通過收入再分配功能，減少了老年貧困，促進了社會公平正義，為保障城鄉(xiāng)老年居民的基本生活打下了制度基礎。

四、愿景優(yōu)化的政策仿真

農村社會養(yǎng)老保險在解決農村居民養(yǎng)老和減少農村老年貧困方面做出了巨大貢獻，但還存在著保障水平較低、繳費激勵約束機制不強等問題。黨的十九大又對城鄉(xiāng)居保提出了新的要求，要在現(xiàn)有的基礎上助力脫貧攻堅，對建檔立卡的貧困老人進行精準扶貧。2017年全國城鄉(xiāng)居保人均養(yǎng)老金達到125元/月，比2012年增加44元/月，但是與國家扶貧標準2300元/年相比仍有較大差距。如果一個老年人喪失勞動能力又缺乏子女的資金支持，僅依靠城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金，其收入水平仍處于扶貧標準以下。另一方面，目前領取待遇偏低，導致尚未退休的參保人員繳費積極性不高。普遍選擇最低檔標準繳費，斷保、欠?，F(xiàn)象時有發(fā)生。城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金待遇過低，既無法體現(xiàn)公平效率原則，也不能發(fā)揮其扶貧的作用，更不利于該制度的可持續(xù)發(fā)展。

為探索未來城鄉(xiāng)居保制度優(yōu)化的可行性方案，本研究根據(jù)2011年的扶貧線2300元占當年人均GDP的6.6%，提出以當年人均GDP的6.6%作為相對扶貧標準，并結合“兩個階段”戰(zhàn)略目標以2020年和2035年為時間節(jié)點設計了三種提高城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金的愿景。

愿景A：基礎養(yǎng)老金待遇到2020年達到絕對扶貧標準2300元/年，并保持這一標準直至2050年。

愿景B：基礎養(yǎng)老金待遇到2020年達到絕對扶貧標準，2035年達到當年人均GDP的6.6%，保持當年人均GDP6.6%的標準直至2050年。

愿景C：基礎養(yǎng)老金待遇到2020年達到絕對扶貧標準，2035年達到當年人均GDP的6.6%，逐漸提高標準到2050年達到當年人均GDP的10%。

首先，本研究應用國際人口預測軟件（PADIS-INT）預測出2017年至2050年16-59歲總人口及60歲以上總人口。截至2017年底我國城鄉(xiāng)居保參?？側藬?shù)51255萬人，繳費人數(shù)34908萬人，領取人數(shù)15598萬人。據(jù)此可以計算出2017年繳費人數(shù)占16-59歲總人口的比例為38.72%，領取人數(shù)占60歲以上總人口的比例為67.16%。隨著城鄉(xiāng)居民保險制度的不斷發(fā)展完善，未來將有更多的城鄉(xiāng)居民參保繳費，制度覆蓋的勞動年齡人口和老年人口逐漸增加。預計繳費人數(shù)比例和領取人數(shù)比例每年增加0.1%，到2050年繳費人數(shù)比例將增長到42.02%，領取人數(shù)比例到2046年增長到70%，并保持這一比例到2050年。具體預測結果見表2。從圖2可以看出到2035年繳費人數(shù)達到32001萬人，當年領取人數(shù)31965萬人，參保人數(shù)達63966萬人，制度撫養(yǎng)比約為1：1。因此，從未來城鄉(xiāng)居保制度的參保人數(shù)變化來看，2035年也是一個非常關鍵的時間節(jié)點。2035年以后繳費人數(shù)繼續(xù)下降，領取人數(shù)持續(xù)上升，到2050年總參保人數(shù)達到70378萬人，制度撫養(yǎng)比約為1.44：1。因此，我們必須在未來根據(jù)不同發(fā)展愿景，繼續(xù)進行參數(shù)調整和結構轉型的模式優(yōu)化的頂層制度設計和漸進式發(fā)展的政策仿真研究，為城鄉(xiāng)居保制度撫養(yǎng)比的不斷上升做好理論和政策制度的儲備。

然后，根據(jù)我國近年來人均GDP的增長情況對未來經濟發(fā)展狀況進行預測。國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示從2008年至今我國人均GDP一直保持穩(wěn)定增長，雖然近年來增長率有所降低，但也保持在6%以上。因此，我們設定未來我國人均GDP每年增長6%。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示2016年人均GDP為53980元，按照6%的增長率2017年人均GDP為57219元。根據(jù)愿景A、B、C的目標，我們在表3中列出了2017年-2050年歷年的養(yǎng)老金待遇。接下來根據(jù)表2中人口預測的結果，測算在不同愿景下每年養(yǎng)老金總支出。

由圖3可以看出，如果采取愿景A從2020年起始終保持2300元/月的標準。受老年人口結構的影響，養(yǎng)老金總支出逐年增長，到2050年達到9555億元。雖然這一方案每年的總支出金額最少，但城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金待遇和相對扶貧線之間的差距越來越大，難以體現(xiàn)城鄉(xiāng)居保的養(yǎng)老保障和扶貧功能。愿景B的保障水平在2020年至2035年第一個階段略低于相對扶貧線標準，從2035年開始第二個階段內與相對扶貧標準保持一致。對養(yǎng)老金總支出隨著保障水平的提高逐漸增長，在2050年將達到107324億元，始終保持了適度的保障水平和養(yǎng)老金支出規(guī)模。愿景C在第一個階段內的保障水平和貧困老人總支出的增長水平與愿景B一致，在第二個階段保障水平和貧困老人總支出有都有較快增長。到2050年的保障水平為39141元/年，養(yǎng)老金總支出為162613億元。

五、結 論

首先，通過回顧農村養(yǎng)老保險從建立到完善的發(fā)展歷程，可以看出這一制度是在不斷的探索實踐中建立起來的。建國后直至改革開放初期面臨著經濟水平落后、農村人口占大多數(shù)、城鄉(xiāng)間發(fā)展差異大、國際金融環(huán)境不利等問題。使得在農村社會養(yǎng)老保險的建立更具有曲折性、艱巨性和復雜性。依靠黨和政府的積極推進和不斷探索，才讓農村養(yǎng)老保險試點工作能夠審慎有序開展。通過自上而下的政策指導和自下而上的制度探索總結出了適合的農村社會養(yǎng)老保險模式。在總結試點經驗的基礎上不斷完善提前實現(xiàn)制度全覆蓋的目標。

其次，農村養(yǎng)老保險的建立是逐步完善不斷優(yōu)化的過程，這其中既有參數(shù)調整也有結構轉型，但未來進一步發(fā)展必然要走結構轉型的道路。在20世紀80年代初期受我國城鄉(xiāng)人口結構和國內外環(huán)境影響，農村養(yǎng)老保險制度的探索過程艱難曲折，“老農?！眳⒈Ｈ藬?shù)始終沒能超過8000萬人。21世紀建立起來的“新農?！备淖兞恕袄限r?！钡幕I資模式和賬戶構成，并通過制度參數(shù)的不斷調整逐漸形成了完備的制度體系。在進入全覆蓋階段后參保人數(shù)迅速從2011年的32643萬人增加到2013年49750萬人。進入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的新階段后，為建立更加公平更可持續(xù)的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險必然要對現(xiàn)有制度進行結構轉型和模式優(yōu)化。

最后，政策仿真的結果顯示，城鄉(xiāng)居保制度未來參數(shù)調整、結構轉型相結合的制度模式優(yōu)化和政策漸進式發(fā)展的重點在于構筑養(yǎng)老金待遇和參保繳費檔次聯(lián)動性的動態(tài)演進模式。這一動態(tài)演進模式應隨著國民收入、社會消費水平、生活成本等指標的變化而變化，否則必將削弱養(yǎng)老金的購買力，無法使全體公民共享經濟發(fā)展的成果，更難以發(fā)揮保障城鄉(xiāng)老年居民生活的功能。政策仿真的結果顯示，養(yǎng)老金待遇水平的調整應以相對貧困線水平——人均GDP的6.6%為參照，在不同階段根據(jù)國家經濟實力相機選擇保障標準和逐步提高繳費檔次。在三種愿景下到2020年，保障標準均應達到2300元/年，根據(jù)預測約占當年人均GDP6.6%（4498元）的51%。從2020年至2035年，我國人口開始進入超老齡化發(fā)展階段，繳費人數(shù)逐漸減少，應繼續(xù)提高繳費檔次并進行相應的進口端的財政補貼；到2035年待遇水平達到當年人均GDP的6.6%（10779元/年），既能保障老年人的基本生活，又能在我國進入深度老齡化的階段使社會養(yǎng)老保險支出在可承受的范圍內；從2035年至2050年，我國人口老齡化發(fā)展進入高峰期，在此階段內可以根據(jù)我國那時社會經濟發(fā)展的水平情況，采取制度模式優(yōu)化促進政策的漸進式發(fā)展。

六、發(fā)展完善的建議

（一）建立待遇調整機制，促進養(yǎng)老金待遇調整的結構轉型

政策仿真的結果顯示養(yǎng)老金待遇水平應隨著社會經濟的發(fā)展變化進行模式優(yōu)化漸進式調整，否則必然削弱城鄉(xiāng)居保的保障功能。以人均GDP的6.6%為參照、2020年和2035年為時間節(jié)點，在國家的不同發(fā)展階段根據(jù)養(yǎng)老保險基金收支狀況、物價水平、人口狀況等因素相機抉擇保障標準。目前人力資源和社會保障部、財政部印發(fā)了《關于建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇確定和基礎養(yǎng)老金正常調整機制的指導意見》（人社部發(fā)〔2018〕21號），明確了“基礎養(yǎng)老金以城鄉(xiāng)居民收入增長、物價變動、職工基本養(yǎng)老保險等其他社會保障標準調整情況為調整依據(jù)”。建立基礎養(yǎng)老金正常調整機制既能有效發(fā)揮城鄉(xiāng)居保的養(yǎng)老保障作用來助力精準扶貧、共享社會經濟發(fā)展成果，又能給參保繳費居民一個明確的預期，激勵他們多繳多得、長繳多得。同時，由于基礎養(yǎng)老金來自中央和地方財政，明確的增長機制，使財政預算具有科學依據(jù)，有利于形成科學的調整幅度計算辦法，使城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金的調整常態(tài)化、正常化、科學化。

（二）建立土地年金，促進農村養(yǎng)老保險構成的結構轉型

土地年金也應該成為農村社會養(yǎng)老保險的組成部分，這有利于縮小制度差距進一步提升保障水平。在農村土地流轉過程中，政府通過制度引導農村居民拿出一部分流轉收入繳納土地年金。為他們的老年生活增加一份保障葉賽仙：《被征地農民養(yǎng)老保險模式選擇與政策仿真》，浙江大學，2011年碩士論文。。其次，目前我國已經開始在政府部門、事業(yè)單位和企業(yè)建立職業(yè)年金和企業(yè)年金。從公平性的角度來看，也應當為農村居民建立土地年金，縮小不同群體之間的制度差距。再次，待遇的提升問題一直是城鄉(xiāng)居保制度發(fā)展中的瓶頸，建立土地年金有利于增加農村居民養(yǎng)老金的來源。最后，我國臺灣地區(qū)為照顧老年農民的生活從1995起建立了老年農民福利津貼制度（簡稱“老農津貼”）。對符合條件的申請者由政府逐月發(fā)放福利津貼，津貼標準隨經濟發(fā)展逐步上調。該制度為保障農民老年生活，防止老年貧困做出了巨大的貢獻。鑒于此，應該借鑒臺灣地區(qū)的經驗，利用農民土地流轉收入建立土地年金。在增加農村居民養(yǎng)老收入的同時，保持合理的財政負擔。最后，土地年金制度和城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老保險制度并存，更能從宏觀層面上肯定土地價值并體現(xiàn)國家關懷。

（三）拓寬籌資渠道，促進籌資方式的結構轉型

未來我國人口老齡化程度將進一步加深，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險在未來很長一段時間都將面臨嚴峻考驗。因此，僅依靠財政撥款提高保障待遇，填補基金缺口必然難以為繼。需要依靠結構轉型，拓展籌資渠道，吸引其他資金注入城鄉(xiāng)居?；鹬?。第一，整合農業(yè)補貼繳納養(yǎng)老保險。我國政府一向重視“三農”問題，為減輕農民負擔，激發(fā)農業(yè)活力，進行了一系列稅費減免，對農民種糧、退耕還林還草以及其他農業(yè)生產都有相應補貼。各地方政府可以根據(jù)本地農業(yè)補貼的實際情況，通過政策引導農民將農業(yè)補貼用于繳納養(yǎng)老保險。第二，完善多繳多得激勵機制。目前的補貼政策難以調動參保人員高標準繳費的積極性。需要調整繳費補貼的標準和方式，例如采用按繳費比例補貼的方式，激勵參保人員選擇更高檔次的繳費標準。第三，根據(jù)財政狀況增加年限補貼。對于繳費超過15年的參保居民每多繳一年發(fā)放一定數(shù)額的長繳補貼。第四，鼓勵集體經濟提高繳費補助，在經濟欠發(fā)達的地區(qū)組織活動，吸引社會組織、企業(yè)、個人等進行捐助，為貧困人口繳納養(yǎng)老保險。

（四）提高統(tǒng)籌層次，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居保制度轉型

對社會養(yǎng)老保險來說，只有實現(xiàn)全國統(tǒng)籌才能在全國范圍內調劑余缺，充分發(fā)揮“大數(shù)法則”的作用徐森、米紅：《養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金“從全國調劑到全國統(tǒng)籌”方案的政策仿真》，《中國社會保障》，2014年第8期。。通過完善養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度，推進養(yǎng)老保險基金統(tǒng)收統(tǒng)支工作，為養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌打好基礎。同時健全和完善基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的配套政策，如基金投資、戶籍改革、養(yǎng)老金調整機制等米紅、劉悅：《社會養(yǎng)老保險制度從分軌到并軌的頂層設計》，《改革內參》，2015年第10期。。并且明確中央與地方的權責劃分，理清監(jiān)管責任和財政責任。推進信息化建設，建立全國養(yǎng)老保險繳費和待遇查詢系統(tǒng)、養(yǎng)老保險基金中央調劑監(jiān)控系統(tǒng)以及全國共享的中央數(shù)據(jù)庫，及時掌握和規(guī)范中央調劑基金與省級統(tǒng)籌基金收支行為。逐步縮小農村居民和城市居民的養(yǎng)老金待遇差異。參照企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金中央調劑制度，先縮小省際差異，再逐步實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。

（五）通過參數(shù)調整、結構轉型的制度模式優(yōu)化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居保頂層制度設計的漸進式發(fā)展

長期以來我國的公共政策建設明顯滯后于經濟建設，社會保障制度，尤其是農村的養(yǎng)老保障出現(xiàn)了短板效應，非常不利于經濟改革向縱深推進。因此，必須通過頂層設計系統(tǒng)地化解深層次矛盾，這樣才能突破制度瓶頸。發(fā)達國家的經驗表明：社會保障制度的頂層設計也不是在制度建立之初就一次性完成的，而是在較為完備的社會保障制度建立以后，與之相配套的體制機制需要隨著經濟社會變革不斷調整和補充。我國的農村社會養(yǎng)老保險從建立至今，實現(xiàn)了從無到有、從有到優(yōu)的發(fā)展變化，為農村居民的養(yǎng)老提供了重要的經濟支持，但目前仍然面臨諸多問題。為了避免“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，從源頭上化解積弊，必須要對農村社會養(yǎng)老保險進行進一步的模式優(yōu)化。截至2017年底，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)已超過5億人，而每一次制度的調整和變化都會在規(guī)模巨大的參保人群中產生深遠的影響。因此，城鄉(xiāng)居保頂層設計必須走參數(shù)調整、結構轉型相結合的制度模式優(yōu)化和漸進式政策發(fā)展的道路。而且，政策仿真表明，通過不斷的參數(shù)微調和結構轉型的制度模式優(yōu)化，可以實現(xiàn)提高保障水平、助力脫貧攻堅、保持基金可持續(xù)發(fā)展的多重目標。

改革開放四十年來，我國在諸多領域都取得了舉世矚目的成就。農村社會養(yǎng)老保險也在不斷地改革完善，逐步實現(xiàn)了制度設立之初設立的全覆蓋、?；镜哪繕恕Ｔ谑┬羞^程中充分發(fā)揮社會保險對保障人民基本生活、調節(jié)社會收入分配、促進城鄉(xiāng)經濟社會協(xié)調發(fā)展的重要作用。對減少農民貧困、減輕家庭贍養(yǎng)負擔有著重要作用。促進了農村的發(fā)展，保障了農民家庭的和諧。合并后的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，又進一步破除了鄉(xiāng)城人口流動的制度阻礙，消除了農業(yè)轉移人口進行城鎮(zhèn)化的后顧之憂。政府通過養(yǎng)老金補貼的形式，實現(xiàn)財政的轉移支付，讓工業(yè)反哺農業(yè)，城市反哺農村。面對目前存在的問題，需要通過政策實驗和頂層設計相結合找到最佳的解決方案。未來城鄉(xiāng)居保制度不斷發(fā)展完善，必然選擇結構轉型的優(yōu)化道路。完善的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度能為決勝全面建成小康社會、實現(xiàn)人民對美好生活的向往提供有力支撐。

（責任編輯：徐東濤）