淺談當前環(huán)境行政處罰中的問題及對策建議

陳偲

摘要：行政處罰是政府部門環(huán)境管理的重要手段之一，但在實踐中往往存在著處罰幅度不夠大、執(zhí)法主體不明確、處罰執(zhí)行困難等問題。因此，需要通過采取健全相關(guān)法律法規(guī)、完善環(huán)境行政處罰監(jiān)督機制、加強聯(lián)合執(zhí)法等措施，進一步提高行政處罰在環(huán)境管理中所起到的震懾作用，以減少環(huán)境違法行為的發(fā)生。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護；行政處罰；問題分析；對策建議

改革開放以來，我國在經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展方面取得了飛躍地進步，但環(huán)境問題也日益凸顯。2016年，全國338個地級及以上城市中，有84個城市環(huán)境空氣質(zhì)量達標，254個城市環(huán)境空氣質(zhì)量超標。全國地表水1940個評價、考核、排名斷面中，Ⅰ類、Ⅱ類、Ⅲ類、Ⅳ類、Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)斷面分別占2.4%、37.5%、27.9%、16.8%、6.9%和8.6%。①面對如此嚴峻的環(huán)境問題，加大對環(huán)境違法行為的行政處罰力度，減少各類環(huán)境案件的發(fā)生乃是當務(wù)之急。但在實際實踐中，我們可以發(fā)現(xiàn)當前環(huán)境行政處罰仍面臨處罰力度不夠大、處罰執(zhí)行難等問題。本文通過探討環(huán)境行政處罰中的問題，分析問題存在的原因，從而提出相應(yīng)的對策和建議。

一、環(huán)境行政處罰概述

環(huán)境行政處罰是指環(huán)境行政執(zhí)法主體給予違反環(huán)境行政法律規(guī)范尚未構(gòu)成犯罪的公民、法人和其他組織的一種行政制裁。②在我國，環(huán)境行政處罰是行政機關(guān)在管理環(huán)境過程中最常用的一種制裁形式，是環(huán)境管理有效性的可靠保證，對維護公眾環(huán)境權(quán)益以及彌補環(huán)境違法行為造成的損害具有十分重要的意義。

二、環(huán)境行政處罰現(xiàn)狀

2016年，全國各級環(huán)保部門下達行政處罰決定12.4萬余份，罰款66.3億元，比2015年分別增長了28%、56%。全國實施按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、移送行政拘留、涉嫌環(huán)境污染犯罪案件22730件，同比增長93%。③由此可以看出，我國環(huán)境行政處罰案件數(shù)量多，罰款數(shù)額總量大、增長勢頭迅猛。

三、環(huán)境行政處罰存在的問題

雖然我國環(huán)境行政處罰力度不斷增強，對環(huán)境違法行為形成了一定的震懾，但在實踐中仍然存在著不少問題有待解決。

（一）處罰幅度不夠大。雖然我國環(huán)境保護相關(guān)法律法規(guī)不斷健全，但從2016年的數(shù)據(jù)中我們可以估算出，全國環(huán)境違法案件平均每宗的處罰金額為5萬余元。這數(shù)額與企業(yè)獲得的利潤及其環(huán)境守法成本對比來說，無疑是少之又少。

（二）執(zhí)法主體多甚至不明確。環(huán)境行政處罰的執(zhí)法主體是指環(huán)境法律法規(guī)規(guī)定負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門或機構(gòu)。由于環(huán)境因素涉及方面較廣，執(zhí)法主體不僅限于專門管理環(huán)境問題的部門，如新《大氣污染防治法》中涉及到的執(zhí)法主體就有14個之多。再者，對于同一環(huán)境違法行為，也存在執(zhí)法主體不止一個、不明確的現(xiàn)象。在新《大氣污染防治法》中，“由縣級以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門”的字眼出現(xiàn)了7次，顯然不利于法律條款的執(zhí)行。

（三）環(huán)境行政處罰執(zhí)行困難。只有按照法定的程序和要求實施的環(huán)境行政處罰才具有法律效力。從調(diào)查取證到最后處罰決定的執(zhí)行，都需要行政相對人配合實施。而在實際執(zhí)法過程中，一是執(zhí)法部門常常無法找到實施違法行為的主體，導(dǎo)致無法實施行政處罰。如露天焚燒、非法傾倒工業(yè)廢水等，違法主體往往完成違法行為后就離開現(xiàn)場。二是行政相對人不配合執(zhí)行處罰決定，而執(zhí)法部門無相應(yīng)強制執(zhí)行權(quán)。如工地未經(jīng)審批擅自夜間施工，環(huán)境執(zhí)法部門到達現(xiàn)場進行立案調(diào)查處理，并責令其立即停止施工，但如施工單位不愿停止，單憑一個環(huán)境執(zhí)法部門之力也無可奈何。

（四）環(huán)境行政處罰執(zhí)法受主觀意愿影響。雖然法律法規(guī)明確規(guī)定了什么樣的違法情形應(yīng)作出什么處罰，且地方也對自由裁量標準做出了規(guī)定，但是對于是否立案、違法情形是屬于輕微、一般還是嚴重，則給予了執(zhí)法部門一定的空間，而這空間往往受一線執(zhí)法人員或是領(lǐng)導(dǎo)主觀意愿影響。

四、環(huán)境行政處罰存在問題的原因分析

（一）我國歷史傳統(tǒng)影響。我國是發(fā)展中國家，發(fā)展是第一要務(wù)。改革開放以來，我國處于經(jīng)濟社會的高速發(fā)展階段，由此逐漸形成了唯發(fā)展至上、唯GDP論的“傳統(tǒng)”觀念，環(huán)境保護的意識較弱。其次，我國社會是人情社會，對于朋友、親戚的請求往往礙于面子難以推托。于是，在實施環(huán)境行政處罰過程中，存在著地方保護主義或是“特殊關(guān)照”等現(xiàn)象。

（二）環(huán)境保護法律法規(guī)不完善。相比于發(fā)達國家，我國環(huán)境保護法律法規(guī)建設(shè)起步晚、發(fā)展慢，環(huán)境問題又相對復(fù)雜，經(jīng)常會出現(xiàn)新的問題。許多法律法規(guī)往往是問題長期存在后才進行修訂，因此許多條款存在不適應(yīng)性和欠缺可操作性。

（三）政府及部門領(lǐng)導(dǎo)對環(huán)境保護認識不足。環(huán)境保護問題是綜合性問題，須由政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開展。而我國部分地方政府領(lǐng)導(dǎo)仍然保有經(jīng)濟發(fā)展為重的傳統(tǒng)理念，對環(huán)境保護工作不夠重視，存在為幫扶本地企業(yè)發(fā)展干預(yù)環(huán)境行政處罰的現(xiàn)象。在此影響下，環(huán)保部門以外的負有環(huán)境監(jiān)管職責的部門往往只專注于其核心業(yè)務(wù)，單憑環(huán)保部門協(xié)調(diào)開展工作就變得非常困難。

（四）缺乏對環(huán)境行政處罰執(zhí)法的監(jiān)督機制。我國目前擁有環(huán)境行政處罰權(quán)的部門大多缺乏完善的監(jiān)督機制，甚至缺乏獨立的監(jiān)督機構(gòu)。即便有獨立的監(jiān)督機構(gòu)，但礙于情面，監(jiān)督機制也很難落實。

五、對策和建議

（一）健全相關(guān)法律法規(guī)。針對現(xiàn)狀，應(yīng)對環(huán)境保護相關(guān)法律法規(guī)進行統(tǒng)一梳理，對存在職能交叉、處罰標準不一致的法條進行修訂。同時在法律上簡化處罰程序，賦予環(huán)保執(zhí)法部門一定的行政強制權(quán)力，以確保排污行為能得到及時制止。

（二）完善環(huán)境行政處罰監(jiān)督機制。一是設(shè)置專門的監(jiān)督機構(gòu)和監(jiān)督人員，健全監(jiān)督機制，對環(huán)境違法及投訴信訪案件的處理過程和結(jié)果進行檢查，發(fā)現(xiàn)不規(guī)范或者違反法定程序的，對相關(guān)責任人予以處理。二是實行重大環(huán)境違法案件全程公開化，從調(diào)查取證、立案、案審到最后下達行政處罰決定，全程在網(wǎng)絡(luò)平臺公示，接受全社會的監(jiān)督。

（三）加強部門聯(lián)合執(zhí)法。在目前的法律體系及政府組織架構(gòu)下，只有加強部門聯(lián)動，采取聯(lián)合執(zhí)法，才能更有效地發(fā)揮行政處罰的效力，同時還能增強環(huán)保部門以外負有環(huán)境監(jiān)管職責部門的環(huán)境管理意識，促成多部門齊抓共管的局面。

（四）加快實施省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。按照中央部署，加快完成環(huán)境監(jiān)察職能上收，強化地方黨委和政府及其相關(guān)部門的環(huán)境保護責任，將環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)列入政府行政執(zhí)法部門序列，并由市級環(huán)保部門統(tǒng)一管理和指揮縣區(qū)級環(huán)境執(zhí)法力量，進一步減少地方政府對環(huán)境行政執(zhí)法的干預(yù)。

（五）提高執(zhí)法人員素質(zhì)及執(zhí)法裝備力量。定期系統(tǒng)、多層次、全方位地對執(zhí)法人員進行培訓(xùn)，提高其業(yè)務(wù)能力，加強思想廉政教育，同時定期進行考核，考核不及格者不得從事一線執(zhí)法活動。除此之外，各級政府應(yīng)加大對一線環(huán)境執(zhí)法部門的財政預(yù)算投入，完善環(huán)境執(zhí)法所需設(shè)備，進一步提高執(zhí)法裝備力量，實現(xiàn)執(zhí)法手段的科學(xué)化。

注釋：

①③載《2016年中國環(huán)境狀況公報》。

②《環(huán)境行政處罰辦法》第十條。

參考文獻：

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