淺談行政事業(yè)單位建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)及其防范

郭紹蓮

【摘要】隨著國(guó)家對(duì)地方基礎(chǔ)建設(shè)的不斷投入，建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量逐年遞增。如何高質(zhì)高效地完成既定目標(biāo)，取得較好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，已成為行政事業(yè)單位必須面對(duì)的問題。本文從內(nèi)部控制角度，剖析了行政事業(yè)單位項(xiàng)目建設(shè)過程中存在的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并針對(duì)這些關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提出了相應(yīng)的防范和控制措施，最后指出了防范行政事業(yè)單位建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)需關(guān)注的七個(gè)重點(diǎn)問題。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位 建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn) 風(fēng)險(xiǎn)防范

基建項(xiàng)目，特別是一些民生項(xiàng)目不僅為人民群眾帶來了諸多實(shí)惠，也為創(chuàng)建文明、和諧社會(huì)營(yíng)造了良好的社會(huì)環(huán)境。但是，當(dāng)前行政事業(yè)單位的投資項(xiàng)目在勘察設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、質(zhì)量安全管理及基建財(cái)務(wù)等方面還存在著不少問題，應(yīng)當(dāng)引起足夠重視。

一、目前行政事業(yè)單位建設(shè)項(xiàng)目面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)

（一）項(xiàng)目籌建階段的風(fēng)險(xiǎn)

目前行政事業(yè)單位項(xiàng)目籌建階段的風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)在以下幾方面，一是立項(xiàng)不規(guī)范。在實(shí)際工作中，一些項(xiàng)目立項(xiàng)沒有可行性研究報(bào)告，有的項(xiàng)目雖然有可研報(bào)告，但報(bào)告內(nèi)容敷衍了事，可行性研究不能為決策服務(wù)，很難實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。二是違規(guī)或超標(biāo)建設(shè)，浪費(fèi)財(cái)政資金。三是項(xiàng)目設(shè)計(jì)不嚴(yán)謹(jǐn)，存在違法違紀(jì)現(xiàn)象。有些建設(shè)項(xiàng)目，設(shè)計(jì)方案和圖紙沒有經(jīng)過專業(yè)機(jī)構(gòu)的審查就開始施工；有些聘用的設(shè)計(jì)單位本身沒有設(shè)計(jì)資質(zhì)，其編制的概預(yù)算嚴(yán)重脫離實(shí)際，項(xiàng)目質(zhì)量存在安全隱患，而且資金使用效率低下。

（二）項(xiàng)目招投標(biāo)階段的風(fēng)險(xiǎn)

事業(yè)單位建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)階段的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在以下五方面，一是招標(biāo)過程中的商業(yè)賄賂，造成具備條件的單位入選不了，入選的中標(biāo)人又難以勝任的怪象。二是招標(biāo)行為不規(guī)范。實(shí)際工作中有些建設(shè)項(xiàng)目只就施工單位進(jìn)行招標(biāo)，而對(duì)達(dá)到招標(biāo)條件的設(shè)計(jì)、監(jiān)理沒有進(jìn)行招標(biāo)；有的建設(shè)單位為了規(guī)避招標(biāo)，故意減少投資額，造成竣工時(shí)，結(jié)算價(jià)大于中標(biāo)價(jià)；有的建設(shè)單位以降成本為借口，將達(dá)到公開招標(biāo)條件的建設(shè)項(xiàng)目采取邀標(biāo)的方式，單位內(nèi)定施工單位。 三是在招投標(biāo)的過程中，代理機(jī)構(gòu)人員存在素質(zhì)低，服務(wù)差，操作不規(guī)范現(xiàn)象，例如有的招標(biāo)公告和招標(biāo)文件都不符；有的專家評(píng)委與代理機(jī)構(gòu)關(guān)系密切，評(píng)標(biāo)不堅(jiān)持原則。四是投標(biāo)方采取不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)方式投標(biāo)，投標(biāo)報(bào)價(jià)很低，中標(biāo)后，想盡一切辦法抬高結(jié)算價(jià)，擾亂了正常的招投標(biāo)秩序。五是施工方出借資質(zhì)證書和營(yíng)業(yè)執(zhí)照，或者掛靠有資質(zhì)企業(yè)投標(biāo)、轉(zhuǎn)包、分包現(xiàn)象嚴(yán)重，工程質(zhì)量難以保證。

（三）項(xiàng)目建設(shè)期的風(fēng)險(xiǎn)

事業(yè)單位項(xiàng)目建設(shè)期的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在以下三方面，一是建設(shè)期工程變更審核不嚴(yán)，變更頻繁，導(dǎo)致預(yù)算超支、投資失控。二是工程結(jié)算不及時(shí)，項(xiàng)目資金管理混亂。三是質(zhì)量管理不規(guī)范，存在較多漏洞。1.項(xiàng)目監(jiān)理人員無證上崗，監(jiān)理工作不到位，服務(wù)質(zhì)量差。2.監(jiān)理人員履行職責(zé)不到位，有的總監(jiān)從工程施工到竣工驗(yàn)收從未到過施工現(xiàn)場(chǎng)，總監(jiān)簽名都是其他人代簽。3、監(jiān)理日志不全，有的甚至根本沒有監(jiān)理日志。4.項(xiàng)目管理人員素質(zhì)較低。項(xiàng)目管理應(yīng)該配備專業(yè)技術(shù)人員，但是實(shí)際工作中，不少建設(shè)項(xiàng)目的管理人員業(yè)務(wù)能力和管理水平有限，即使施工單位未按施工程序、設(shè)計(jì)方案施工，或增加變更也未能被發(fā)現(xiàn)。

（四）項(xiàng)目竣工期的風(fēng)險(xiǎn)

事業(yè)單位項(xiàng)目竣工期的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在以下二方面，一是竣工驗(yàn)收不規(guī)范，沒有嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目驗(yàn)收的有關(guān)國(guó)家規(guī)定，驗(yàn)收工作成為一種形式。二是虛報(bào)項(xiàng)目投資額、虛列建設(shè)成本、結(jié)余資金隱匿不報(bào)。導(dǎo)致竣工決算失真。

二、行政事業(yè)單位建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵控制點(diǎn)的控制措施

（一）立項(xiàng)、設(shè)計(jì)及概預(yù)算控制

1.項(xiàng)目立項(xiàng)。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立項(xiàng)目議事決策機(jī)構(gòu)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和可研究報(bào)告的編制、決策程序做出明確規(guī)定，項(xiàng)目編制要以事實(shí)為依據(jù)，決策要講究科學(xué)，不能拍腦門。項(xiàng)目立項(xiàng)必須經(jīng)過單位領(lǐng)導(dǎo)班子的集體決策，任何個(gè)人不得單獨(dú)決定或者擅自改變集體決策意見。決策過程及各方意見要形成書面記錄，歸檔保管，以便事后績(jī)效考核。

2.項(xiàng)目設(shè)計(jì)。行政事業(yè)單位的項(xiàng)目設(shè)計(jì)必須選撥具備相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位。重大建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)必須采用招標(biāo)方式確定設(shè)計(jì)單位。

3.項(xiàng)目評(píng)審。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的評(píng)審機(jī)制。項(xiàng)目施工前，對(duì)項(xiàng)目建議書、可研報(bào)告、設(shè)計(jì)方案、概預(yù)算等必須進(jìn)行評(píng)審，建設(shè)單位具備審核能力的，由單位（規(guī)劃、技術(shù)、財(cái)會(huì)、法律等方面相關(guān)人員）組織審核。單位不具備審核能力的，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定可以委托具有相應(yīng)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核、出具評(píng)審結(jié)論。

（二）招標(biāo)控制

行政事業(yè)單位應(yīng)依據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定組織項(xiàng)目招標(biāo)工作，自覺接受社會(huì)監(jiān)督。招標(biāo)中涉及保密內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)簽訂保密協(xié)議或限制接觸條款，確保標(biāo)底編制和評(píng)標(biāo)的安全。

（三）項(xiàng)目工程價(jià)款支付控制

行政事業(yè)單位應(yīng)按照上級(jí)批準(zhǔn)的投資計(jì)劃和預(yù)算，對(duì)項(xiàng)目資金實(shí)行?？顚Ｓ?，不得截留、擠占項(xiàng)目資金。財(cái)務(wù)部門應(yīng)強(qiáng)化與項(xiàng)目承建單位的溝通協(xié)調(diào)，精準(zhǔn)掌握建設(shè)進(jìn)度，嚴(yán)格按照工程進(jìn)度辦理工程款結(jié)算。

（四）項(xiàng)目工程變更控制

一經(jīng)批準(zhǔn)的投資概算不得隨意調(diào)整。確需調(diào)整投資概算的，必須按規(guī)定報(bào)經(jīng)有關(guān)部門審批。單位建設(shè)項(xiàng)目工程洽商和設(shè)計(jì)變更應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定履行相應(yīng)的審批手續(xù)。

（五）項(xiàng)目記錄控制

單位應(yīng)加強(qiáng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目檔案的管理，確保項(xiàng)目資料的完整、準(zhǔn)確。

（六）竣工決算控制

項(xiàng)目完工后，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，單位應(yīng)及時(shí)辦理竣工決算，進(jìn)行竣工決算審計(jì)，依據(jù)竣工決算批復(fù)和有關(guān)規(guī)定辦理檔案和資產(chǎn)移交手續(xù)。建設(shè)項(xiàng)目沒有竣工決算已投入使用的，單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際投資暫估入賬，作相關(guān)資產(chǎn)管理。

三、防范行政事業(yè)單位建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)需要特別注意的幾點(diǎn)

（一）深入開展教育培訓(xùn)，增強(qiáng)法制觀念

要組織單位領(lǐng)導(dǎo)干部及所屬單位負(fù)責(zé)人，認(rèn)真學(xué)習(xí)中央省市關(guān)于工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理工作的文件精神和相關(guān)法律法規(guī)，通過專題會(huì)議、案例剖析等形式進(jìn)一步提高領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)做好工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理工作重要性的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)法制觀念，提高落實(shí)專項(xiàng)治理工作各項(xiàng)任務(wù)的能力。

（二）加大基本建設(shè)程序的管理力度

縣發(fā)改委、財(cái)政、國(guó)土、建設(shè)、安監(jiān)、環(huán)保等行業(yè)主管部門要充分發(fā)揮項(xiàng)目建設(shè)中的管理職能，認(rèn)真履行職責(zé)，對(duì)審批環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，確保審批資料真實(shí)、準(zhǔn)確和完整。同時(shí)，要加大監(jiān)督檢查和協(xié)調(diào)服務(wù)力度，通過多種形式督促指導(dǎo)工作，協(xié)調(diào)解決問題。通過督查督辦等行之有效的措施，促進(jìn)部門間相互配合，為項(xiàng)目建設(shè)的順利完成提供有力保障。

（三）切實(shí)加強(qiáng)在建項(xiàng)目管理，確保工程質(zhì)量

年度和季度投資計(jì)劃建設(shè)單位要進(jìn)一步細(xì)化，認(rèn)真組織施工。保證項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度的同時(shí)，更要保證工程質(zhì)量，加強(qiáng)工程質(zhì)量檢查，實(shí)行項(xiàng)目工程“終身負(fù)責(zé)制”，按照“誰建設(shè)誰負(fù)責(zé)”的原則，出現(xiàn)的問題工程，要從嚴(yán)追究失職人員的責(zé)任，決不姑息。

（四）加大檢查監(jiān)督力度

針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目專業(yè)性強(qiáng)、涉及面廣的特殊情況，一是紀(jì)檢監(jiān)察及行業(yè)主管部門，要建立和完善項(xiàng)目建設(shè)督查落實(shí)制度，既要加大檢查力度，還要加強(qiáng)溝通協(xié)作，定期召開聯(lián)席會(huì)議，分析問題產(chǎn)生的原因，總結(jié)工程建設(shè)領(lǐng)域問題存在的根源，制定可行性措施，使發(fā)現(xiàn)的問題能夠得到有效解決。二是建立整改工作協(xié)查督辦制度。發(fā)改、財(cái)政、國(guó)土、建設(shè)、安監(jiān)、環(huán)保等行業(yè)主管部門作為協(xié)查督辦點(diǎn)，將存在問題按行業(yè)主管范圍劃分、分解，充分發(fā)揮專治辦的協(xié)調(diào)作用，各負(fù)其責(zé)，相互協(xié)調(diào)，互通信息，形成資源共享。三是在完善機(jī)制、體制上下功夫。上述相關(guān)部門要在堅(jiān)持落實(shí)目標(biāo)責(zé)任、制定完善業(yè)務(wù)規(guī)范、監(jiān)督關(guān)口前移上出新招，創(chuàng)新工作方法，出臺(tái)一批覆蓋全面、配套完備、規(guī)范性強(qiáng)、約束有力的工程建設(shè)領(lǐng)域法規(guī)制度，從根源上遏制違紀(jì)違規(guī)問題的再次發(fā)生。此外，政府向社會(huì)公開承諾的惠農(nóng)利民項(xiàng)目，有關(guān)審批或監(jiān)督部門要本著急事急辦、特事特辦的原則，與承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)的單位及時(shí)溝通、聯(lián)系，服務(wù)上門，以求項(xiàng)目建設(shè)既合法合規(guī)，又進(jìn)展順利如期完成。

（五）加大工程建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督檢查力度

政府投資的建設(shè)項(xiàng)目，審計(jì)部門不能僅審計(jì)工程造價(jià)，而且還要對(duì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、竣工決算等全程實(shí)施監(jiān)督。此外，工程建成后，應(yīng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目開展績(jī)效評(píng)價(jià)；并對(duì)重大工程建設(shè)項(xiàng)目推行跟蹤審計(jì)。

（六）嚴(yán)肅查處重大違法違紀(jì)問題

對(duì)工程建設(shè)領(lǐng)域中群眾舉報(bào)和投訴的問題，要組織專人及時(shí)調(diào)查，依法追究相關(guān)人員的責(zé)任。

總之，建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制必須環(huán)環(huán)相扣，緊密結(jié)合，流程中任何一方出現(xiàn)問題，都將導(dǎo)致內(nèi)控的失控，而且實(shí)踐已經(jīng)證明項(xiàng)目立項(xiàng)、決策階段的內(nèi)控管理更有利于控制建設(shè)成本，減少資金損失和浪費(fèi)。

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