民族自治地方行政管理體制改革完善研究

毛國華

摘 要：民族自治地方特殊的行政環(huán)境，決定了民族自治地方行政管理的特殊性，民族自治地方政府雖然在推行民族自治地方發(fā)展方面成績顯著，但是在市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，卻也遭遇了許多體制上的困難。本文就民族自治地方行政體制方面需要改革和完善方面進(jìn)行分析研究，力圖從中找出原因和解決的途徑，實現(xiàn)政府管理的科學(xué)性和有效性。

關(guān)鍵詞： 民族自治地方；行政管理；改革完善

民族區(qū)域自治制度是調(diào)整我國民族關(guān)系解決民族問題的一項基本政治制度。目前，我國有155個民族自治地方，其中有自治區(qū)5個，自治州30個，自治縣（旗）120個。民族區(qū)域自治地方總面積占國土面積的64%，人口占全國總?cè)丝诘?4%，森林面積占全國的56.3%，草原面積占75%。在中國的政府體系中，民族自治地方政府既有一般的政府的共性，又有其自身的特殊性，在政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等方面的特殊性，決定著民族自治地方與民族自治地方在行政管理方面存在著差異，所以研究民族自治地方政府的行政管理體制，對于完善和加強(qiáng)民族區(qū)域自治制度，豐富和發(fā)展民族理論，落實民族自治政策，努力實現(xiàn)政府管理體制的科學(xué)化和有效性，都有著十分重要的現(xiàn)實意義。

一、民族自治地方行政管理環(huán)境特殊性

行政環(huán)境是行政管理主體賴以存在的基礎(chǔ)，是行政目標(biāo)設(shè)定、行政組織結(jié)構(gòu)形態(tài)和運(yùn)行方式選擇、行政資源的汲取與調(diào)配的重要限定和約束條件。

首先，民族自治地方政治環(huán)境的特殊性。政治環(huán)境，主要是指作用于行政系統(tǒng)的國內(nèi)外政治因素。我國許多民族自治地方地處邊疆，地域廣袤，且大多分布于高寒、荒漠、山地、草原等自然條件相對惡劣的地區(qū)。由于客觀條件限制，民族地區(qū)文盲比例遠(yuǎn)高于全國其他地區(qū)，而各項教育指標(biāo)均普遍偏低。此外在許多地區(qū)還存在著性別失衡，城市化水平低，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)人口比例高，青壯年人口多，就業(yè)壓力大等諸多問題。近年來，國內(nèi)外敵對勢力利用民族宗教問題，干涉我國的民族問題，制造事端，極大的破壞了民族團(tuán)結(jié)和民族關(guān)系的健康發(fā)展。民族分裂活動主要表現(xiàn)為：1、利用我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中存在的問題，鼓吹西方社會的種種優(yōu)勢，借此制造各種障礙來阻止我國在國際社會中的活動。2、利用跨界民族的地域、文化的特殊性，宗教信仰的一致性以及民族意識的統(tǒng)一性來尋找認(rèn)同感，進(jìn)行分裂活動。3、打出“人權(quán)”旗號，利用民族宗教問題進(jìn)行滲透，極力宣揚(yáng)西方的價值觀念，培育民族分裂勢力，挑戰(zhàn)民族關(guān)系。中國有陸地邊界線2萬多公里，分布著135個縣、旗、市、市轄區(qū)，其中107個是民族自治地方，邊境線總?cè)丝诩s2000多萬，其中近半數(shù)是少數(shù)民族。在中國55個少數(shù)民族中，有30多個民族與境外同一民族相鄰而居。近年來，隨著中國快速崛起，國際反華勢力企圖利用所謂中國的民族問題，牽制分裂中國，而“藏獨(dú)”、“疆獨(dú)”活動十分猖獗。因此，維護(hù)邊疆各地區(qū)社會穩(wěn)定與國家安全，也是民族地方各級政府一項重要而緊迫的職責(zé)。

第二，民族自治地方經(jīng)濟(jì)環(huán)境的特殊性。改革開放以來，我國民族自治地方的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了顯著成績，但是由于自然地理條件、基礎(chǔ)薄弱、思想觀念落后等原因，與東部發(fā)達(dá)地區(qū)的差距成進(jìn)一步拉大趨勢，地區(qū)間發(fā)展不均衡，不協(xié)調(diào)的問題日益突出。一是經(jīng)濟(jì)總量差距懸殊，據(jù)統(tǒng)2007年西部地區(qū)GDP為47454.34億元，占全國GDP的19.24%，東部地區(qū)GDP為162060.09億元，占全國GDP的65.71%，二者相差46.47%。二是人均GDP差距較大，1999年西部地區(qū)人均GDP與東部的差距為5909元，與全國的差距為2428元，到2007年與東部和全國的差距分別擴(kuò)大為21248元和5031元。三是工業(yè)化水平低，西部地區(qū)工業(yè)增加值占全國的比重由1999年的14.7%增加到2007年的16.85%，上升了2.15個百分點。同期東部地區(qū)工業(yè)增加值占全國的比重則由59.1%上升到71.14%，增加了12.04個百分點，所占比重是西部的4倍多，四是城鄉(xiāng)居民人均收入差距繼續(xù)擴(kuò)大，1999年西部地區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為全國平均水平的90.6%，是東部地區(qū)平均水平的71.87%，到2007年這兩個數(shù)字分別下降為81.56%和68.18%。同期，西部地區(qū)農(nóng)村居民人均純收入占全國的75.1%下降到72.56%，由占東部地區(qū)的54.5%下降到45.71%。五是貧困狀況較嚴(yán)重，我國592個國家級貧困縣有538個在少數(shù)民族地區(qū)和西部地區(qū)，一些地區(qū)貧困問題仍然非常嚴(yán)重。一些少數(shù)民族地區(qū)仍處于整體貧困狀態(tài)。如布朗族、拉祜族、佤族、傈僳族貧困面都在70%以上，獨(dú)龍族貧困面高達(dá)90%以上。因此，民族區(qū)域自治地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改善民生的任務(wù)十分艱巨。

第三，民族自治地方文化環(huán)境的特殊性。文化既是一種社會現(xiàn)象，是人們長期創(chuàng)造形成的產(chǎn)物，又是一種歷史觀念，是社會歷史的積淀物。文化環(huán)境，主要是指作用于行政系統(tǒng)的科學(xué)技術(shù)、文化教育、思想意識形態(tài)、宗教道德、社會心理等。各少數(shù)民族主要聚居區(qū)在社會環(huán)境和文化傳統(tǒng)方面存在著較大差異。例如，藏族、維族聚居區(qū)，幾乎全民信教，西藏有藏傳佛教各類活動場所1700多處，新疆有清真寺2.43萬座，宗教氣氛濃郁，宗教生活對社會治理有著直接的影響力。在西南部分少數(shù)民族聚居區(qū)，部落家族，宗親勢力的社會影響力很大。傳統(tǒng)的治理模式也對現(xiàn)實治理結(jié)構(gòu)會產(chǎn)生較大影響，如西藏實行的政教合一的封建農(nóng)奴制度，西南地區(qū)實行的土司制度，內(nèi)蒙古部分地區(qū)實行盟旗制度，這些歷史上的治理模式，為后來民族地區(qū)社會治理都產(chǎn)生了或大或小的影響。胡錦濤在《中央民族工作會議上的講話》中說到：“對各民族，在歷史發(fā)展形成的傳統(tǒng)、語言、文化、風(fēng)俗習(xí)慣、心理認(rèn)同等方面的差異，我們要充分尊重和理解，不能忽視它們的存在，也不能用強(qiáng)制的方式加以改變。”

二、我國民族自治地方行政管理體制存在的主要問題

民族自治地方政府雖然在推動自治地方發(fā)展做了努力，取得顯著成效，但是在開展行政管理活動時，卻也遭遇了許多體制上的困難。

第一、行政管理活動的法制基礎(chǔ)不夠完善。行政管理活動需要有法制基礎(chǔ)，否則就失去約束或方向。民族自治地方行政管理既要對一般地方行政管理所面對的問題，又要行使自治權(quán)，因此它事實上既需要一般行政管理的法制基礎(chǔ)，有需要區(qū)域自治法基礎(chǔ)。但現(xiàn)實狀況卻是，一些民族自治地方政府對自治權(quán)的行使不足，而更多的是像一般地方政府一樣處理所面對各種類的社會問題。這種情況的出現(xiàn)，一方面是因為行政管理的技術(shù)性特征使然，但另一方面的原因是我國的民族區(qū)域自治法律體系還不夠完備，民族自治地方政府自治權(quán)的行使缺乏必要的法制基礎(chǔ)?！睹褡鍏^(qū)域自治法》的條文大多都是一些抽象的原則性規(guī)定，而在民族自治地方，處于最高級別的五大自治區(qū)都沒有出臺《自治條例》，即具體指導(dǎo)本地方自治權(quán)行使的主要規(guī)則，一些自治州、自治縣雖然制定了《自治條例》，但可操作性不強(qiáng)，對指導(dǎo)自治權(quán)的行使不具有多少實際意義。例如對民族鄉(xiāng)的法律地位需要進(jìn)一步明晰。民族鄉(xiāng)是為了滿足散居少數(shù)民族治理本民族、本區(qū)域事務(wù)要求而設(shè)立的一級政府建制，它也享有范圍較廣泛的自治權(quán)力，但是，民族鄉(xiāng)卻沒有被納入到《民族區(qū)域自治法》中，指導(dǎo)1000多個民族鄉(xiāng)工作的法規(guī)，僅僅是國務(wù)院出臺的《民族鄉(xiāng)工作條例》，這樣使得民族鄉(xiāng)運(yùn)行中的存在許多不確定性，很多具體工作由于面臨法律、制度上的限制而難以展開。

第二，一些民族區(qū)域自治地方行政轄區(qū)過大，管理成本居高不下，在中國五個自治區(qū)中有3個面積超過100萬平方公里。如內(nèi)蒙古地跨東北、華北和西北地區(qū)。內(nèi)蒙西部地區(qū)的阿拉善盟地域17萬平方公里，人口才20萬人，又如新疆巴音郭楞蒙古族自治州，面積達(dá)47萬平方公里，相當(dāng)于一個中型的國家地域。這種廣闊的轄區(qū)，使得自治區(qū)的行政成本居高不下，且在管理技術(shù)上也增加了許多難題。為這樣大的區(qū)域范圍提供均等化的公共服務(wù)，不但成本高昂，而且效益非常低。

第三，自治州、自治縣（旗）城市化進(jìn)程遭遇困境。隨著中國經(jīng)濟(jì)社會的迅速發(fā)展，城市化步伐越來越快，全國大多是地方區(qū)域行署先后撤地改市，不少縣級政府也撤縣改市，城市化發(fā)展為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)騰飛增加了強(qiáng)勁動力。但是，一些發(fā)展較快已具備改市條件的自治州，自治縣卻在城市化進(jìn)行中遭遇法律瓶頸的制約。因為憲法和民族區(qū)域自治法規(guī)定，民族區(qū)域自治地方政府只有自治區(qū)、自治州、自治縣（旗）三級，沒有關(guān)于自治地方改市的相關(guān)規(guī)定，失去了不少發(fā)展的最佳時機(jī)。

第四，全國行政體制改革后地方權(quán)力擴(kuò)張導(dǎo)致自治權(quán)的特殊性淡化。自治區(qū)域自治制度是在計劃經(jīng)濟(jì)時代制定的制度體系，其中最核心的內(nèi)容是自治權(quán)，特別是經(jīng)濟(jì)類自治權(quán)。這種自治權(quán)在民族自治地方建立之初，有著成功范例，如在民主改革中內(nèi)蒙古等地實行的“穩(wěn)、寬、長”政策。（即步子更穩(wěn)些，政策更寬些，時間更長些），取得了良好的經(jīng)濟(jì)社會效果。1984年頒布的《民族區(qū)域自治法》關(guān)于自治機(jī)關(guān)自治權(quán)規(guī)定有27條，包括自治立法、人才管理、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、財政安排、教育、文化、科技和民族語言文字等多方面的自治權(quán)。但是改革開放以來，由于中央不斷向地方放權(quán)，使得原來許多只有民族自治地方專享的權(quán)利，也逐漸被一般地方所享有，民族自治地方特殊性色彩逐漸淡化，2001年修改《民族區(qū)域自治法》，根據(jù)建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的新形勢，對自治權(quán)的規(guī)定修改較多，為加快少數(shù)民族和民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，修正了必要特殊政策。但是與當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展步伐相比，與中國整體行政管理體制變革的進(jìn)程相比，仍需適時調(diào)整，以探索新形勢下自治權(quán)行使更加科學(xué)有效的方法。

第五，民族自治地方傳統(tǒng)政治習(xí)慣和宗教文化對行政管理的影響。由于民族自治地方少數(shù)民族在舊中國深受封建傳統(tǒng)之害，懼怕、仇恨、反感封建中央集權(quán)政府向少數(shù)民族聚聚地方派出的官府，久而久之就形成了少數(shù)民族遇到問題和困難不愿與官府打交道，而更樂于接受民族習(xí)慣法的約束和少數(shù)民族傳統(tǒng)行政管理的政治習(xí)慣，遇到問題往往采用本民族的長老進(jìn)行解決。這種國家制度外解決辦法有時可能奏效，但有時會與現(xiàn)實的行政管理制度相悖，達(dá)不到解決問題的目的，影響了民族自治地方行政管理工作的正常有序開展。我國少數(shù)民族大多是信仰宗教。宗教在少數(shù)民族傳統(tǒng)文化中占有特殊地位，有些宗教活動在民族自治地方已經(jīng)民俗化，成為少數(shù)民族的一種精神支柱。這樣政治與宗教緊密聯(lián)系，權(quán)力集中于宗教上層，宗教的道德標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)支配著全民族及全社會。這樣傳統(tǒng)的少數(shù)民族宗教文化必將對我國民族自治地方政府的行政管理產(chǎn)生一定影響。

三、改革完善我國民族自治地方行政管理體制思路

解決我國民族自治地方行政管理中所面臨的問題，是民族自治地方建設(shè)社會主義和諧社會，實現(xiàn)民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，本文擬提出以下幾條思路，僅供參考。

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，改革干部人事制度

轉(zhuǎn)變政府職能，一要合理調(diào)整政府部門之間的職責(zé)權(quán)限和管理方式。明確職責(zé)權(quán)限，下放權(quán)力，把一些具體事務(wù)下放給企事業(yè)和其他社會組織。二是縮小管理的領(lǐng)域和范圍，實行有限管理，無限服務(wù)，承擔(dān)起有限責(zé)任，努力克服行政管理的越位，缺位和錯位，以提高行政效率和服務(wù)水平。三要明確政府職能，對政府各職能部門在行政管理事務(wù)中所要承擔(dān)的具體職能以及相應(yīng)行政后果做出明確規(guī)定。四是簡化無法實現(xiàn)政府職能的機(jī)構(gòu)，減少行政成本，以消除當(dāng)前民族自治地方行政管理機(jī)構(gòu)臃腫，辦事拖拉，互相扯皮的弊端，保障各職能部門高效行使民族事務(wù)管理職能，充分科學(xué)有效的保障民族自治地方少數(shù)民族的利益。五要提高少數(shù)民族干部隊的整體素質(zhì)，要從國家整體利益出發(fā)，從各民族平等、團(tuán)結(jié)、和諧、共同發(fā)展的愿望出發(fā)。六要協(xié)調(diào)好不同少數(shù)民族領(lǐng)導(dǎo)干部之間的關(guān)系。由于各民族風(fēng)俗習(xí)慣和歷史文化的不同，少數(shù)民族領(lǐng)導(dǎo)干部在對待問題時有可能會出現(xiàn)不同的看法。在處理問題時，要不偏不倚，秉公辦理。

（二）民族自治地方行政制度的改革與完善，必須以發(fā)展生產(chǎn)力為前提

民族自治地區(qū)居住大量少數(shù)民族，他們新舊制度的轉(zhuǎn)變是建立在其社會的舊質(zhì)向新質(zhì)的歷史性飛躍的基礎(chǔ)上的。而這一切變化與發(fā)展都是以生產(chǎn)力的發(fā)展為前提的。正如江澤民在十四大報告中指出：“不在這方面取得實質(zhì)性進(jìn)展，改革難以深化，社會主義市場經(jīng)濟(jì)難以建立?！倍?，目前民族自治行政管理體制不完善的根本原因之一就在于生產(chǎn)力滯后于生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展程度。這種生產(chǎn)力低下于生產(chǎn)關(guān)系，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑存在反差，不僅是民族自治地方生產(chǎn)力長期發(fā)展緩慢原因，也反映了低下生產(chǎn)力所構(gòu)建的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)難以支撐包括行政管理制度在內(nèi)的社會主義上層建筑。首先，自治機(jī)構(gòu)應(yīng)從民族自治地區(qū)出發(fā)，把握民族自治地區(qū)的自然優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，選擇適合自己實際狀況的發(fā)展模式。其次，要大力發(fā)展民族自己地區(qū)的教育事業(yè)，解決教育落后，各種專業(yè)人才缺乏的問題。要通過扶持民族教育的發(fā)展來培育人才、吸引人才、保證經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和少數(shù)民族群眾生活水平的提高以及行政管理的正常實施。

（三）要處理好少數(shù)民族宗教信仰問題

宗教問題時我國一直比較重視的問題。處理好宗教問題對民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定有著重要意義。胡錦濤指出：“新世紀(jì)新階段的民族工作必須把各民族共同的團(tuán)結(jié)奮斗，共同繁榮發(fā)展作為主題?！睆恼毮芙嵌瓤?，民族自治地方政府除了履行一般的公共管理和公共服務(wù)職能之外，還要直接面對少數(shù)民族群眾，直接應(yīng)對具有高敏感的民族宗教事務(wù)的社會治理主體。因此要貫徹執(zhí)行黨和國家的民族宗教政策，保障民族平等，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)，而行政體制改革是經(jīng)濟(jì)體制改革深入發(fā)展和政治體制改革實際啟動的共同要求。如果民族自治地區(qū)的行政管理體制改革能同經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革通過協(xié)調(diào)達(dá)到動態(tài)平衡，那么就可以形成不同類別體制改革之間的相互支撐力，實現(xiàn)民族自治地區(qū)的整體改革。此外，民族自治地方行政管理體制本身也是由諸多要求組成的有機(jī)整體，這就要求其在改革時必須著眼全局和整體，追求整體效果和綜合效益，因此，民族自治地方行政管理體制改革要堅持綜合改革的原則，即包括經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、科學(xué)化體制、教育體制、行政管理體制等各方面的配套改革，而當(dāng)前民族自治地方行政管理體制改革重點應(yīng)放在深化機(jī)構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變政府職能上。通過行政改革，應(yīng)當(dāng)使民族自治地方行政管理機(jī)構(gòu)的各個層次，各個部門形成互相協(xié)調(diào)，配合默契，運(yùn)轉(zhuǎn)高效，符合需要的統(tǒng)一整體。同時，要使民族自治地方行政管理體制改革朝著實現(xiàn)科學(xué)化、法制化和現(xiàn)代化的目標(biāo)進(jìn)行，克服行政管理過程中存在的隨意性和長官意志。在觀念上，民族自治地方各行政人員要解放思想，樹立超前意識，發(fā)揚(yáng)跨越精神，努力在管理思想、管理設(shè)備、管理手段、管理人員等方面都實現(xiàn)現(xiàn)代化，創(chuàng)造更高更好的行政效能。

（四）民族自治地方行政管理制度的完善與發(fā)展，必須堅持“兩個文明一起抓”

民族自治地方行政機(jī)關(guān)在抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)同時，也要抓精神文明。民族自治地方的行政機(jī)構(gòu)，其基本職能就是帶領(lǐng)各族人民群眾去改造世界，促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的繁榮與發(fā)展。改造世界包括兩個方面的內(nèi)容：改造客觀世界和改造主觀世界。從民族地區(qū)的歷史實踐看，少數(shù)民族地區(qū)社會主義思想觀念的確立經(jīng)歷了一個曲折發(fā)展過程。在其社會形態(tài)實現(xiàn)歷史跳躍之初，隨同先進(jìn)的生產(chǎn)關(guān)系，社會制度一道涌入少數(shù)民族社會的社會主義新思想，以其巨大的能動力沖擊著少數(shù)民族地區(qū)的傳統(tǒng)文化氛圍，給民族文化注入了新的生機(jī)與活力，同時也為新的行政管理制度的建立提供了思想基礎(chǔ)。但是，由于新的思想缺乏強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)為依托，小生產(chǎn)、原始生產(chǎn)難以容納新思想的豐富內(nèi)涵，傳統(tǒng)觀念所形成的壁壘使新的觀念的滲透有相當(dāng)?shù)碾y度，加之長期以來指導(dǎo)思想上的偏差，使社會主義思想對少數(shù)民族傳統(tǒng)舊觀念的沖擊顯得后勁不足。這樣必須大力發(fā)展教育事業(yè)，提高全民族的文化素質(zhì)，要制定特殊的人才治理、開發(fā)政策，使少數(shù)民族地區(qū)能夠參與激烈的市場競爭，在精神文明建設(shè)中具有開拓精神，樹立開放意識，效率意識，系統(tǒng)意識，信息意識。四是民族自治地區(qū)各級行政領(lǐng)導(dǎo)任何決策都必須建于現(xiàn)代化與民族化有機(jī)統(tǒng)一之上，建立于堅持民族化基礎(chǔ)上的現(xiàn)代化，使之在發(fā)展現(xiàn)代化過程中豐富和完善民族化，防范和化解民族矛盾，嚴(yán)厲打擊民族分裂活動，構(gòu)建和諧的民族關(guān)系，管理宗教事務(wù)，保障宗教信仰自由，限制非法宗教活動，維護(hù)國家統(tǒng)一和邊疆地區(qū)的長治久安，是民族區(qū)域自治政府的首要職責(zé)。實行宗教信仰自由政策，任何國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人不得強(qiáng)制少數(shù)民族群眾信仰或者不信仰宗教，不得歧視信仰宗教的少數(shù)民族和不信仰宗教的少數(shù)民族群眾。要正確貫徹黨和國家的民族宗教政策，團(tuán)結(jié)宗教界人士和廣大信教群眾，保證少數(shù)民族群眾開展正常的宗教活動。要小心謹(jǐn)慎的處理好宗教問題，經(jīng)常檢查政府各部門執(zhí)行黨和國家各項宗教政策情況，發(fā)現(xiàn)問題及時妥善解決。要關(guān)心宗教界上層人士，支持和幫助他們建立和管理好宗教組織，充分發(fā)揮他們在信教群眾中的影響和作用。

總之，民族自治地方行政管理是我國行政管理的重要組成部分，要改革和完善我國民族自治地方行政管理體制，是一項長期、艱巨的工作，民族自治政府要提高認(rèn)識，銳意進(jìn)取，從各個方面入手進(jìn)行改革創(chuàng)新，為民族自治地方的進(jìn)步和發(fā)展創(chuàng)造良好的前提和條件，為完善民族自治地方政府各項政策，強(qiáng)國富民而努力奮斗。

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