接納、嵌入與融合：“三社聯動”的內在機理與關系建構

王學夢 李敏

摘要：文章從應然邏輯和實然困境兩個層面，重點關注了當前“三社聯動”的關鍵主體、內在張力、外在約束和關系建構等核心議題。文章回應了“三社聯動”的三個基礎元素，即社區(qū)居委會、社區(qū)社會組織、社區(qū)社會工作者，是準確厘定和理解“三社聯動”概念的重要切入點。針對當前“三社聯動”存在的內在結構性矛盾——主體發(fā)育失衡，以及外在約束性條件——體制基礎薄弱等現實性問題，文章嘗試提出一個新的邏輯分析框架：接納—嵌入—融合，以此消弭“三社”之間邊界與縫隙，建構一個同構共融的“三社聯動”生態(tài)系統(tǒng)。

關鍵詞：三社聯動；接納；嵌入；融合

中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1007-9092（2018）06-0093-010

一、問題提出

2017年《中共中央國務院關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》（中發(fā)〔2017〕13號）文件指出：“推進社區(qū)、社會組織、社會工作‘三社聯動，完善社區(qū)組織發(fā)現居民需求、統(tǒng)籌設計服務項目、支持社會組織承接、引導專業(yè)社會工作團隊參與的工作體系?！币馕吨叭缏搫印笔状卧趪覍用娴玫秸浇蛹{與承認。但實際上，早在2004年以來，“三社聯動”就成為一些地方推進基層社會治理實踐領域改革的重要抓手，也日益引起了學界的熱議和關注。

多項研究顯示，“三社聯動”發(fā)端于2004年上海市提出的“三社互動”①。2004年上海市民政局率先提出社區(qū)、社工、社團“三社互動”概念，并形成了“以社區(qū)為工作平臺、以社工為隊伍抓手、以社團為組織載體”分工合作工作思路。隨著對社區(qū)治理認識的加深，“三社互動”提法逐漸為“三社聯動”所取代。2013年起，民政部將“三社聯動”作為基層社會治理創(chuàng)新的重點工作，并在全國各地城市社區(qū)大規(guī)模加以推進，由此涌現出了“三社聯動”的杭州、南京、廣州、上海、北京、嘉興和蘇州等發(fā)展模式徐永祥、曹國惠：《“三社聯動”的歷史實踐與概念辨析》，《云南師范大學學報（哲學社會科學版）》，2016年第2期。。從相關文獻的檢索來看檢索時間為2018年6月20日。，“三社聯動”正在逐步成為學界研究的焦點。在中國知網期刊數據庫中輸入“主題&三社聯動”，可檢索到相關文獻619條。其中，2010年葉南客所著的《我國“三社聯動”的模式選擇與策略研究》一文，是目前國內有關“三社聯動”研究的最早學術文獻，該文對“三社聯動”的基本類型和應對策略進行了系統(tǒng)研究葉南客、陳金城：《我國“三社聯動”的模式選擇與策略研究》，《南京社會科學》，2010年第12期。。自2010年以后，學界有關“三社聯動”的研究文獻呈逐年遞增態(tài)勢，其中2010年為4篇，2011年為8篇，2012年為11篇，2013年為19篇，2014年為27篇，2015年為119篇，2016年為135篇，2017年達195篇，2018年為64篇；而在專著方面，在卓越亞馬遜和當當網上書店上搜索有關“三社聯動”的學術專著，發(fā)現截至目前并未有“三社聯動”方面的專門研究。就研究動態(tài)而言，已有研究重點圍繞概念解析、經驗探索、理論詮釋三個層面展開：

（一）“三社聯動”概念解析

通常意義上講的“三社聯動”，是“以社區(qū)為平臺，以社會組織為載體，以社會工作為支撐并實現‘三社相互支持、協調互動的過程與機制”（楊貴華，2015）。由于這一界定過于寬泛，有學者提出不同觀點。如顧東輝從微觀層面，將其表示為“社區(qū)議題、社會組織和社工方法的聯動”顧東輝：《“三社聯動”的內涵解構與邏輯演繹》，《學?！?，2016年第3期。。還有學者從宏觀角度加以界定，認為“三社聯動”是在政社分工與團結機制下，通過政府購買服務等外在化機制，激發(fā)“三社”主體參與社會建設，促進政府與社會力量分工協作、各司其職，推進基層社會治理和公共服務創(chuàng)新徐選國、徐永祥：《基層社會治理中的“三社聯動”：內涵、機制及其實踐邏輯——基于深圳市H社區(qū)的探索》，《社會科學》，2016年第7期。。

在對其內涵逐一加以分解時，存在一定分歧。大致可歸結如下：①關于社區(qū)。指“社區(qū)中的行動主體”即居民委員會王思斌：《“三社聯動”的邏輯與類型》，《中國社會工作》，2016年第4期；徐永祥、曹國惠：《“三社聯動”的歷史實踐與概念辨析》，《云南師范大學學報（哲學社會科學版）》，2016年第2期。；社區(qū)議題顧東輝：《“三社聯動”的內涵解構與邏輯演繹》，《學海》，2016年第3期。；多元行動主體共生的空間和場域徐選國、徐永祥：《基層社會治理中的“三社聯動”：內涵、機制及其實踐邏輯——基于深圳市H社區(qū)的探索》，《社會科學》，2016年第7期。。無論是“社區(qū)議題”，還是“多元行動主體共生的空間和場域”，都內在地蘊含了社會組織和社會工作概念，并可能模糊“三社”之間的概念關系。②關于社會組織。指“追求社會理性，提供非營利的社會服務或社會支持的、具有法人資格的社會團體”徐永祥、曹國惠：《“三社聯動”的歷史實踐與概念辨析》，《云南師范大學學報（哲學社會科學版）》，2016年第2期。；社區(qū)社會組織，即自組織徐選國、徐永祥：《基層社會治理中的“三社聯動”：內涵、機制及其實踐邏輯——基于深圳市H社區(qū)的探索》，《社會科學》，2016年第7期。。而對于單純的社會團體或社區(qū)自組織，其作用機制是如何發(fā)揮的，現有研究未能深究。③關于社會工作。多數學者認為特指社會工作者徐永祥、曹國惠：《“三社聯動”的歷史實踐與概念辨析》，《云南師范大學學報（哲學社會科學版）》，2016年第2期；顧東輝：《“三社聯動”的內涵解構與邏輯演繹》，《學海》，2016年第3期。，但現實中仍存在將社區(qū)工作者等同于社會工作者的認識誤區(qū)。④關于聯動。多數學者王思斌：《“三社聯動”的邏輯與類型》，《中國社會工作》，2016年第4期；肖唐鏢、謝菁：《“三社聯動”機制：理論基礎與實踐績效——對于我國城市社區(qū)建設一項經驗的分析》，《地方治理研究》，2017年第1期。觀點相近，認為“三社聯動”并非將社區(qū)、社會組織、社會工作者三者捆綁，而是相互溝通、信息共享、融合發(fā)展、協同共治。也有學者指出，“三社”聯動的根本前提是政社分開與團結，并在這一分析框架下對其發(fā)生學機制進行了探討徐選國、徐永祥：《基層社會治理中的“三社聯動”：內涵、機制及其實踐邏輯——基于深圳市H社區(qū)的探索》，《社會科學》，2016年第7期。。然而，站在國家和社會治理的高度，對于“三社聯動”的合理性與有效性論證，學界仍缺乏深度系統(tǒng)的論證。

（二）“三社聯動”經驗探索

一些學者基于“三社聯動”的實踐特質，在實務領域做了定量定性研究和經驗反思。研究地域大多集中在深圳徐選國、徐永祥：《基層社會治理中的“三社聯動”：內涵、機制及其實踐邏輯——基于深圳市H社區(qū)的探索》，《社會科學》，2016年第7期。、廈門楊貴華：《社區(qū)、社會組織、社會工作“三社聯動”助力基層社會服務和社會治理研究——基于廈門市的調研》，《發(fā)展研究》，2015年第11期。、廣州王子沫：《“三社聯動”機制推動廣州城市社區(qū)社會工作發(fā)展的研究》，碩士論文，西北農林科技大學，2014年5月。、北京李夏：《“三社聯動”機制參與社區(qū)治理的現狀研究——以北京市順義區(qū)為例》，碩士論文，沈陽師范大學，2016年5月。、杭州郎曉波：《“三社聯動”推進社會建設——來自杭州江干區(qū)的經驗》，《浙江學刊》，2013年第6期。等發(fā)達城市和地區(qū)，研究范圍多從社區(qū)徐選國、徐永祥：《基層社會治理中的“三社聯動”：內涵、機制及其實踐邏輯——基于深圳市H社區(qū)的探索》，《社會科學》，2016年第7期；穆瑩：《“三社聯動”中的城市老年人社區(qū)參與狀況研究——以北京市X社區(qū)為例》，碩士論文，安徽大學，2016年3月。、街道肖剛云：《創(chuàng)新社區(qū)體育“三社聯動”社會管理模式的探索——以江西省吉州區(qū)文山街道為例》，《體育科技文獻通報》，2015年第3期。、區(qū)（縣市）楊芳勇：《對“三社聯動”績效的模糊綜合評價——以江西省J市JZ區(qū)為例》，《南昌大學學報（人文社會科學版）》，2016年第2期；李夏：《“三社聯動”機制參與社區(qū)治理的現狀研究——以北京市順義區(qū)為例》，碩士論文，沈陽師范大學，2016年5月；楊貴華：《社區(qū)、社會組織、社會工作“三社聯動”助力基層社會服務和社會治理研究——基于廈門市的調研》，《發(fā)展研究》，2015年第11期；王子沫：《“三社聯動”機制推動廣州城市社區(qū)社會工作發(fā)展的研究》，碩士論文，西北農林科技大學，2014年5月。等不同層面展開，研究內容聚焦于發(fā)展現狀李夏：《“三社聯動”機制參與社區(qū)治理的現狀研究——以北京市順義區(qū)為例》，碩士論文，沈陽師范大學，2016年5月。、發(fā)展策略楊貴華：《社區(qū)、社會組織、社會工作“三社聯動”助力基層社會服務和社會治理研究——基于廈門市的調研》，《發(fā)展研究》，2015年第11期。、績效評價楊芳勇：《對“三社聯動”績效的模糊綜合評價——以江西省J市JZ區(qū)為例》，《南昌大學學報（人文社會科學版）》，2016年第2期。、實務應用姜偉云：《社區(qū)為老服務項目中的“三社聯動”探析——以上海市“老伙伴”計劃為例》，碩士論文，華東理工大學，2015年11月；王冰楠：《農村留守婦女生存困境的“三社聯動”模式研究》，碩士論文，西北農林科技大學，2016年第5期。等正向功能，研究方法以個案研究為主。以上研究表明，“三社聯動”現象極具實踐特質和現實意義，并且與經濟社會發(fā)展程度密切相關，已成為地方社會治理與服務創(chuàng)新的重要抓手。

（三）“三社聯動”理論詮釋

學界對于“三社聯動”理論機制的討論相對較少，比較有代表性的有：葉南客、陳金城較早地歸納了內需驅動型、政府主導型、項目引導型、理念踐行型、體制創(chuàng)新型五種“三社聯動”模式，并運用公共治理、社會資本與社會系統(tǒng)理論論證“三社聯動”的理論基礎葉南客、陳金城：《我國“三社聯動”的模式選擇與策略研究》，《南京社會科學》，2010年第12期。。相對而言，顧東輝在分析“三社聯動”的演繹策略時更具語義分析意味顧東輝：《“三社聯動”的內涵解構與邏輯演繹》，《學?！罚?016年第3期。，徐選國對“三社聯動”的分析更加側重于國家-社會關系建構徐選國、徐永祥：《基層社會治理中的“三社聯動”：內涵、機制及其實踐邏輯——基于深圳市H社區(qū)的探索》，《社會科學》，2016年第7期。，肖唐鏢則將公民參與和民主治理理念貫穿于“三社聯動”研究始終肖唐鏢、謝菁：《“三社聯動”機制：理論基礎與實踐績效——對于我國城市社區(qū)建設一項經驗的分析》，《地方治理研究》，2017年第1期。。

上述研究使得這一問題的脈絡越來越清晰，為本研究提供了較好的啟發(fā)與思路。但仍存在如下缺憾：構成“三社聯動”的核心要素是否精準，它們是怎樣形成并互為制約的？“三社聯動”在基層實踐中衍生了哪些問題，其內在結構性矛盾與外在約束性條件有哪些，是否疏離、失衡或異化？行政權力是如何運行，進而促進或制約“三社聯動”發(fā)展的？對于以上盲區(qū)的關注構成了本文關注的焦點。

二、“三社聯動”的應然邏輯：誰在“聯”與“動”？

在國家和地方實踐中，“三社聯動”中的“三社”通常被表述為社區(qū)、社會組織和社會工作三者的有機分工與團結。但就基層實踐來看，這一界定只是寬泛地涵蓋了“三社聯動”中最基礎的元素或部分?！叭缏搫印彼干娴闹黧w是豐富多樣的，蘊含的關系也是錯綜復雜、甚至可能具有某種結構性張力。要準確定位“三社聯動”，不僅要將其放在特定的社會語境下加以分析，還要盡可能地抓住“三社”各主體的關鍵部分加以透視。

從社區(qū)的起源來看，滕尼斯認為社區(qū)是通過血緣、鄰里和朋友關系建立起的人群組合，它的基礎是“本質意志”Amy Gutmann ed.Multiculturalism：Examing the Politics of Recognition，Princeton：Princeton University Press，1994.。隨著近年來國家治理實踐的深入，黨和政府對社區(qū)的理解經由了一個從社區(qū)服務到社區(qū)建設再到社區(qū)治理的轉變過程。然而，對于“三社聯動”而言，純粹的社區(qū)服務、社區(qū)建設抑或社區(qū)治理，都很難將其作為具有主觀能動作用的單一主體，抑或滕尼斯意義上的“人群組合”?，F代意義上的社區(qū)，作為社會服務和管理的基本單元，本身亦被賦予了多重社會使命和行政角色。近幾年廣為詬病的社區(qū)組織機構掛牌多、奇葩蓋章證明多、評比檢查臺賬多即是很好的例證。即便拋開上述因素，當前常見的社區(qū)黨組織、居委會、公共服務工作站（或中心）、居務監(jiān)督委員會、業(yè)委會、物業(yè)管理機構、常駐人口、流動人口……到底哪一類主體在“三社聯動”中切實發(fā)揮作用？紛繁多樣的社區(qū)內設組織和行動主體，為我們準確理解這一概念帶來了極大挑戰(zhàn)。因此，要清晰詮釋“三社聯動”中的“社區(qū)”概念，首先要探究何為社區(qū)的精神內核。

2000年，中央辦公廳、國務院辦公廳《關于轉發(fā)〈民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見〉的通知》（中辦發(fā)〔2000〕23號）指出：“社區(qū)是指聚居在一定范圍內的人們所組成的社會生活共同體。目前城市社區(qū)的范圍一般是指經過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調整的居民委員會轄區(qū)”。這一概念表明了居民才是社區(qū)的主體，居民委員會作為社區(qū)居民的利益代言人，是社區(qū)中最為核心、最為關鍵的內設組織。社區(qū)居委會作為居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，最能體現在社區(qū)中居住的“人們”和“社會共同體”的內在要求，因此應是“三社聯動”各部分中最為基礎的部分。

但這并不意味著，否定社區(qū)其他主體的存在或作用的發(fā)揮。在某種意義上，社區(qū)黨組織、業(yè)委會、物業(yè)管理機構也同樣承擔著社區(qū)居委會的部分職能，只是它們處于矛盾的次要方面，需要在居委會的協助和發(fā)動下開展社區(qū)服務和管理。

就“社會組織”而言，按照王名的研究分類，狹義的社會組織主要包括社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會，這一定義似乎很難與“三社聯動”中的社區(qū)和社會工作發(fā)生直接聯系王名：《社會組織概論》，中國社會出版社2010年版，第8頁。。2015年中共中央、國務院《關于加強社會組織黨的建設工作的意見（試行）》指出，社會組織主要包括社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會、社會中介組織以及城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織等。其中，城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織，包括直接提供生活服務、公益慈善、文體活動、專業(yè)調處、經濟合作、環(huán)境保護等公共服務的社會組織。2017年《民政部關于大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織的意見》（民發(fā)〔2017〕191號）指出，“社區(qū)社會組織是由社區(qū)居民發(fā)起成立，在城鄉(xiāng)社區(qū)開展為民服務、公益慈善、鄰里互助、文體娛樂和農村生產技術服務等活動的社會組織?！焙翢o疑問，后面兩個定義中的“社區(qū)社會組織”直接指向提供社區(qū)公共服務、參與社區(qū)治理的社會組織，因此與“三社”中的“社區(qū)”和“社會工作”聯結最為緊密。

現有文獻對于社區(qū)社會組織的概念和分類研究較少，但從其基層治理實踐來看，社區(qū)社會組織與樞紐型（支持型）社會組織和備案類社區(qū)社會組織密切相關。一方面，樞紐型（支持型）社會組織，如各級社會組織服務中心（主要是在區(qū)和街道政府支持下成立和運作的社會組織服務中心）、社區(qū)基金會、行業(yè)協會等，能夠為社區(qū)社會組織的規(guī)范運作、能力建設提供資金和技術支持；另一方面，備案類社區(qū)社會組織，多為自娛自樂、尚未組織化的群眾團體或社區(qū)自組織，經過樞紐型（支持型）社會組織的培育、孵化，同樣可以轉化為正式注冊、專業(yè)類的社區(qū)社會組織。對于社區(qū)發(fā)展內動力的形成而言，能夠真正服務社區(qū)治理、參與社區(qū)營造、破解民生實事、倡導文明風尚的社區(qū)社會組織才是“三社聯動”中迫切需要的社會組織。一旦備案類的社區(qū)社會組織成功“蛻變”為專業(yè)化的社區(qū)社會組織，其對于居民骨干的挖掘、動員和培養(yǎng)意義深遠。這就需要社區(qū)社會組織、樞紐型（支持型）社會組織和備案類社區(qū)社會組織三方緊密協作、互為支持，真正培育出一支數量充足、結構合理、作用突出的社區(qū)社會組織。

通常意義上講的“社會工作”概念，是以利他主義價值觀為指導，以科學知識為基礎，運用科學方法助人的服務活動。就其技術和方法層面，主要包括個案工作、小組工作與社區(qū)工作三大基本方法。其實施的直接主體是社會工作者，而進駐到社區(qū)場域中開展社會工作服務的社會工作者被稱作社區(qū)社會工作者，如深圳社區(qū)黨群服務中心的崗位社工，廣州街道家綜服務中心的項目社工等。嚴謹來說，社區(qū)社會工作者這一概念，既排除了醫(yī)務、學校、企業(yè)等領域的社會工作，也區(qū)別于在社區(qū)黨組織、公共服務工作站專門從事黨務和政務服務的社區(qū)工作者。就其建構性意義而言，“三社聯動”中的“社會工作”具體應指“社區(qū)社會工作者”。

綜上可知，純粹從字面意義理解“三社聯動”中的社區(qū)、社會組織和社會工作三大概念，很難直接透視其內在聯系，也極易混淆其各自對應的關系叢或關系集群。如果拋開特定的社會情境來談“三社聯動”，還會出現指代不明、主體混用的情況。就組織目標而言，“三社聯動”的根本目的是順應現代化社區(qū)發(fā)展的新理念、新形勢、新任務，借助一定的載體、方式、方法和手段，激發(fā)多元主體參與社區(qū)治理和服務，促進居民福祉的滿足和基層社會的協和安定，進而加快國家治理體系和治理能力的現代化。在微觀意義上，只有那些真正進入到社區(qū)場域當中，并且能動地與之發(fā)生協作分工關系、產生共同體意識和集體行動的關鍵主體，亦即社區(qū)居委會、城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織和社區(qū)社會工作者，才是需要重點關注的“三社”主體。

由此，“三社聯動”從概念上可以理解為以居委會為主導的各類社區(qū)內在組織、以社區(qū)社會組織為主體的社會組織，以及以社區(qū)社會工作者為主體的社會工作，在社區(qū)場域內，圍繞社區(qū)公共議題和居民個性需求，組織和發(fā)動各類利益相關主體，開展社區(qū)公共事務的協商行動、過程與結構，其目的在于提高居民福祉、實現基層民主、促進社區(qū)內源性發(fā)展。

“三社”互動關系，本質上是由不同關系叢構成的一個集合體。在“三社聯動”場域中，社區(qū)居委會、社區(qū)社會組織和社區(qū)社會工作者如同三個相互咬合的齒輪，構成一個內外雙向循環(huán)、相對穩(wěn)固的三角帶，并結盟為緊密協作、良性運作的互動關系，并在“社區(qū)”這個公共物理空間發(fā)揮作用，這一理想模型可稱之為“三社聯動協作模型”（見圖1）。

其中，社區(qū)居委會作為一個群眾性自治組織，是整個“三社聯動”體系的基石和支點所在。社區(qū)居委會在提供社情民意走訪、安全隱患排查等基礎性服務的同時，及時將居民的個性化、多樣化需求向社區(qū)社會組織和社區(qū)社會工作者反饋，是社區(qū)服務和居民利益的倡導者和代言人，另一方面社區(qū)居委會為社區(qū)社會組織參與社區(qū)服務提供必要的場地、資源和平臺，是社區(qū)社會組織和社區(qū)社會工作者在社區(qū)服務的支持者、協調者和監(jiān)督員。社區(qū)社會組織作為“三社”的一員，以項目運營者、公益服務者的角色，參與社區(qū)協商共治，以其專業(yè)方法和理念整合社區(qū)資源，提供民生服務，培養(yǎng)居民骨干，同時也以組織化形式吸納和培養(yǎng)社區(qū)社會工作者。社區(qū)社會工作者是專業(yè)服務的承載者和精細化服務的提供者，通過提供專業(yè)的助人服務，協助解決社區(qū)的矛盾糾紛、幫扶救助、殘障康復、司法矯正等社區(qū)治理難題，同時也透過社區(qū)社會組織（主要是社會工作服務機構）的力量推動整個社會工作行業(yè)良性發(fā)展。

三、失衡或異化的“三社聯動”：內在張力和外在約束

“三社聯動”的提出，與國家治理體系和治理能力現代化的客觀要求以及基層社會治理復雜多變的情勢密切相關。隨著城市人口結構更加異質多變，需求更加個性多元，基層社會治理的難度也在不斷加大，以往以社區(qū)作為單一主體的服務供給方式很難再適應公眾的個性化和多元化需求。因此，“三社聯動”根基在社區(qū)，“三社”之間本應是一種相互依存、優(yōu)勢互補的協作同構和利益聯盟關系，發(fā)展能力和水平應處于動態(tài)平衡之中。在“三社聯動協作模型”中，任一主體的缺失或者羸弱，都將如“木桶效應”制約整個社區(qū)治理生態(tài)系統(tǒng)最佳功能的發(fā)揮。然而，就當前各地推進“三社聯動”的現狀來看，“三社”“聯”而不“動”或“動”而不“聯”，甚至缺胳膊少腿的現象仍不同程度地存在。

（一）內在結構性矛盾：主體發(fā)育失衡

第一，社區(qū)居委會自治屬性未能得到充分體現。我國現行1989年頒布的《城市居民委員會組織法》規(guī)定，居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。近年來，隨著我國單位制的解體和社區(qū)制的推進，基層政權和社區(qū)建設獲得了長足的發(fā)展。2000年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發(fā)《民政部〈關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見〉的通知》（中辦發(fā)[2000]23號）文件后，社區(qū)建設進入前所未有的發(fā)展高峰期。經過多年探索和努力，基本形成了黨委統(tǒng)領協調、居委會負責居民自治、公共服務站承接居民辦證類公共服務的分工合作局面。但由于社區(qū)居委會的工作經費主要來自于政府財政撥款，政府借助行政手段在將公共服務延伸到社區(qū)“最后一公里”的過程中，幾乎各職能部門和街道都把社區(qū)當作自己的“一條腿”，隨時下派和布置各種工作任務，使得社區(qū)不得不承受來自行政部門的壓力，出現了臺帳材料多、調查報表多、證明蓋章多、會議活動多、檢查考核多、組織掛牌多、重復勞動多等“七多”怪圈，社區(qū)居委會的自治屬性和自治能力被嚴重削弱，邊緣化和空心化問題突出，與公共服務站之間的邊界也開始變得曖昧不清。

第二，社區(qū)社會組織發(fā)育程度偏低。近年來，中央到地方先后推出了一系列加快社區(qū)社會組織培育發(fā)展、改革社會組織登記管理制度的重大舉措，特別是2013年黨的十八屆三中全會明確了社會組織在國家與社會治理現代化中的重要作用后，不斷“松綁”的政策環(huán)境，為社區(qū)社會組織快速發(fā)展提供了大好時機，無論發(fā)展數量還是質量都獲得了空前發(fā)展。民發(fā)〔2017〕191號文件提出，支持社區(qū)社會組織承接相關服務項目，到2020年實現城市社區(qū)均有不少于10個社區(qū)社會組織。但就總體而言，“小、散、少”仍是社區(qū)社會組織發(fā)展中普遍存在的問題，表現在：首先，規(guī)模小。除了居家養(yǎng)老、文體類社區(qū)社會組織規(guī)模稍大外，其它規(guī)模普遍較小，無固定場所、無經費來源的社區(qū)社會組織占80%以上。其次，管理散。大多數社區(qū)社會組織由社區(qū)離退休老人發(fā)起成立，項目運作經驗不足，內部管理較為松散，且滿足于自我服務和自我管理。以杭州市上城區(qū)為例，截至2017年底，全區(qū)共有社會組織1625家，備案類社會組織1161家，占所有社會組織比例高達71.45%。最后，功能少。備案類社區(qū)社會組織，即自娛自樂、尚未組織化的群團類、活動類社會組織總量較大，與居民生活需求迫切相關的社區(qū)矯正、低保救助、矛盾調處類社區(qū)社會組織大部分處于探索、發(fā)展初期，數量不多、作用有限。一些社區(qū)社會組織雖有滿腔服務熱情，但在專業(yè)技能、社會資源方面積累不多，普遍存在活動范圍狹窄、影響力小、活動形式單一等現實問題，在推動社區(qū)服務方面效用有限。

第三，社區(qū)社會工作實務能力有待提升。社區(qū)社會工作，是以社區(qū)為依托，以滿足居民需求、促進社區(qū)和諧、推動社區(qū)發(fā)展為根本出發(fā)點，運用社會工作專業(yè)理念、知識與方法參與社區(qū)管理與服務，從而盤活社區(qū)治理資源，滿足居民服務需求。社區(qū)社會工作者，是指由社會工作服務機構派駐到社區(qū)（黨群）服務中心（深圳）、家庭綜合服務中心（廣州），為社區(qū)居民提供專業(yè)社會工作服務的社會工作者；或由政府部門直接聘用，綜合運用社會工作理念和方法，服務社區(qū)中的特定人群，解決社區(qū)治理難題的部分社區(qū)工作者（杭州）。當前社區(qū)社會工作發(fā)展的困境有：首先，認識存在偏差。社區(qū)社會工作服務，本質上應屬于專業(yè)社會服務的一部分。如前所述，社區(qū)社會工作者有別于從事基層黨建或政府公共服務的社區(qū)工作者。但在地方實踐中，仍然存在將社區(qū)工作者與社會工作者直接劃等號的認識誤區(qū)，如深圳的“社工”是指“社會工作者”，杭州的“社工”是指“社區(qū)工作者”。其次，行政化問題突出。朱健剛、陳安娜在分析Z市T街專業(yè)社會工作與街區(qū)權力關系時也提到，“專業(yè)社工被吸納到街道的權力網絡過程中產生了外部服務行政化、內部治理官僚化和專業(yè)建制化的過程?！鄙鐓^(qū)社會工作者在從事專業(yè)社會工作的同時，較多時間和精力用來應付政府下派的行政性、事務性、臨時性工作，擠占了開展專業(yè)服務的空間朱健剛、陳安娜：《嵌入中的專業(yè)社會工作與街區(qū)權力關系——對一個政府購買服務項目的個案分析》，《社會學研究》，2013年第1期。。最后，人才準入機制不合理。在一些社會工作發(fā)育程度比較低的地區(qū)，往往采用“三社聯動”內部發(fā)展型模式李文靜、時立榮：《“社會自主聯動”：“三社聯動”社區(qū)治理機制的完善路徑》，《探索》，2016年第3期。，一方面將社區(qū)工作者納入“社會工作者”職業(yè)發(fā)展序列，鼓勵社區(qū)工作者以社會工作者職業(yè)水平考試形式提高專業(yè)能力，另一方面在人才準入上設置戶口（如北京、杭州）門檻，專業(yè)人才難以進入社區(qū)，而在人才使用過程中，各地普遍面臨人才流失率高、隊伍不穩(wěn)定的發(fā)展困境，這些供需矛盾抑制了社區(qū)社會工作服務的有效供給。

（二）外在約束性條件：管理體制不順

若以2000年民政部出臺推進城市社區(qū)建設意見、2006年十六屆六中全會提出“建設一支宏大的社會工作人才隊伍”、2013年十八屆三中全會提出“改革社會組織管理制度”為臨界點，社區(qū)、社會組織和社會工作三大主體在發(fā)展的時間序列上，呈現出社區(qū)建設早于社會工作，社會工作早于社會組織的發(fā)展局面。目前，社區(qū)建設已基本形成了相對成熟完善的政策扶持和資源支持系統(tǒng)，由于前期政策瓶頸和資源約束帶來的潛在影響，社會組織和社會工作總體上仍處于探索和起步階段。頂層設計的掣肘使得“三社”在地方發(fā)展格局中，面臨如下“聯動”管理弊端：

第一，“三社聯動”主體關系不順。從國家層面看，社區(qū)建設由民政部基層政權和社區(qū)建設司主管，社會組織由國家社會組織管理局主管，社會工作內屬民政部人事司（社會工作司）主管。目前全國大部分地區(qū)沿用類似機構設置模式。近些年，隨著“三社聯動”實踐的縱深推進，中央和各地在部門機構設置特別是社會工作方面作出一些順應和調整。中央層面，2017年起，社會工作成為國家社會組織管理局下面的內屬處室。地方層面，浙江省嘉興市2008年較早在全國設置社會工作委員會，作為市委領導社會建設和管理工作的議事協調機構，同時在民政局單設社會工作處；廣東省2011年成立社會工作委員會，既是省委的工作部門，又是省政府的職能機構，職責是制定并組織實施社會工作總體規(guī)劃和重大政策，宏觀指導和綜合協調全省社會工作，隨后省內各地相繼成立了地方社會工作委員會；上海市2012年成立社會建設委員會，主要職責是負責對本市新社會組織、新經濟組織黨的工作的管理、指導、協調、研究和督查，這一職責不局限于社會工作建設與發(fā)展；杭州2016年起將社會工作由人事處轉移到基層政權和社區(qū)建設處主管，社會工作仍屬于不同處室的內設科室。為便于統(tǒng)籌管理，杭州市下屬轄區(qū)上城、下城、江干三地2016年起將社區(qū)建設、社會組織和社會工作三類業(yè)務歸并到一個科室，由社區(qū)建設科統(tǒng)領“三社”發(fā)展，分管領導亦集中到一人身上。由此可見，各地對于“三社”行政管理的機構設置和組織領導不盡相同，銜接機制亦不夠順暢，“三社聯動”在地方權力運行中，仍然不同程度地存在條塊分割、各自為政問題，使得“三社”在實際發(fā)展中出現推諉扯皮、顧此失彼現象，亟待建立務實高效的統(tǒng)籌協調和組織機制。

第二，“三社”主體規(guī)范性關系建構缺失。社區(qū)居委會、社區(qū)社會組織與社區(qū)社會工作者之間在應然層面應是一種平等協商、各取所需、優(yōu)勢互補、相互支持的協同式發(fā)展和利益共同體關系。但是在社區(qū)治理實然層面，“三社”主體規(guī)范性關系建構的缺失，使得“三社”在基層出現落地“難產”現象。主要表現在：首先，“三社”合作機制不暢。受以往行政化思維和習慣的影響，社區(qū)中仍有部分社區(qū)工作者，特別是社區(qū)主要負責人自我革新意識不強，在社區(qū)工作中行政思維固化，追求錦上添花，未將社區(qū)社會組織和社會工作置于豐富社區(qū)服務，增進居民福祉的利益考量，而當前社區(qū)社會組織和社會工作者能夠提供的服務內容和能力水平有限，雙方合作經驗不足，專業(yè)權威尚未確立，也使得社區(qū)居委會不愿與其溝通合作，甚至在一定程度上將之作為爭奪有限公共資源、增加自身工作負擔的“異己”加以排斥。其次，“三社”議事協商平臺建設不足。長期以來，社區(qū)中各類參與對象主要以下崗待業(yè)婦女、學齡前兒童和離退休老人居多，居民對社區(qū)公共事務的參與主要停留在“被服務、形式化”階段，社區(qū)社會組織和社區(qū)社會工作者本應作為服務的重要提供方，但由于先天發(fā)育不足、社會地位不高，在事關社區(qū)重大公共利益決策、執(zhí)行等問題上，基本上處于“失語”狀態(tài)，在參與深度、廣度、渠道和程序上存在天然的局限性，未能與社區(qū)居委會展開深層次平等對話，亟需建立更加開放、規(guī)范、包容、有序的“三社聯動”參與平臺和機制，為社區(qū)社會組織和社區(qū)社會工作者“嵌入”社區(qū)治理釋放更多空間。

第三，“三社聯動”標準化建設滯后。目前，各地出臺的有關“三社聯動”推進文件中，對于“三社”的概念表述不盡明晰，對于“三社”如何“聯”、如何“動”亦缺乏權威的深度表述。如中發(fā)[2017]13號文件將“三社”表述為社區(qū)、社會組織和社會工作，民政部出臺的《城鄉(xiāng)社區(qū)服務體系建設規(guī)劃（2016-2020年）》（民發(fā)〔2016〕191號）文件提出，“充分發(fā)揮社區(qū)的基礎平臺作用、社區(qū)社會組織的服務載體作用、社會工作者的專業(yè)支撐作用，建立居民群眾提出需求、社區(qū)組織開發(fā)設計、社會組織競爭承接、社工團隊執(zhí)行實施、相關各方監(jiān)督評估的聯動機制，廣泛匯集社會資源，更好回應社區(qū)居民的多樣化、個性化服務需求”。而對于“三社聯動”的主體功能、實施細則、指導標準、協商機制、評價指標等，現有地方文件仍未能給予精準回應?！叭缏搫印睒藴驶ㄔO的滯后，也使得付諸于基層社會治理實踐的“三社”主體，缺乏可直接借鑒參考的政策權威和操作工具，實際工作中往往憑借主觀感覺“瞎子摸象”，眉毛胡子一把抓，甚至出現“三社”被生拉硬拽到一起“聯而不動”或“動而不聯”現象。在當前和今后一段時期，“三社聯動”的標準化建設應是學術界和實踐界重點關注的課題。

四、接納-嵌入-融合：“三社聯動”的關系建構

如前所述，“三社聯動”在應然狀態(tài)上是由社區(qū)居委會、社區(qū)社會組織和社區(qū)社會工作者三個齒輪構成的一個雙向循環(huán)、互為支持的“三角帶”，而在實然狀態(tài)上仍面臨著主體失衡和機制缺陷的疏離形態(tài)。那么，該如何突破從應然層面到實然的藩籬，以實現“三社”同構共生的目標？本文嘗試提出了一個新的程序邏輯分析框架：接納-嵌入-融合，即先從政策法規(guī)層面確立“三社聯動”的合法權威，以此為基礎，建構一系列更加穩(wěn)固、規(guī)范的社會契約關系，逐步形成一個扁平化的社區(qū)治理聯盟和動態(tài)平衡的社區(qū)生態(tài)系統(tǒng)。

（一）接納：確立“三社聯動”合法性

我國學者高丙中在分析社會團體的合法性問題時，區(qū)分了“下”對“上”（韋伯和哈貝馬斯）和“上”對“下”（泰勒）兩種不同的政治承認，并把合法性分解為社會（文化）合法性、法律合法性、政治合法性和行政合法性四個操作概念高丙中：《社會團體的合法性問題》，《中國社會科學》，2000年第2期。。縱觀我國“三社聯動”的發(fā)展歷程，是隨著地方實踐的不斷深入而逐步上升到中央政策層面的，這本身即是“上”對“下”的一種承認。這種承認，部分囊括了本文所說的“接納”含義。但二者又有所不同，區(qū)別在于“承認”有被迫、不得已而為之意味，接納則是一種外部環(huán)境的有利性，包括社會環(huán)境的改善和執(zhí)政理念的更新，是一種更為積極、具有建設性的內在認同。

從接納的性質來看，可分為正式接納和非正式接納兩種類型。正式接納，主要體現在宏觀層面，各級政府通過部門設置、行政法規(guī)、政策文件等制度化形式，在客觀上為“三社聯動”提供制度、資金、技術、人員、場地、設施等外在的顯性支持；非正式接納主要體現在中觀和微觀層面，指與“三社”發(fā)展密切相關的主體，如政府官員、居委會、社區(qū)社會組織、社會工作者、業(yè)委會、居民、物業(yè)管理機構、駐地共建單位等，基于利益聯結、社會資本、合作經驗、專業(yè)技能等非制度性因素，在主觀上愿意主動為“三社聯動”發(fā)展提供潛在的隱性支持。

近幾年，中央和省市各地出臺的有關“三社聯動”的文件，即是一種正式接納。但正如前文所述，這種接納的標準化機制，特別對社區(qū)社會組織和社會工作者的政策傾斜方面，亟待確立和細化，從而為“三社聯動”更好地在基層落地提供制度保障。與此同時，非正式接納也同樣值得關注，對于基層政府和社區(qū)而言，“上有政策、下有對策”的變相執(zhí)行是我國當前行政管理體制改革面臨的通病；對于社會公眾來說，社會各界對社區(qū)社會組織和社會工作者的重要性和認可度不高，都有待在今后發(fā)展尤其黨政領導干部培訓中強化宣傳推廣和組織倡導，使得“三社聯動”能夠獲得自上而下、內外結合的廣泛接納，進而從臨時性、活動性服務上升到常態(tài)化、可持續(xù)的制度安排。在此基礎上，逐步打通“三社聯動”的總體脈絡，實現三者協同推進、增能發(fā)展。

（二）嵌入：建構“三社聯動”契約關系

格蘭諾維特在討論經濟行為與社會結構的“嵌入性”問題時，認為“大部分的行動是深深嵌入在人際關系網絡之中的?！盙ranovetter，M.，“Economic Action and Social Structure：The Problem of Embeddedness”，American Journal of Sociology，1985（3）。以此類推，社區(qū)是作為一個公共服務和社會關系的場域，“三社”在得到各類主體接納后，親密、穩(wěn)固、規(guī)范的契約關系如何形成？該以怎樣的形式嵌入到社區(qū)治理系統(tǒng)中來？筆者認為，這種親密關系的形成和深度“嵌入”至少應包含政社互動、社社互動和社群互動三個層面的相互嵌入：

政社互動，即黨委政府與“三社”主體之間的良性互動。在黨委政府與公共服務層面，“嵌入”意味著黨委政府需要將公共治理資源下沉、下放到基層和“三社”主體中來。同時，系統(tǒng)梳理哪些是政府能力范圍內能夠提供的基本公共服務，哪些是超出了自身能力范圍、需要借助“三社”力量來協助提供的公共服務。對于超出自身能力范圍、需要借助“三社”力量來協助解決的公共服務，應統(tǒng)籌考慮哪些可以作為政府服務職能的延伸以準入形式進入到社區(qū)公共服務站，哪些應當以居民組織動員形式進入到社區(qū)居委會，哪些應當以政府購買服務形式進入到特定的社區(qū)社會組織或社會工作服務機構，相應的績效評價機制該如何建立和完善等，以此界定社區(qū)各類參與主體的角色功能和責任清單，厘清“三社”之間、“三社”與黨委政府之間的權責關系。

社社互動，主要指社區(qū)居委會、社區(qū)社會組織和社區(qū)社會工作者之間的互動。在“三社”微觀主體內部，意味著透明、開放、平等契約關系的建立，在此過程中，應以社區(qū)居委會為主導，同時確立社區(qū)社會組織和社區(qū)社會工作者的平等參與地位，建構能夠容納“三社”主體在內，但又不局限于“三社”主體的議事協商體系，強化內部互動和紐帶銜接，改善“三社聯動”的結構松散和關系疏離狀態(tài)。

社群互動，指“三社”與社區(qū)公眾之間的互動。在“三社”與社區(qū)公眾層面，“嵌入”意味著“三社”主體對于居民服務需求的精準回應，在此過程中，“三社”內部各主體應具備勝任社區(qū)社會服務的資質和能力，如社區(qū)居委會的組織動員能力、社區(qū)社會組織內部治理的規(guī)范化程度、以及社會工作者的專業(yè)化水平等。三者的共同使命是提供切合社區(qū)實際需求的資源和服務，并適時將服務對象從“被服務者”轉化為“服務者”。這些能力和水平的提高，有賴于更大力度、更廣領域的權力、資源下放和氛圍營造，也有賴于社區(qū)居委會干部、社會工作者、社區(qū)社會組織骨干人才三支“領頭雁”隊伍的打造。

（三）融合：形成扁平化的社區(qū)治理聯盟

“三社聯動”在經由社會各界的主動“接納”和“三社”主體的深度“嵌入”環(huán)節(jié)后，將形成一個緊密關聯、滲透融合的動態(tài)平衡系統(tǒng)，共同支持和服務于社區(qū)發(fā)展。在這一生態(tài)系統(tǒng)中，呈現出黨委政府簡政放權、“三社”互助協作、居民自主參與、社區(qū)增能發(fā)展的理想景象。這種共融共生，不僅體現在“三社”主體內部關系上——遵循社區(qū)居委會承擔發(fā)動居民自治、挖掘居民需求和監(jiān)督社區(qū)服務開展，社區(qū)社會組織和社區(qū)社會工作者提供專業(yè)服務、推動行業(yè)發(fā)展的角色定位，還體現在“單社”相關主體關系上——實現社區(qū)黨組織、居委會與公共服務站（中心）之間無縫對接，支持型（樞紐型）社會組織與直接提供服務的社區(qū)社會組織優(yōu)勢互補，社區(qū)工作者與社會工作者的緊密合作方面。

如何實現共融共生？

一方面，遵循“增長-治理-規(guī)范”的發(fā)展思路，在當前社區(qū)社會組織和社區(qū)社會工作者比較弱小的情況下，黨委政府和社區(qū)居委會應樹立“三社”一盤棋理念，優(yōu)化基層政府的部門設置，統(tǒng)籌公共服務資源配置，通過制度改革、指標量化、資金扶持、人才激勵等手段，加大對社區(qū)社會組織和社會工作者的政策傾斜力度，破除制約“三社聯動”的機制障礙，補足“三社”各自“短板”，鼓勵和吸引各種社區(qū)社會組織和社區(qū)社會工作者投身到社區(qū)治理中來；打破“三社”人才培養(yǎng)各自為政的局面，對于培育出的社區(qū)社會組織和社區(qū)社會工作者，針對其組織類別、業(yè)務范圍、活動頻率、資金使用和內部治理情況，以業(yè)務主管單位和社區(qū)居務監(jiān)督委員會為監(jiān)督主體，及時開展監(jiān)測評估，對于違法違規(guī)開展社區(qū)活動的，及時整改、清理和注銷。

另一方面，應堅持“本土發(fā)展為主，外引支持為輔”的培育方式。社區(qū)居委會的優(yōu)勢在于熟悉當地的風土人情，群眾基礎扎實，并有豐富的社會資源積累，但弱點是專業(yè)性和技巧性缺乏；同樣，社區(qū)社會組織和社會工作者雖然擁有先進的服務理念、專業(yè)的人力資源和豐富的內部治理經驗，但他們在社區(qū)資源鏈接、社區(qū)居民融入方面，必須依賴于社區(qū)居委會才能更好地發(fā)揮作用。因此，社區(qū)社會組織和社會工作者的培育既離不開專業(yè)樞紐型或支持型社會組織提供方案策劃、項目管理、團隊建設等方面的專業(yè)指導，也必然要求在本地社區(qū)居委會的適度引導與協助下，將公益和專業(yè)服務一步一步滲透到社區(qū)治理實踐當中，最終獲得居民群眾的認可與接納。因此，“三社聯動”理想狀態(tài)，將是“三社”根據自身的權能優(yōu)勢，通過自上而下、自下而上融會貫通，以及平等主體內在協作的轉化和外在機制的改善，不斷地進行資本輸入和資源拓展，形成一個緊密聯結的社區(qū)治理同盟，進而協同推進國家治理體系和治理能力的現代化。

（責任編輯：林賽燕）