我國航空事故調(diào)查立法缺陷及完善

羊玉倩 周文慧 趙鑫 張雪偉

【摘 要】從我國現(xiàn)行的航空事故調(diào)查相關(guān)法律規(guī)范的分析中不難看出，我國航空事故調(diào)查立法存在諸多缺陷，需要總結(jié)借鑒域外航空事故調(diào)查立法經(jīng)驗。本文為實現(xiàn)制定出一套更加科學(xué)合理的、整體上協(xié)調(diào)一致的國內(nèi)航空事故調(diào)查法律規(guī)范提出相關(guān)建議和意見，保證航空事故調(diào)查的公正、高效和權(quán)威，真正實現(xiàn)查明事故原因、預(yù)防類似事故再次發(fā)生的調(diào)查目的。

【關(guān)鍵詞】航空事故；調(diào)查程序；立法完善

中圖分類號： D922.296 文獻標(biāo)識碼： A 文章編號：2095-2457（2018）05-0036-003

【Abstract】It is not difficult to see from the analysis of the relevant legal norms of Chinas current aviation accident investigation that there are many flaws in Chinas aviation accident investigation legislation， and we need to sum up the experience of overseas aviation accident investigation legislation. This article proposes a set of more scientific and reasonable， overall harmonized laws and regulations on domestic aviation accident investigation and puts forward relevant suggestions and opinions to ensure the fairness， efficiency and authority of aviation accident investigations， and truly realize the causes of accidents and prevent similar accidents. The purpose of the recurrence of the investigation.

【Key words】Aviation accidents； Investigation procedures； Legislation improvement

1 我國航空事故調(diào)查立法缺陷

1.1 法律法規(guī)不成體系

關(guān)于航空事故調(diào)查立法，我國已有必要的法律法規(guī)，但散見于《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》、《中華人民共和國民用航空法》、《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》、《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、《民用航空器事故和飛行事故征候調(diào)查規(guī)定》及《民用航空器飛行事故應(yīng)急反應(yīng)和家屬援助規(guī)定》等相關(guān)規(guī)定中。這些不成體系的法律法規(guī)制定主體的級別及頒布時間的先后不盡相同，導(dǎo)致在實踐中無可避免會面臨上下位法及新舊法適用時的沖突問題，加大航空事故調(diào)查的難度。

1.2 無專門的事故調(diào)查機構(gòu)

我國的航空事故調(diào)查一般多由臨時組成的航空事故調(diào)查組進行，事故調(diào)查組成員由委任或者聘任的事故調(diào)查員和臨時聘請的專家組成，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)并委托相關(guān)機構(gòu)、部門、民航局及地區(qū)管理機構(gòu)等組成航空事故調(diào)查小組，具有臨時性。2010年伊春空難發(fā)生后，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，由國家安全監(jiān)管總局、公安部、監(jiān)察部、國資委、民航局、全國工會和黑龍江人民政府等有關(guān)部門人員組成“8.24”特別重大飛機墜毀事故調(diào)查組，時任國家安全監(jiān)管總局副局長的梁嘉琨擔(dān)任事故調(diào)查組組長。在事故調(diào)查結(jié)束后，該調(diào)查小組解散。由此可見，我國沒有長期設(shè)立的專門的事故調(diào)查機構(gòu)，無法實現(xiàn)航空事故調(diào)查機構(gòu)的穩(wěn)定化。

1.3 無獨立的調(diào)查權(quán)

我國航空事故的調(diào)查程序，無論采用現(xiàn)行的國務(wù)院批準(zhǔn)，民航局、民航地區(qū)管理局及民航安全監(jiān)督管理局聯(lián)動的調(diào)查模式，還是采用由事故調(diào)查中心主導(dǎo)的調(diào)查模式，其調(diào)查主體都帶有濃重的行政性，航空事故的調(diào)查權(quán)無可避免的遭受行政權(quán)的限制，無法獨立行使。同時，技術(shù)調(diào)查往往需要與司法部門合作， “我國的航空事故調(diào)查制度并沒有按照國際的標(biāo)準(zhǔn)，將針對事故發(fā)生原因的技術(shù)調(diào)查與分?jǐn)傌?zé)任的司法調(diào)查相分離”[1]。在這種情況下，事故調(diào)查結(jié)果易被當(dāng)作責(zé)任追究的手段和證據(jù)，與國內(nèi)外事故調(diào)查的目的顯然不符，司法人員的介入帶有濃重的司法性，在一定程度上將影響事故調(diào)查性質(zhì)，不利于實現(xiàn)事故調(diào)查為預(yù)防的單一目的。

1.4 調(diào)查期限不明確

國務(wù)院頒布的《國家處置民用航空器飛行事故應(yīng)急預(yù)案》第4.3條應(yīng)急救援調(diào)查報告及評估中規(guī)定，在民用航空器飛行事故應(yīng)急處置工作結(jié)束以后，事故現(xiàn)場的應(yīng)急指揮部需要向國家處置飛行事故指揮部辦公室提交應(yīng)急救援總結(jié)報告，但究竟需要在事故開始調(diào)查后多久內(nèi)完成事故調(diào)查報告，我國法律并沒有更為明確的規(guī)定。同時，亦欠缺對航空事故調(diào)查申請延長期限程序及可延長時間的長短做出相關(guān)規(guī)定，不利于保證航空事故調(diào)查的高效與公正地完成。

2 域外航空事故調(diào)查立法經(jīng)驗借鑒

2.1 《國際民用航空公約》明確事故調(diào)查目的

《國際民用航空公約》的《附件13》（以下簡稱“《附件13》”）第3.1條明確規(guī)定了調(diào)查事故或事故征候的唯一目的是防止事故或事故征候，而不是為了分?jǐn)傔^失或責(zé)任。同時，第5.4條要求了在事故調(diào)查時事故調(diào)查部門的完全獨立性，并且在符合本附件規(guī)定的情況下，事故調(diào)查部門對其行動有無限制的權(quán)力。以及在第5.4.1 條的建議中規(guī)定事故調(diào)查的任何分?jǐn)傔^失或責(zé)任的司法或行政程序應(yīng)該與根據(jù)本附件規(guī)定進行的任何調(diào)查區(qū)分開來等的相關(guān)規(guī)定可知，開展航空事故調(diào)查工作時，締約國的航空事故調(diào)查需要設(shè)立專門的調(diào)查機構(gòu)，調(diào)查機構(gòu)獨立行使調(diào)查權(quán)，事故技術(shù)調(diào)查與司法追責(zé)調(diào)查分離，以保證事故調(diào)查程序正當(dāng)性及調(diào)查結(jié)果的公正性、高效性和權(quán)威性。

2.2 美國設(shè)立獨立的國家運輸安全委員會

2.2.1 獨立的調(diào)查機構(gòu)

1974年，美國《獨立安全委員會法》通過，國家運輸安全委員會（NTSB）從運輸部獨立出來，成為了獨立的行政委員會。1975年4月1日，NTSB成為真正獨立的調(diào)查機構(gòu)。

2.2.2 快速反應(yīng)組

國家運輸安全委員會是由經(jīng)過專業(yè)、經(jīng)驗及技術(shù)能力等標(biāo)準(zhǔn)篩選出來的具有高超事故調(diào)查能力的成員組成、直屬于美國國會領(lǐng)導(dǎo)、負(fù)責(zé)美國運輸事故調(diào)查、行使獨立調(diào)查權(quán)的組織機構(gòu)。調(diào)查機構(gòu)具有獨立性的特點，調(diào)查事故時，只允許調(diào)查機構(gòu)內(nèi)部人員參加，必要時聘任專業(yè)人員，不允許有行政機構(gòu)的人員參加。為保證及時、有效地處理航空事故，在NTSB中設(shè)立了一支由各個專業(yè)領(lǐng)域?qū)＜掖斫M成的快速反應(yīng)組。該快速反應(yīng)組，以其專業(yè)的事故調(diào)查技能及充足的設(shè)備保障，對不同等級、不同種類的航空事故能做到隨時處理、及時反饋，在保證事故調(diào)查質(zhì)量的同時提高了調(diào)查效率。

2.2.3 事故調(diào)查流程獨立且完整

當(dāng)發(fā)生航空事故時，美國國家運輸安全委員會將依照《獨立安全委員會法》的相關(guān)規(guī)定即時開展事故調(diào)查相關(guān)工作。根據(jù)事故等級的不同，將相關(guān)工作明確具體地分配給航空事故調(diào)查總部和地區(qū)性辦公室。調(diào)查人員一般于兩小時內(nèi)到達事故現(xiàn)場，事故發(fā)生地區(qū)的航空事故調(diào)查辦公室和有關(guān)航空公司或當(dāng)?shù)負(fù)岆U救災(zāi)部門負(fù)責(zé)提供事故調(diào)查現(xiàn)場需要的重型設(shè)備和特殊工具，保障事故調(diào)查的客觀性與科學(xué)性。在事故調(diào)查過程中，及時公開調(diào)查現(xiàn)場及過程，接受社會監(jiān)督，并根據(jù)實際需要召開事故聽證會，聽取社會各方意見、完善調(diào)查程序。事故調(diào)查結(jié)束后，國家運輸安全委員會撰寫事故調(diào)查報告書并公示接受社會意見，吸收必要的安全建議后，向社會發(fā)布事故調(diào)查報告書。整個事故調(diào)查過程始終以預(yù)防航空事故再次發(fā)生為唯一目的，真正做到事故技術(shù)調(diào)查與司法追責(zé)調(diào)查分離，保證事故調(diào)查的獨立性、公正性及權(quán)威性。

2.3 日本——設(shè)立航空鐵路事故調(diào)查委員會

2.3.1 事故調(diào)查法律完善

《航空鐵路事故調(diào)查委員會設(shè)置法》是日本專門指導(dǎo)航空、鐵路調(diào)查的法律，規(guī)定了日本民用航空事故和鐵路運輸事故由航空鐵路事故調(diào)查委員會（ARAIC）獨立調(diào)查，有效地保障調(diào)查權(quán)的獨立行使及調(diào)查程序的有法可依，實現(xiàn)事故調(diào)查的獨立性、公正性和健全性。

2.3.2 調(diào)查人員獨立

日本航空鐵路事故調(diào)查委員會是擁有獨立調(diào)查權(quán)的事故調(diào)查機構(gòu)，下設(shè)航空事故調(diào)查小組和鐵路事故調(diào)查小組，航空事故調(diào)查人員不得為相關(guān)行業(yè)運營單位或制造單位的員工。ARAIC調(diào)查人員的獨立性，大大減少了事故調(diào)查的主觀傾向性，為航空事故調(diào)查立法的獨立性、公正性及權(quán)威性提供重要保障。

2.3.3 調(diào)查過程公正公開

調(diào)查委員會法律憲章還規(guī)定了委員會主席和機構(gòu)成員擁有相同的表決權(quán)，當(dāng)事故調(diào)查報告或決定需做出時，主席及其成員平等地行使表決權(quán)，當(dāng)委員會贊成超過半數(shù)時，該報告或決定通過。同時，事故調(diào)查報告做出后，及時向社會公眾公布，向社會群體搜集意見。委員會在報告書中需要確保民眾合理意見被采納，并對民眾意見的落實進行實時跟蹤監(jiān)督，直至被執(zhí)行落實，同時以書面形式通知民眾，并接受他們的監(jiān)督。委員會主席和委員的職務(wù)需由日本國會任命，充分保障了事故調(diào)查的公平公正性。

3 完善我國航空事故調(diào)查立法的措施

3.1 完善我國現(xiàn)行法律法規(guī)

結(jié)合我國立法體系及在航空事故調(diào)查方面立法經(jīng)驗不足等現(xiàn)狀，較難在短時間內(nèi)制定出一部科學(xué)合理的、整體上協(xié)調(diào)一致的國內(nèi)航空事故調(diào)查法律規(guī)范?，F(xiàn)階段應(yīng)整合已有的關(guān)于航空事故調(diào)查的法律法規(guī)，借鑒美國、日本、歐盟等先進國家的立法技術(shù)，以國務(wù)院頒布國務(wù)院令的方式規(guī)定出科學(xué)合理的、整體上協(xié)調(diào)一致的國內(nèi)航空事故調(diào)查立法。國務(wù)院令的效力雖不及法律，但可對法律未規(guī)定的內(nèi)容進行補充，且效力大于其他部門規(guī)章，能在一定程度上很好地解決上下位法適用時的效力沖突問題。待條件成熟，頒布一部科學(xué)合理的、整體上協(xié)調(diào)一致的航空事故調(diào)查法律規(guī)范。

3.2 設(shè)置獨立的調(diào)查機構(gòu)

3.2.1 組織結(jié)構(gòu)

從我國的基本國情出發(fā)，借鑒美國等一些發(fā)達國家事故調(diào)查機構(gòu)的經(jīng)驗，應(yīng)成立一個類似美國的國家運輸安全委員會（NTSB）的專門事故調(diào)查機構(gòu)，脫離于民航局的管轄。若調(diào)查機構(gòu)直屬于民航局的情況下，調(diào)查權(quán)的行使將在一定程度上受到行政機關(guān)及民航運輸領(lǐng)域相關(guān)行業(yè)的影響，不利于事故調(diào)查的公正及權(quán)威的實現(xiàn)。如在國務(wù)院之下設(shè)立交通事故調(diào)查機構(gòu)，歸交通部管理，獨立行使航空事故的調(diào)查權(quán)，將促進調(diào)查事項的順利進行，待條件成熟時，該機構(gòu)可拓展陸路、鐵路及海事等多方面的交通事故調(diào)查工作，保障事故調(diào)查權(quán)的獨立行使。

3.2.2 完善事故調(diào)查程序

事故發(fā)生后，專門的航空事故調(diào)查機構(gòu)應(yīng)依照統(tǒng)一的法律法規(guī)即時開展事故調(diào)查工作。調(diào)查人員應(yīng)在事故發(fā)生的第一時間到達現(xiàn)場，封鎖現(xiàn)場，對事故造成的人員傷亡和財產(chǎn)損失進行調(diào)查分析及定性。根據(jù)事故等級的不同，將相關(guān)工作明確具體地分配給航空事故調(diào)查總部和地區(qū)性辦公室。為了保證調(diào)查的結(jié)果具有權(quán)威性，應(yīng)將調(diào)查過程、調(diào)查結(jié)果始終向社會公開，讓廣大人民群眾第一時間了解調(diào)查進程，接受社會監(jiān)督。在調(diào)查結(jié)束后編寫事故調(diào)查報告，由調(diào)查機構(gòu)組織新聞發(fā)布會，分析事故發(fā)生的原因，提出安全預(yù)防建議。

3.2.3 提高調(diào)查人員的專業(yè)技能及獨立性

立法要求組建一支相對獨立且專業(yè)的航空事故調(diào)查隊伍以實現(xiàn)調(diào)查的獨立性和專業(yè)性、維護事故調(diào)查目的的純潔性。調(diào)查機構(gòu)應(yīng)由在事故調(diào)查方面經(jīng)驗豐富的人員組成，且航空事故調(diào)查人員不得為行政機關(guān)人員，也不得為航空運輸相關(guān)行業(yè)運營單位或制造單位的員工，從而保證航空事故調(diào)查專業(yè)性和公正性。調(diào)查機構(gòu)應(yīng)定期開展內(nèi)部人員專業(yè)培訓(xùn)，邀請國內(nèi)外具有先進技術(shù)的研究機構(gòu)人員交流事故調(diào)查先進技術(shù)方法，也可選派調(diào)查人員定期到美國、日本等調(diào)查程序制度完備的國家進行考察學(xué)習(xí)。定期進行航空事故調(diào)查演練，模擬真實環(huán)境下的事故環(huán)境，檢驗航空事故調(diào)查機構(gòu)人員的應(yīng)急反應(yīng)能力和事故調(diào)查效率。

3.3 事故技術(shù)調(diào)查與司法追責(zé)調(diào)查分離

我國事故技術(shù)調(diào)查與司法追責(zé)調(diào)查并未分離。首先需區(qū)分兩個概念，事故技術(shù)調(diào)查與司法追責(zé)調(diào)查。事故技術(shù)調(diào)查是調(diào)查航空事故發(fā)生原因，發(fā)現(xiàn)飛行中存在的問題，改進現(xiàn)有制度，起到預(yù)防類似事故發(fā)生的目的。司法追責(zé)調(diào)查是追究航空事故相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，是司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。檢察機關(guān)介入航空事故的調(diào)查，在專業(yè)性方面對航空事故的調(diào)查難以起到促進作用，還可能因追究相關(guān)責(zé)任人而干預(yù)航空事故調(diào)查，反而違背了《附件13》明確規(guī)定的航空事故調(diào)查是預(yù)防航空事故再次發(fā)生、調(diào)查過程中禁止分?jǐn)傔^失與責(zé)任的唯一目的。

我國事故技術(shù)調(diào)查與司法追責(zé)調(diào)查應(yīng)當(dāng)分離，建立獨立的航空事故調(diào)查機構(gòu)是事故技術(shù)調(diào)查與司法追責(zé)調(diào)查的前提。獨立的航空事故調(diào)查機構(gòu)面對航空事故能夠直接啟動航空事故應(yīng)急預(yù)案，專業(yè)迅速地開展航空事故的調(diào)查，以預(yù)防類似航空事故發(fā)生為目的，僅對航空事故的原因進行調(diào)查，并及時發(fā)布事故的調(diào)查報告。司法機關(guān)在得出事故調(diào)查結(jié)果后，才能對航空事故相關(guān)責(zé)任人進行追責(zé)。而我國目前，雖然建立了獨立的航空事故調(diào)查機構(gòu)，但行政機關(guān)、司法機關(guān)以其得天獨厚的身份優(yōu)勢，難以使事故技術(shù)調(diào)查與司法追責(zé)調(diào)查的分離落到實處，我國有必要通過頒布國務(wù)院令的方式明文禁止行政權(quán)、司法權(quán)對調(diào)查權(quán)的干預(yù)。

3.4 事故調(diào)查程序結(jié)果公開

早在2008年10月，國際民航組織在蒙特利爾召開的第八屆航空器事故調(diào)查與預(yù)防（AIG）專業(yè)大會上針對《附件13》的修訂向各個締約國征集意見和建議，修訂后的第十版《附件13》在2010年11月生效，這次修訂提到了公開發(fā)布最終報告及在出事周年日公布臨時聲明的要求。大多數(shù)國家在航空事故調(diào)查后向社會大眾公開事故調(diào)查報告，而我國作為《國際民用航空公約》的締約國，航空事故調(diào)查報告及相關(guān)的文件依然處于秘密級別，偶爾會通過媒體向社會公眾告知調(diào)查工作的進度，但除了伊春空難的事故調(diào)查報告公開外，其他的事故調(diào)查報告并沒有完全公布。

在這一問題上，我們認(rèn)為，根據(jù)《附件13》的要求和對國外相關(guān)規(guī)定的借鑒，我國在航空事故調(diào)查立法中，應(yīng)完善以下兩方面：一方面，我國要加強事故調(diào)查期間事故調(diào)查小組與媒體之間的對話與交流，做到事故調(diào)查、處理以及報告等全過程工作的公開，以便社會隨時掌握事故調(diào)查的動態(tài)發(fā)展，激發(fā)公眾參與及監(jiān)督的熱情。在起到安撫民心作用的同時，加強對事故調(diào)查小組的工作進行輿論和公眾監(jiān)督，提高事故調(diào)查組的工作效率。另外，在公開的過程中應(yīng)有專門的人員針對具有權(quán)威性的特定的新聞媒體進行公布和解答，這樣可以保證報道及時、渠道統(tǒng)一、消息準(zhǔn)確。另一方面，我國應(yīng)向社會公開最后的事故調(diào)查報告，并組織開展新聞發(fā)布會、聽證會等，允許公眾對結(jié)果提出質(zhì)疑，解答新聞媒體和社會公眾的疑問，真正做到讓社會信服，讓公眾理解。航空事故調(diào)查立法和結(jié)果的公開除保障了公民的知情權(quán)和參與權(quán)，也有利于相關(guān)的組織、企業(yè)、人員從事故中吸取教訓(xùn)、準(zhǔn)確有效地預(yù)防同類航空事故再次發(fā)生，也可以增強我們法律、法規(guī)的可操作性。

3.5 明確調(diào)查期限及延長程序

對事故調(diào)查的期限可以結(jié)合飛行事故等級、航空事故的類型等標(biāo)準(zhǔn)進行不同的規(guī)定，同時明確規(guī)定延期調(diào)查的申請對象及延長的期限。在追求效率的同時保障事故調(diào)查期限的可預(yù)期性，具體案件具體分析，為不同等級、不同類型的航空事故全面調(diào)查提供時間保障。

3.6 加大科研技術(shù)投入，設(shè)立事故調(diào)查實驗室、事故殘骸陳列室

相比于美國等國家事故調(diào)查水平，我國仍有一段差距，有必要加大事故調(diào)查方面的科研技術(shù)投入，根據(jù)航空技術(shù)的發(fā)展和事故特性，提高事故調(diào)查的質(zhì)量和水平，提高事故調(diào)查效率。建立航空事故調(diào)查實驗室，總結(jié)事故中的經(jīng)驗，利用新技術(shù)研究先進的事故調(diào)查方法和手段，制定切實有效的改進措施，促進事故調(diào)查人員樹立與踐行民航業(yè)內(nèi)精益求精的工匠精神。事故殘骸陳列室猶如一個警鐘，提醒人們居安思危，遵守民航運輸?shù)囊?guī)則，避免航空意外事故的發(fā)生。

4 結(jié)語

縱觀全球，航空事故絕非小事，每一次航空事故都帶來巨大的社會影響，造成嚴(yán)重的損失。由于航空事故調(diào)查立法及程序的缺陷，歷史上失蹤后無法找到飛機的事件及航空事故發(fā)生后無法及時有效調(diào)查解決的事件不勝枚舉。2014年發(fā)生的MH370空難事件帶來的陰霾如今依舊遲遲籠罩著每一個遇難者的家庭，牽動著無數(shù)社會相關(guān)人士的心，各締約國按照《國際民用航空公約》的《附件12》、《附件13》等相關(guān)規(guī)定積極參與救援，但搜尋及救援工作的復(fù)雜性及高難度性，要求更加完善的調(diào)查程序的相關(guān)規(guī)定指導(dǎo)、協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌各締約國之間的工作。如何更好地完善航空事故調(diào)查的相關(guān)規(guī)則，保障航空事故調(diào)查程序更加順利、有效開展，是每一個民航國家，特別是民航大國不容推卸的責(zé)任。

作為民航大國的我們，航空事故調(diào)查立法上存在一些缺陷，立法制度同國際標(biāo)準(zhǔn)還有較大的差距，與相關(guān)法律建設(shè)較為系統(tǒng)全面的美國、日本相比更是相差甚遠，這就要求我國在制定相關(guān)法律、法規(guī)的時候應(yīng)注意借鑒、吸收國外的長處，結(jié)合我國自身發(fā)展的現(xiàn)狀和國情進行相應(yīng)的變通，根據(jù)不同種類、不同等級的航空事故制定不同的調(diào)查預(yù)案，將航空事故的調(diào)查權(quán)交由專門的調(diào)查機構(gòu)行使，將事故的技術(shù)調(diào)查與事后的司法調(diào)查真正的相分離以及加強對調(diào)查員的專業(yè)性和職業(yè)性培訓(xùn)等。在每一個事故或事故征候的全面調(diào)查之余，積極吸取教訓(xùn)總結(jié)經(jīng)驗，才能真正做到行之有效的預(yù)防航空事故的發(fā)生，最終確保航空運輸?shù)陌踩?/p>