淺談國庫集中支付制度下如何完善政府會計集中核算運行模式

倪靜文

【摘 要】會計集中核算是指在預算單位資金所有權(quán)、使用權(quán)、財務管理權(quán)不變的前提下，由會計核算中心集中辦理會計核算和實施會計監(jiān)督的一種會計管理模式。隨著我國公共財政的改革深入和發(fā)展，各地區(qū)根據(jù)財政部的要求，政府會計集中核算逐步向國庫集中支付轉(zhuǎn)軌，將會計集中核算與國庫集中支付相融合，可以更有效地對行政事業(yè)單位的財政性收支進行規(guī)范的控制、管理和監(jiān)督。本文結(jié)合工作實際，介紹了現(xiàn)行國庫集中支付制度下行政事業(yè)單位會計集中核算的特點、存在問題以及完善措施。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位；國庫集中支付制度；會計集中核算

多年的基層實踐證明，會計集中核算作為一種有效的財務管理模式，改變了分散核算帶來的信息質(zhì)量低、會計監(jiān)督不到位的缺點，強化了資金使用過程的監(jiān)管；國庫集中支付的實行，改變了財政資金撥付方式，解決了資金分散沉淀造成的資金閑置浪費問題。國庫單一賬戶改革是我國財政管理領(lǐng)域的一項重大創(chuàng)新，如何完善國庫集中支付下的政府會計集中核算模式需要我們在實際工作中不斷探索。

一、國庫集中支付下政府會計集中核算的特點

國庫集中支付下的政府會計集中核算實行“單一賬戶、集中辦公、集中核算、全程監(jiān)督”的管理模式，它具有如下特點：第一，預算單位設(shè)立一個零余額賬戶和一個專用存款賬戶。零余額賬戶主要用于辦理財政授權(quán)支付業(yè)務、專用存款戶主要用于核算單位的歷年結(jié)余資金，財政核撥的往來款項等。預算單位資金支出賬戶采用零余額模式，日間透支，日終與國庫單一賬戶清算。預算單位需要用款時可以向財政申請支付或授權(quán)支付。代理銀行對所有支付情況匯總后和財政零余額賬戶清算。每日清算后，財政及預算單位零余額賬戶均為零。所有財政資金收支均按規(guī)范的程序在財政單一賬戶體系中運作。第二，推行以集中辦公為模式的集中核算管理。由會計核算中心統(tǒng)一集中核算，以一人記多本賬的方式通過統(tǒng)一的財政信息一體化網(wǎng)絡(luò)平臺進行日常賬務處理。第三，建立全覆蓋的資金監(jiān)管體系。對所有預算單位的預算編制、預算執(zhí)行、原始憑證錄入、會計核算、決算實現(xiàn)實時動態(tài)監(jiān)控，使資金運行過程更趨公開和透明。

二、國庫集中支付制度下政府會計集中核算存在的問題

1.制度缺陷

政府會計集中核算為國庫集中支付制度的全面推行奠定了良好的基礎(chǔ)，兩者的融合使財政資金在撥付環(huán)節(jié)和支付環(huán)節(jié)中均處于有效監(jiān)督之下，但在實際運行過程中，兩種制度并軌模式在財務管理中出現(xiàn)的問題和矛盾依然存在。相關(guān)制度僅對核算中心的工作職責及業(yè)務流程有較為詳細的規(guī)定但對委托單位的職責要求不夠明確。

2.主體不明

由于制度上的不完善，在實際操作中常常會發(fā)生各自為政，自顧各家門前雪的情況。在業(yè)務流程過程中，由于各階段所屬責任主體不同，容易產(chǎn)生相互推諉的情況，造成工作上費時費力而又無法及時解決問題。另外，如發(fā)生違法會計行為后，責任主體如何認定？又如財務管理和會計核算的職能分開致使預算單位內(nèi)部監(jiān)督機制弱化，內(nèi)部會計控制制度削弱等等。

3.管理斷層

筆者所在的單位是由20多家區(qū)級行政事業(yè)單位組成的財務核算中心，隨著政府收支分類改革、國庫集中支付、績效預算、內(nèi)控制度、信息公開等財政一系列改革措施的實行，核算中心的會計人員依法履行職能、開展業(yè)務工作出現(xiàn)一些銜接上的困難。由于制度上的缺陷及主體不明確，在財務工作流程中不能進行統(tǒng)一管理，使得各階段銜接上出現(xiàn)了斷層。這種管理上的斷層使得核算中心工作人員在業(yè)務處理中，特別在預算編制階段無所適從。

4.協(xié)作不暢

行政事業(yè)單位預算編制作為極其重要的一項工作，由于核心算中心會計不了解該單位的人員增減變動情況，不能充分預測與詳細規(guī)劃全年收支，往往會出現(xiàn)編制不合理，影響預算編制質(zhì)量，常常會發(fā)生調(diào)整不及時而導致預算執(zhí)行率差。為了做好此項工作，通常的做法是：先由報賬員上報單位基礎(chǔ)資料后再由核算單位的主管會計編制經(jīng)費預算，經(jīng)過反復的溝通后才能完成，致使工作效率低下。好多工作需要雙方的配合，一方提供數(shù)據(jù)，另一方撰寫文字說明，協(xié)同作戰(zhàn)，完成的工作質(zhì)量也不高；另外，從會計監(jiān)督職能出發(fā)，要行使會計監(jiān)督權(quán)有一定難度。

5.監(jiān)管缺失

根據(jù)我國會計法規(guī)定，會計的主要職責是進行會計核算，實行會計監(jiān)督。但是，由于集中核算，一個會計同時要負責多個單位賬務，而且每個單位的基本職能不一，工作目標不同，不熟悉各單位的經(jīng)濟業(yè)務發(fā)生情況，不參與其日常業(yè)務工作，在賬務處理中難免會出現(xiàn)會計信息失真等現(xiàn)象。理論上說，實行會計集中核算后，核算中心會計人員與預算單位沒有任何依附關(guān)系，可以嚴格按照國家統(tǒng)一的財務制度規(guī)定獨立行使財務監(jiān)督權(quán)力，但在實際操作中，財務審批職能由單位行使，會計監(jiān)督職能由會計核算中心行使，會計人員只能根據(jù)票據(jù)來判斷單位報賬發(fā)票的手續(xù)是否完備，票據(jù)是否規(guī)范合法，而無法鑒別反映的經(jīng)濟內(nèi)容是否真實，要正確行使會計監(jiān)督權(quán)力很難做到。以上問題的產(chǎn)生究其根本原因是由于財務管理與會計核算、監(jiān)督的脫節(jié)而導致的。

三、完善國庫集中支付制度下會計集中核算的對策

針對上述實踐過程中凸顯的問題，在新形勢下如何做好國庫集中支付制度下的會計集中核算，采取何種有效對策成為當前實現(xiàn)國庫集中支付制度下會計集中核算最為緊要的研究課題。

本文認為首先要建立健全會計核算中心的工作制度，規(guī)范完善財務工作流程中的監(jiān)督體系，形成一套獨立的財務審核機制。此是當前形勢下的重中之重。同時，需要明確預算單位主體責任，明確核算中心的監(jiān)管職責，加強預算單位與會計核算中心溝通協(xié)調(diào)，轉(zhuǎn)移工作重心，實現(xiàn)從核算型向管理型轉(zhuǎn)化，從而完善財務集中核算運行模式，進一步提高財務集中核算中心工作效率。

1.加強制度建設(shè)、明確責任主體，完善全面覆蓋的監(jiān)管體系

我國《會計法》規(guī)定，單位負責人對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負責；實行集中支付制度改革后，預算單位的預算執(zhí)行主體和會計責任主體不變，預算單位資金所有權(quán)、資金使用權(quán)、財務管理權(quán)不變，債權(quán)和債務主體不變，經(jīng)濟責任主體不變。簡而言之，國庫集中支付下的會計集中核算責任主體仍是各預算單位， 而不是會計核算中心。各預算單位對預算執(zhí)行和會計責任承擔雙重主體責任：

（1）負責做好中長期財務規(guī)劃編制，部門預算的編制與執(zhí)行、績效評價、預決算信息公開、項目庫管理、固定資產(chǎn)管理、政府采購等財務管理工作，承擔本單位所有的資金和活動的規(guī)范性，安全性等責任。

（2）負責建立本單位內(nèi)部控制度、財務管理制度，承擔嚴格執(zhí)行國家政策、建立內(nèi)部控制規(guī)范支出行為，維護財經(jīng)紀紀律的主體責任。會計核算中心的主要職責：負責日常會計核算業(yè)務的處理、預決算編制、調(diào)整、完成年終財務決算、配合審計部門提供會計憑證、賬簿資料等日常業(yè)務工作。各預算單位的報賬員除了負責本單位的報賬工作外，還要做好與核算中心的日常工作溝通、銜接。明確界定預算單位與核算中心的委托代理記賬關(guān)系和雙方職責，簽訂委托協(xié)議，并報財政部門備案。理順體制機制，會計核算中心應歸屬于財政部門下的財務核算中心，便于財政各職能科室加強對會計集中核算中心的業(yè)務指導。

按照《會計法》，建立適用于本系統(tǒng)的監(jiān)管體系，賦予核算中心審核監(jiān)督職責，提高核算中心工作人員的責任意識，保證各項會計業(yè)務流程規(guī)范。根據(jù)財政精細化管理的要求，原則上一名財務人員負責不超過3家單位的財務記賬工作，真正做到資金監(jiān)管“三覆蓋”，即單位全覆蓋、資金全覆蓋、管理全覆蓋。另外，對所屬單位領(lǐng)導干部和財務人員實行分層分類培訓，增強財經(jīng)法紀意識，強化內(nèi)部財務管控力度，建立覆蓋整個工作流程的各項規(guī)章制度及各類配套措施，建立管理科學精細、監(jiān)督及時到位的預算管理制度，保障業(yè)務工作流暢、監(jiān)管到位。

2.加強溝通協(xié)作、提高責任意識，建立科學高效的工作機制

（1）加強溝通協(xié)作。會計核算中心與行政事業(yè)單位雖然是委托代理記賬，但又不是普通的會計委托代理記賬，更有管理監(jiān)督服務于一體的職能。實行會計集中核算后，財務工作中集中顯現(xiàn)的矛盾是會計核算中心與委托單位之間的需求差異。委托單位為追求經(jīng)費使用的便捷性，往往忽視財務管理的規(guī)范性；而核算中心則力求會計業(yè)務流程合法性的同時往往忽視委托單位的工作需求。因此，對于業(yè)務流程的共性問題及相關(guān)難點矛盾，需要會計核算中心與各核算單位及時溝通。在相關(guān)制度規(guī)定下，制定較為詳細的協(xié)作事項及規(guī)定，定期召開財務會議，相互聽取雙方的意見和建議，充分了解對方的需求。

（2）提高責任意識。在強化會計集中核算中心的監(jiān)管職能的同時，要加強會計核算隊伍建設(shè)；在努力提升工作人員專業(yè)技術(shù)水平的同時，更要高度重視核算中心的責任意識。核算中心作為財務工作開展的主體，也可以去各核算單位調(diào)研，了解各單位的實際情況，主動對核算單位提出相關(guān)的意見及建議。會計核算中心人員在審核原始憑證時，對不真實、不合規(guī)的原始憑證要敢于指出問題所在，并不予報銷或予以退回。

（3）建立工作機制。綜上所述，在健全的制度保障和責任主體明確的前提之下，并通過自身的隊伍建議，責任意識及溝通協(xié)調(diào)能力進一步提高；建立了一系列詳細的規(guī)章約定及操作程序并將其固化之后，那么一個完整高效的工作機制自然形成。有了這樣一套科學有效工作機制，在制度的保障下堅持運行，并不斷改進，那么現(xiàn)階段實行的國庫集中支付制度下會計集中核算模式必將成為富有中國特色財務管理的發(fā)展方向。

3.轉(zhuǎn)變管理理念、轉(zhuǎn)移工作重心，推進核算型向管理型轉(zhuǎn)化

轉(zhuǎn)變管理理念、推進核算型向管理型轉(zhuǎn)化。為適應現(xiàn)代財政信息化管理要求，各地區(qū)相繼建立了公共財政一體化管理網(wǎng)絡(luò)信息平臺，其覆蓋了預算編制、國庫集中支付、政府采購、公務卡等多種功能，實現(xiàn)了財政內(nèi)部、財政與預算單位之間的信息和數(shù)據(jù)共享，也使會計集中核算中心的財務人員工作有望從繁瑣的日常會計核算等事務性工作中脫離出來，從核算型向管理型轉(zhuǎn)化。在信息化手段日趨豐富的情況下，會計集中核算中心要充分利用現(xiàn)今的信息化資源，結(jié)合專業(yè)的財務知識來指導核算單位的各項財務工作。信息化會計集中核算工作的高效運行為會計核算中心從核算型向管理型轉(zhuǎn)化提供了有力保障。

轉(zhuǎn)移工作重心，實現(xiàn)財務會計向管理會計的轉(zhuǎn)型。財務會計主要職責除了按照財務報賬制度和會計基礎(chǔ)工作規(guī)范化要求進行財務報賬，做好審核原始憑證、編制記賬憑證，財務報表，完成會計信息收集、處理、傳遞外，還應對每年的財政收支活動進行分析和研究，指導預算單位做好信息公開的數(shù)據(jù)填報、數(shù)據(jù)核對，如，幫助核算單位修訂和完善各項財務制度，在提供數(shù)據(jù)的同時指導單位做好年終財務分析決算報告的撰寫，參加核算單位關(guān)于財務重大事項、重大決議的會議，根據(jù)審計報告中反映的問題協(xié)同核算單位加強整改，核算中心會計地位就相當于一個企業(yè)的財務顧問，最終實現(xiàn)從財務會計向管理會計的轉(zhuǎn)型。

參考文獻：

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