我國(guó)的行政許可后續(xù)監(jiān)管問題探究

關(guān)鍵詞 行政許可 后續(xù)監(jiān)管 被許可人

作者簡(jiǎn)介：位東，鄭州大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)研究生。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.060

學(xué)者羅文燕（2003）指出，行政許可權(quán)涵蓋行政許可的適用權(quán)、監(jiān)管權(quán)。前者指的是行政性許可的準(zhǔn)入監(jiān)管權(quán)， 而后者則指的是行政性許可的后續(xù)監(jiān)管權(quán)。兩者均屬行政監(jiān)管機(jī)關(guān)所依法履行的行政許可權(quán)， 只是許可階段明顯不同 ?，F(xiàn)行《行政許可法》規(guī)定了許可準(zhǔn)入監(jiān)管、后續(xù)許可監(jiān)管兩個(gè)階段，還對(duì)許可準(zhǔn)入的年檢或撤銷等后續(xù)監(jiān)管程序給予了規(guī)定，但從整體上看尚待繼續(xù)完善。尤其是該法實(shí)施后，以前的輕監(jiān)管、重許可監(jiān)管模式并沒得到優(yōu)化、升級(jí)，因此當(dāng)前立法完善該制度已經(jīng)刻不容緩。

行政許可權(quán)是國(guó)家行政權(quán)的重要組成部分，對(duì)此有的學(xué)者強(qiáng)調(diào)：假如該制度的設(shè)立在于有效防控社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，那么行政許可權(quán)中的設(shè)定權(quán)行使、程序制度制約，則僅僅是建構(gòu)了基礎(chǔ)保障機(jī)制，整個(gè)制度能否得到落實(shí)，則取決于行政機(jī)關(guān)在許可準(zhǔn)入完成之后的后續(xù)監(jiān)管。

由此可見，保證后續(xù)監(jiān)管制度的科學(xué)、規(guī)范，對(duì)于提升我國(guó)行政管理成效意義重大。

一、當(dāng)前我國(guó)行政許可后續(xù)監(jiān)管機(jī)制中存在的瓶頸性問題

（一）我國(guó)行政許可后續(xù)監(jiān)管的相關(guān)立法規(guī)定比較籠統(tǒng)

從行政許可的后續(xù)監(jiān)管行政決定方式來看，主要涵蓋實(shí)施一般化處理決定，如依法撤銷、注銷以及撤回等。實(shí)施處罰性決定如實(shí)施行政罰款、吊銷許可等。這兩種決定方式法律效力不同但現(xiàn)行立法沒有實(shí)施細(xì)化規(guī)定?，F(xiàn)行《行政許可法》在第 80 條中規(guī)定，行政監(jiān)管機(jī)關(guān)可依法對(duì)被許可人的不法行為實(shí)施行政性處罰，但對(duì)于該權(quán)力的行使卻沒有明確程序規(guī)范，因?yàn)闊o法可依，后續(xù)監(jiān)管往往走向兩種極端，即不實(shí)施后續(xù)監(jiān)管或在后續(xù)監(jiān)管時(shí)隨意行使自由裁量權(quán)：如對(duì)被許可人實(shí)施的行政許可沒有規(guī)范運(yùn)作，甚至以權(quán)代法，進(jìn)而違背了社會(huì)公平正義原則。

（二）監(jiān)管主體職能交叉、效率低下

目前，各行政監(jiān)管機(jī)關(guān)為保證工作更加精細(xì)化、效率化，均設(shè)置了下屬機(jī)關(guān)。但在實(shí)踐中容易導(dǎo)致各部門之間互相推諉或爭(zhēng)相罰款的局面出現(xiàn)，這顯然與當(dāng)前我國(guó)政府簡(jiǎn)政放權(quán)、負(fù)面清單政治制度建設(shè)的原則相違背。如在我國(guó)的食品安全監(jiān)管上，立法確立的監(jiān)管主體就達(dá)到多家。依據(jù)現(xiàn)行《食品衛(wèi)生法》、《食品安全法》等的規(guī)定，衛(wèi)計(jì)、質(zhì)量監(jiān)督、工商、食藥管理等部門均具備監(jiān)管權(quán)力。這種監(jiān)管格局看起來是對(duì)行政監(jiān)管的重視，但實(shí)踐中有利益的地方一擁而上，沒有利益的地方卻無人監(jiān)管，甚至出現(xiàn)推諉扯皮、怠于履行監(jiān)管職能的亂象。另外，行政許可監(jiān)管職能人員的配置也問題較多。如基層配置過少，隊(duì)伍疲于應(yīng)付，同時(shí)監(jiān)管人員的素質(zhì)也要相應(yīng)得到提高。

（三）監(jiān)管職能異化

在許多監(jiān)管部門的理念中，行政許可已異化為一種特殊權(quán)力，盡管現(xiàn)行立法對(duì)后續(xù)監(jiān)管實(shí)施了一些限制性規(guī)定，但因科學(xué)細(xì)化不夠，因此為徇私枉法帶來了可乘之機(jī)。在行政權(quán)上任何人都不存在特殊權(quán)力，當(dāng)前監(jiān)管職能異化現(xiàn)象的存在，往往導(dǎo)致被許可人違法成本過低，使得監(jiān)管職能得不到有效發(fā)揮，才會(huì)出現(xiàn)食品質(zhì)量問題的頻繁發(fā)生。

（四）我國(guó)行政許可后續(xù)監(jiān)管的制度化運(yùn)作乏力

我國(guó)相關(guān)立法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)建立、健全監(jiān)督機(jī)制，但并沒有對(duì)行政許可的后續(xù)監(jiān)管階段如何監(jiān)督、約束給予細(xì)化，導(dǎo)致整個(gè)執(zhí)法過程難以規(guī)范。如在履行監(jiān)管職能時(shí)，大多采取年檢或突擊檢查，已經(jīng)批準(zhǔn)許可的行為人就可不予監(jiān)管，且缺少主動(dòng)監(jiān)管。再就是對(duì)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)考量不足，如在春節(jié)等重大節(jié)日期間，均是風(fēng)險(xiǎn)集中階段，但多數(shù)監(jiān)管機(jī)關(guān)卻在放假，致使安全事故頻發(fā)。同時(shí)以罰代管、將罰款作為唯一行政監(jiān)管方式，不僅容易加劇矛盾爭(zhēng)議，還降低了行政權(quán)的威嚴(yán)和地位。

（五）行政許可機(jī)關(guān)后續(xù)監(jiān)管責(zé)任承擔(dān)制度不盡完善

現(xiàn)行《行政許可法》在第77條中規(guī)定：如果行政機(jī)關(guān)因監(jiān)督不力并帶來嚴(yán)重后果，可由其上級(jí)機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令予以改正，并對(duì)主管人員、其他直接責(zé)任人依法給予行政處分。若情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪，則依法追究刑事法律責(zé)任。此規(guī)定屬于監(jiān)管主體的法定責(zé)任和義務(wù)。但按照此規(guī)定，當(dāng)出現(xiàn)監(jiān)管問題時(shí)，其上級(jí)機(jī)關(guān)便可自行消化，可見所謂處理幾乎難以到位，因?yàn)槌霈F(xiàn)問題就捂著蓋著，導(dǎo)致法律責(zé)任無法真正得到落實(shí)。

其次，由于立法上的缺陷行政監(jiān)管主體不確定，行政許可涉及的監(jiān)管部門交叉復(fù)雜，當(dāng)出現(xiàn)問題時(shí)，責(zé)任由誰承擔(dān)，以什么方式承擔(dān)，都將非常模糊。尤其是處罰力度難以起到警示作用。且現(xiàn)行立法只是籠統(tǒng)的規(guī)定了行政、刑事處罰兩類，且僅適用于主管人員和其他直接責(zé)任人，可見后續(xù)監(jiān)管責(zé)任尚沒有得到立法確立。

二、進(jìn)一步健全完善我國(guó)行政許可后續(xù)監(jiān)管機(jī)制的對(duì)策建議

（一）完善相應(yīng)的法律法規(guī)，促進(jìn)多頭監(jiān)管主體之間的統(tǒng)一協(xié)調(diào)

鑒于當(dāng)前行政監(jiān)管主體存在多頭分布、監(jiān)管乏力等突出問題，因此應(yīng)通過修法對(duì)監(jiān)管主體給予科學(xué)細(xì)化。如實(shí)施現(xiàn)行組織法的修改，科學(xué)細(xì)化部委與地方政府的職能劃分，明確各自的監(jiān)管責(zé)任、義務(wù)尤其是法律責(zé)任。同時(shí)增加基層編制，切實(shí)改變現(xiàn)有人員編制倒掛狀況。對(duì)行政許可監(jiān)管機(jī)構(gòu)的調(diào)整，應(yīng)將基層作為重點(diǎn)，進(jìn)而形成與許可人分布相適應(yīng)監(jiān)管資源分布格局。

在目前尚沒實(shí)施修法的情況下，則應(yīng)通過統(tǒng)一協(xié)調(diào)來提升監(jiān)管成效，明確各監(jiān)管機(jī)關(guān)的權(quán)限與工作目標(biāo)，從而解決交叉監(jiān)管、監(jiān)管乏力的突出問題，讓社會(huì)民眾知情、滿意。

（二）進(jìn)一步強(qiáng)化程序法律規(guī)范，對(duì)行政監(jiān)管權(quán)的行使給予依法制約

當(dāng)前，只有推進(jìn)行政許可監(jiān)管的制度化、程序化、才能促進(jìn)行政監(jiān)管權(quán)行使的更加規(guī)范，也才能防控過度行使自由裁量權(quán)等行為。因此，應(yīng)盡快通過修法對(duì)行政監(jiān)管程序制度給予細(xì)化規(guī)定，應(yīng)首先促進(jìn)以下程序的完善：

一是促進(jìn)行政許可后續(xù)監(jiān)管處理程序的完善。盡管現(xiàn)行《行政許可法》在第 69 條、第 70 條中實(shí)施了一些規(guī)定，但在依法撤銷、注銷或撤回的規(guī)定中過于籠統(tǒng)，因此應(yīng)重點(diǎn)完善。

二是促進(jìn)信息透明公開。當(dāng)前各監(jiān)管主體與社會(huì)公眾甚至是被監(jiān)管人相比，明顯處在信息優(yōu)勢(shì)位置，因此應(yīng)通過修法要求相關(guān)后續(xù)監(jiān)管信息全面公開，這對(duì)于增進(jìn)社會(huì)民眾的參與、監(jiān)督意義深遠(yuǎn)。

（三）應(yīng)將行政許可后續(xù)監(jiān)管機(jī)關(guān)和經(jīng)濟(jì)利益相脫鉤

針對(duì)在行政許可權(quán)的運(yùn)行過程中，隨意、過度行使的現(xiàn)象屢禁不絕，應(yīng)通過以下對(duì)策給予預(yù)防：

一是加大財(cái)政的支持力度，有效提升監(jiān)管機(jī)關(guān)特別是基層機(jī)關(guān)的資金投入、薪酬福利等的保障能力。

二是加大審計(jì)監(jiān)督力度，尤其是加強(qiáng)對(duì)行政罰款項(xiàng)收入的監(jiān)督、檢查，有效防控罰款返還、以罰代支等失范現(xiàn)象，將行政罰款和監(jiān)管機(jī)關(guān)的利益獲得相脫離，從而防控權(quán)力尋租。同時(shí)加大監(jiān)察力度，嚴(yán)厲打擊監(jiān)管機(jī)構(gòu)、人員的違法行為，通過增加違法違規(guī)成本來遏制不法行為。

（四）積極推行和固化檢查與隨機(jī)檢查聯(lián)袂銜接的后續(xù)監(jiān)管模式

現(xiàn)在政府雖然建立了“兩隨機(jī)一公開”制度，但此制度只對(duì)監(jiān)督人員及信息作出限制，并未建立制度化和常態(tài)化的檢查程序。而這些程序的立法創(chuàng)設(shè)，對(duì)于防范運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管以及提升后續(xù)監(jiān)管成效意義重大，更有利于消除被監(jiān)管者的僥幸心理從而維護(hù)行政權(quán)的威懾力。這種常態(tài)化與制度化并非僅僅對(duì)時(shí)間提出要求，而是通過制度性監(jiān)管與動(dòng)態(tài)化監(jiān)管的聯(lián)袂銜接來消除被監(jiān)管者的投機(jī)認(rèn)知，進(jìn)而提升其自我約束能力，同時(shí)促進(jìn)行政許可權(quán)運(yùn)行的更加規(guī)范。

（五）合理設(shè)置責(zé)任分配標(biāo)準(zhǔn)，完善責(zé)任追究機(jī)制

通過制度化的責(zé)任分配標(biāo)準(zhǔn)，明確單位與工作人員之間的責(zé)任，使行政權(quán)在制度化中良性運(yùn)行，對(duì)于促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行意義重大。

一是對(duì)行政許可監(jiān)管機(jī)關(guān)的法律責(zé)任給予依法明確?，F(xiàn)行的《行政許可法》僅僅對(duì)此實(shí)施了原則性規(guī)定，在相關(guān)法律責(zé)任的認(rèn)定與追究上適用能力不強(qiáng)。因此，應(yīng)該通過修法實(shí)施科學(xué)細(xì)化，明確監(jiān)管責(zé)任。創(chuàng)新構(gòu)建一種被許可人與監(jiān)管機(jī)關(guān)、職能人員之間的連帶責(zé)任追究制度，在發(fā)生重大安全或責(zé)任事件時(shí)，連帶追究監(jiān)管機(jī)關(guān)或者監(jiān)管職能人員的法律責(zé)任，以此促進(jìn)監(jiān)管機(jī)關(guān)更加規(guī)范行使權(quán)力。

二是對(duì)被許可人的法律責(zé)任給予明確的規(guī)定。一切違法實(shí)施許可的行為大多緣于持有人的故意或過失行為，依據(jù)責(zé)任自負(fù)原則，所有不法行為均應(yīng)承當(dāng)相對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任。埃爾曼說：“一種制度的功能如何取決于操作者的素質(zhì)?！毙姓O(jiān)管人員作為監(jiān)管活動(dòng)的主體和監(jiān)管職能的具體執(zhí)行者，他們的監(jiān)管理念、執(zhí)法素質(zhì)對(duì)監(jiān)管行為的效果有決定性影響。因此，轉(zhuǎn)變舊觀念，樹立正確的監(jiān)管意識(shí)，提高監(jiān)管人員的執(zhí)法素質(zhì)對(duì)于有效實(shí)現(xiàn)行政許可后續(xù)監(jiān)管的目的有著至關(guān)重要的作用。

三、 結(jié)語

從當(dāng)前來看，在我國(guó)的行政許可后續(xù)監(jiān)管制度中存在著監(jiān)管主體過多、監(jiān)管乏力的困境，且監(jiān)管體制缺乏明顯法治特性、監(jiān)管程序不具體以及監(jiān)管法律責(zé)任追究機(jī)制嚴(yán)重缺失等瓶頸性問題，核心在于行政許可后續(xù)監(jiān)管權(quán)里的行使難以做到嚴(yán)格、規(guī)范。因此促進(jìn)這一制度的健全完善，不但要進(jìn)一步強(qiáng)化整個(gè)制度的立法建設(shè)，還要全面夯實(shí)行政許可后續(xù)監(jiān)管制度的法律、權(quán)力、程序基礎(chǔ)， 唯有如此，行政許可的制度價(jià)值方能得以最終實(shí)現(xiàn)。

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