金融監(jiān)管改革劍指何方？

丁安華

金融監(jiān)管改革塵埃落定。國務院機構改革方案整合原有銀監(jiān)會和保監(jiān)會的職能，組建國務院直屬的銀行保險監(jiān)督管理委員會；同時將銀監(jiān)會和保監(jiān)會擬定銀行業(yè)和保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責劃入央行。

金融監(jiān)管緣何而變？所謂“分久必合、合久必分”是一個過于簡單化的結論。由于事關重大，我們應當抽絲剝繭，深入地分析此次金融監(jiān)管體制改革的因由，從而把握未來金融監(jiān)管發(fā)展的方向。

改革因由：金融控股和混業(yè)經(jīng)營

隨著我國經(jīng)濟和金融行業(yè)的發(fā)展，金融監(jiān)管體系（上層建筑）與金融活動實踐（經(jīng)濟基礎）之間的矛盾日益凸顯。原有監(jiān)管架構乃基于分業(yè)經(jīng)營的格局，但近年來金融子行業(yè)之間的壁壘逐漸消融，金融機構混業(yè)經(jīng)營發(fā)展迅猛，金融產(chǎn)品日益多樣化復雜化，金融亂象和金融風險也由此滋長。金融監(jiān)管改革已形成共識，如若坐視不理，行業(yè)“野蠻生長”所積累的系統(tǒng)性風險很有可能吞噬我國經(jīng)濟發(fā)展來之不易的果實。2017年10月的十九大報告中，“防范化解重大風險”被列為“三大攻堅戰(zhàn)”之首，金融監(jiān)管改革成為“防風險”的必然要求。

但是，就“如何改”的問題此前各界仍然存在分歧。有觀點認為，繼續(xù)“分業(yè)經(jīng)營”，筑起嚴厲的監(jiān)管壁壘是隔離和阻斷風險的良方?；剡^頭看，上世紀90年代我國金融業(yè)處于發(fā)展初期，朱镕基總理當時所確立的“分業(yè)經(jīng)營”、“分業(yè)監(jiān)管”的模式無疑是正確的選擇。然而世易時移，無論從理論還是實踐來看，當前我國的“金融控股”“混業(yè)經(jīng)營”趨勢事實上源于對“效率”的追求，是金融發(fā)展難以阻擋的內生趨勢。

從國際經(jīng)驗看，重回“分業(yè)”“畫地為牢”，難以隔絕“風險”。1929-1933年“大蕭條”后，美國政府頒布了《格拉斯-斯蒂格爾法》（Glass-Steagall Act），確立了美國金融業(yè)在其后半個世紀的分業(yè)監(jiān)管格局。但是，這一法案不僅未能阻止金融危機的爆發(fā)，還抑制了美國金融機構的競爭力，使得上世紀七八十年代美國銀行業(yè)被蓬勃發(fā)展的日本銀行業(yè)所超越。90年代末美國的“金融服務現(xiàn)代化法案”擯棄了嚴格的分業(yè)管制體系。事實上，允許金融業(yè)開展“混業(yè)經(jīng)營”本質上是尊重市場的選擇。

改革特點：普適要求與中國特色相結合

那么，此次金融監(jiān)管改革體現(xiàn)了哪些特點呢？首先，新監(jiān)管框架適應了國際金融監(jiān)管的最新理論發(fā)展與主流的監(jiān)管實踐，既體現(xiàn)了“宏觀審慎”的普適特征，又結合我國實際有針對性地解決原有體系的特定弊端。

次貸危機后，主要發(fā)達國家都對原有的金融監(jiān)管框架進行了程度不一的修補和改革。其中主要強化了“宏觀審慎監(jiān)管”（macro-prudential regulation），以之作為連接貨幣政策和“微觀審慎監(jiān)管”（micro-prudential regulation）之間的橋梁。簡而言之，微觀審慎監(jiān)管的假設是獨立性，即個體的安全意味著整體的安全，因此注重的是單個金融機構面臨的風險，特別是內部風險。這一假設已經(jīng)被次貸危機的爆發(fā)所證偽，系統(tǒng)性風險這一命題獨立于微觀審慎之外，加強宏觀審慎監(jiān)管成為當前各國央行在貨幣政策制定之外的另一項任務。這就是所謂“雙支柱”：貨幣政策與宏觀審慎。此次監(jiān)管改革強化了央行的角色，將銀監(jiān)會和保監(jiān)會擬定銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責劃入央行。此外，次貸危機后主要經(jīng)濟體的金融監(jiān)管改革體現(xiàn)了“功能監(jiān)管”的趨勢。相對于基于分業(yè)經(jīng)營的“機構監(jiān)管”，功能監(jiān)管主要是適應金融機構混業(yè)經(jīng)營，以求更好地解決監(jiān)管空白和監(jiān)管套利問題。我國金融監(jiān)管改革合并銀監(jiān)會與保監(jiān)會就是為了適應功能監(jiān)管的要求。

國務院機構改革方案中提到：組建銀行保險監(jiān)督管理委員會是為了“深化金融監(jiān)管體制改革，解決現(xiàn)行體制存在的監(jiān)管職責不清晰、交叉監(jiān)管和監(jiān)管空白等問題”。改革方案體現(xiàn)了“宏觀審慎”的普適原則，并可以有針對性地解決原有監(jiān)管體系的諸多問題。銀行業(yè)和保險業(yè)在我國金融體系中最具“系統(tǒng)重要性”，首先反映在資產(chǎn)規(guī)模上：截至2017年底，我國銀行業(yè)總資產(chǎn)突破人民幣250萬億元，保險業(yè)總資產(chǎn)也已突破17萬億元。此外，銀行業(yè)和保險業(yè)也是“大而不倒”機構（系統(tǒng)重要性金融機構）最為集中的行業(yè)。在巴塞爾委員會公布的2017年“全球系統(tǒng)重要性銀行中”（G-SIBs， Global Systemically Important Banks），我國有15家銀行上榜，數(shù)量為全球之最（全球共有76家，美國11家）；而平安集團也一直都位于國際保險監(jiān)督官協(xié)會（IAIS，International Association of Insurance Supervisors）公布的“全球系統(tǒng)重要性保險機構”（G-SIIs，Global Systemically Important Insurers）之列。將最具系統(tǒng)重要性的金融子行業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管，能更有效地實施“穿透式”監(jiān)管，彌補監(jiān)管漏洞，可以從根本上解決銀監(jiān)會和保監(jiān)會“監(jiān)管競爭”的問題，從而更好地防范系統(tǒng)性風險。

激進的“雙峰模式”仍有爭議

金融監(jiān)管改革需要充分考慮到改革的成本?？v觀國際金融監(jiān)管的發(fā)展歷程，不難發(fā)現(xiàn)不同國家的金融監(jiān)管體系有著不同的演化路徑，很大程度上是由于“成本”方面的原因。簡單來說，好房子人人想住，但并不是誰都負擔得起。例如，美國金融監(jiān)管體系呈現(xiàn)出“碎片化”和“多頭監(jiān)管”的特征，很大程度上是由于在聯(lián)邦和州分權的政治體系下，美國整合金融監(jiān)管的“成本”過高，難以落實，因此采取了“打補丁”的修補方式。政治、經(jīng)濟、文化都會形成對“制度”的“成本約束”。對我國而言，現(xiàn)階段的監(jiān)管架構改革，相較于更為激進的方案（例如“雙峰模式”分離審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管的模式）更具可操作性。雙峰模式需要將原有監(jiān)管框架徹底拆散、顛覆與重構，不論是對政府部門還是對市場機構來說都意味著巨大的成本，面臨巨大的不確定性。去年第五次全國金融工作會議在“一行三會”之上設立的國務院“金融穩(wěn)定發(fā)展委員會”是對原有金融監(jiān)管協(xié)調機制的升級。此次整合銀監(jiān)會和保監(jiān)會的改革舉措，完美體現(xiàn)了“漸進式”改革的真諦。

萬眾期待的金融監(jiān)管框架已然“落地”，我國的金融發(fā)展將擁有更為優(yōu)越的制度環(huán)境。金融機構應當積極準備，擁抱變革?？傮w來看，此次金融監(jiān)管體制改革，一方面吸收了國際金融監(jiān)管理論和實踐最新進展的精華；另一方面充分考慮了我國金融行業(yè)的動態(tài)發(fā)展和金融監(jiān)管的現(xiàn)有弊端。但是，金融行業(yè)是動態(tài)發(fā)展的，金融監(jiān)管也應是動態(tài)發(fā)展的，雙峰監(jiān)管模式雖然過于激進，但仍值得我們繼續(xù)研究。此次改革，或許并不意味著金融監(jiān)管改革的完結。從這個角度看，目前的金融監(jiān)管改革方案，隨著形勢的發(fā)展還有進一步深化和優(yōu)化的空間。

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