危機下美國公路基礎(chǔ)設(shè)施的融資變革

文/長安大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院副院長 樊建強

與我國實施的“貸款修路，收費還貸”制度不同，美國從1956年開始，實施以燃油稅為核心的公路融資機制，有效地保障了州際公路網(wǎng)的形成。然而，自2000年以來，由于諸多因素的影響，美國公路基礎(chǔ)設(shè)施融資結(jié)構(gòu)發(fā)生了許多變化，導(dǎo)致公路建設(shè)資金需求和供給之間產(chǎn)生了較大的缺口，形成了較為嚴(yán)重的融資危機，也促使公路融資機制出現(xiàn)了新趨勢和新變化。

美國公路融資危機的表現(xiàn)及原因

融資危機的表現(xiàn)

作為“車輪上的國家”，美國人的出行幾乎完全依賴于公路交通。據(jù)統(tǒng)計，美國人88%的出行依靠私人汽車，航空出行占8%，公共交通（包括公共汽車和火車）只占出行總量的2%，其他出行方式占2%?，F(xiàn)階段，美國的公路系統(tǒng)已超負荷，33%的州際公路路況較差，36%的主要城市道路經(jīng)常出現(xiàn)擁堵。另據(jù)TTI（德克薩斯交通研究所）調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前由于交通擁堵導(dǎo)致美國人均遭受的總延遲時間約為40小時，而1980年人均總延遲時間僅為12小時，基于此，美國每年多耗費大約1135.6億升的燃料，并造成每年近1000億美元直接經(jīng)濟損失。造成這場危機的原因是公路運輸需求和公路供給的不平衡。在過去的35年時間里，由于人口和經(jīng)濟的增長，美國公眾對公路交通的需求顯著增加，而公路交通供給能力卻沒有相應(yīng)提高。

融資危機的形成原因

在美國，公路建設(shè)一直奉行“用者付費”原則，燃油稅是其主要的資金來源。然而，近年來由于多種因素的共同影響，以燃油稅為主的融資機制已無力支撐美國日益龐大的公路建設(shè)和養(yǎng)護資金需求，原因如下：

通貨膨脹導(dǎo)致燃油稅購買力持續(xù)下降。20世紀(jì)50年代中期，燃油稅稅率平均約為每升2.3美分（其中聯(lián)邦燃油稅約為每升0.8美分，各州燃油稅平均約為每升1.5美分）。此后，燃油稅有若干次調(diào)整，截至2015年，美國燃油稅平均稅率為每升12.68美分。據(jù)統(tǒng)計，自1957年燃油稅政策實施以來，美國平均年通貨膨脹率約為4%。以此推算，如果要保持燃油稅購買力不變，從1957年到2015年，燃油稅稅率應(yīng)該由每升2.3美分上升到20.87美分。但是燃油稅稅率上漲阻力很大，實際稅率與其理想狀態(tài)的差額為沒升8.72美分，差距達到71.7%。

燃油效率的提高導(dǎo)致燃油稅收入下降。1970年時，美國汽車的燃油效率為每加侖燃油平均行駛21.7公里，而目前每加侖燃油行駛里程已上升至45.4公里，由于燃油效率的提高而減少的燃油稅高達549億美元左右。究其原因，一方面是由于公眾節(jié)能和環(huán)保意識的不斷增強；另一方面是由于替代燃料（包括天然氣、乙醇及電力等）的出現(xiàn)和推廣。從目前的趨勢看，不斷提高燃油效率是汽車領(lǐng)域?qū)⒊掷m(xù)研究的重要課題之一，美國的汽車行業(yè)正在力爭使每加侖燃油的效率提高到80.4公里。由此可見，由于燃油效率的不斷提高，必然促使燃油稅收入呈現(xiàn)持續(xù)下降趨勢。

公路重建和維護成本急劇上升。美國州際公路大多建設(shè)于20世紀(jì)50年代至80年代，由于混凝土路面和瀝青路面的壽命約為30年至50年，目前許多州際公路已經(jīng)接近其使用壽命，急需大規(guī)模改建或重建。根 據(jù) 美 國 ENCCI（The Engineering Newsrecord Construction Cost Index）的調(diào)查，1957年至2015年間，包括勞動力、鋼材、水泥在內(nèi)的原材料成本指數(shù)上升了900%左右，而同一時期的公路融資收入增加了600%左右，公路建設(shè)成本的增長速度遠高于公路融資收入的增長速度。

除建設(shè)成本外，同時持續(xù)增長的還有公路養(yǎng)護成本。據(jù)統(tǒng)計，1980年至2015年，美國的機動車總數(shù)每年以5%的速度增加，車輛行駛總里程數(shù)每年以約3%的速度遞增，而35年間美國公路總里程卻只增加了7.79%，從而導(dǎo)致現(xiàn)有公路系統(tǒng)使用頻率大大增加，磨損也隨之增加，養(yǎng)護成本自然不斷上升。以燃油稅為主的公路融資機制遠遠滿足不了公路建養(yǎng)資金的需求。

融資收入的分流使公路建設(shè)資金更加緊張。為了回應(yīng)公眾的節(jié)能環(huán)保意識和低碳交通理念，自20世紀(jì)90年代以來，美國各級政府開始注重發(fā)展公共交通，重點以發(fā)展軌道交通與公共汽車相結(jié)合的現(xiàn)代公交系統(tǒng)為主，其結(jié)果是40%左右的公路融資收入被投資于公共交通和其他相關(guān)項目。然而，實際上美國公共交通客運量占整個客運市場的份額僅有2%左右，而且70%左右使用公共交通的乘客都生活在美國七大都市區(qū)。因此有專家認為，除七大都市區(qū)以外，其他城市和地區(qū)不值得投入巨額資金發(fā)展公共交通。

提高汽車燃油稅稅率的阻力較大。2000年以來，美國財政部和交通部等很多部門和組織都曾建議提高燃料稅稅率，以幫助填補公路供需資金缺口，但反對之聲也日益高漲。首先，社會公眾反對提高燃油稅，原因是在經(jīng)濟普遍不景氣的情況下，提高燃油稅會大大傷害窮人和中產(chǎn)階層的利益。其次，許多學(xué)者質(zhì)疑燃油稅的效率性和公平性，認為增加燃油稅是一項考慮不周的政策建議，燃油稅的增加只會導(dǎo)致收入轉(zhuǎn)移和財富轉(zhuǎn)移，而對公路交通的發(fā)展并不會有很大的推動作用。此外，一些經(jīng)濟學(xué)家認為，提高燃料稅的確會增加政府的財政收入，但這是以經(jīng)濟增長放緩、就業(yè)和家庭收入的減少為代價?？傊?，現(xiàn)階段期望通過提高燃油稅稅率增加公路融資收入的做法不現(xiàn)實。

美國越來越多的公路已經(jīng)或接近設(shè)計使用壽命，因而需要投入巨額資金改建或重建，這進一步加劇了美國公路建設(shè)資金需求和供給之間的矛盾。

美國公路融資機制的變革趨勢

“收費融資”趨勢上升明顯。據(jù)IBTTA（國際橋梁、隧道和收費公路協(xié)會）的調(diào)查，截至2014年，美國收費公路總里程達到了9547公里，每個州或每個大都會擁有1條至2條收費公路已成為普遍現(xiàn)象。據(jù)不完全統(tǒng)計，自1991年ISTEA（冰茶法案）通過以來，美國共有168個收費公路項目進入規(guī)劃、融資、建設(shè)、運營等不同發(fā)展階段，項目總投資達到800億美元。2010年，美國HNTB公司的調(diào)查結(jié)果顯示，84%的美國人認為未來交通收入的主要來源應(yīng)該是通行費。與此同時，越來越多的私人資本開始進入公路基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。1994年至2008年，美國有45個收費公路項目利用PPP（公私合營）模式吸收私人資本210億美元。截至2008年年底，美國有10個州已經(jīng)將15條公路通過租賃經(jīng)營模式實現(xiàn)了私有化?，F(xiàn)階段，有25個州正在籌劃將79條公路通過“私有化”形式籌集建設(shè)維護資金。

債券融資和信貸模式不斷創(chuàng)新。

利用債券為公路建設(shè)籌集資金，一直是美國公路融資機制的傳統(tǒng)做法之一。在美國以燃油稅為主的公路融資機制中，債券融資所占比例約10%。近年來，越來越多的州開始對債券融資模式進行創(chuàng)新，以提高其信用等級，增強市場吸引力。具體的做法有發(fā)行 GARVEE（The Grant Anticipation Revenue Vehicle）債券、PABs（Private Activity Bonds）債券、聯(lián)邦信貸援助、成立州級基礎(chǔ)設(shè)施銀行等。

GARVEE債券即預(yù)期稅收撥款債券，是一種免稅的債務(wù)證券融資工具，它以聯(lián)邦政府的預(yù)期撥款作為抵押，發(fā)行地方政府債券融集資金。與一般政府債券相比較，GARVEE債券增加了聯(lián)邦政府的資助，實際上是由兩個政府主體（即聯(lián)邦政府和州政府）提供償還保證，也就是當(dāng)聯(lián)邦的資助撥款不能到位的時候，才由地方政府政府負責(zé)贖回債券，因而信用程度更高。

所謂PABs債券，即私人活動債券，它是以項目融資為目的，由公共基礎(chǔ)設(shè)施項目私人承建者以自身名義或以地方政府名義發(fā)行的一種免稅限額債券，由于這種債券風(fēng)險較大，美國現(xiàn)行法律對PABs的發(fā)行總額限定為150億美元以內(nèi)。

聯(lián)邦信貸援助。1 998年，美國通過了《交通基礎(chǔ)設(shè)施融資和創(chuàng)新法案》，在此基礎(chǔ)上幾經(jīng)修訂，建立了聯(lián)邦信貸援助計劃，為符合一定條件的交通建設(shè)項目（如PPP項目或采用先進技術(shù)的項目）提供資金援助?，F(xiàn)階段，美國交通部可提供三種形式的信貸援助，即抵押貸款、貸款擔(dān)保和備用信用額度。

州級基礎(chǔ)設(shè)施銀行。以聯(lián)邦信托基金貸款為基礎(chǔ)，美國許多州成立州級基礎(chǔ)設(shè)施銀行（SIBs）。SIBs為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中利用聯(lián)邦和州政府貸款提供了一個途徑，同時也為非聯(lián)邦政府和私人提供了投資渠道。

按照重量和里程征稅模式悄然興起。從本質(zhì)上看，燃油稅符合“用者付費”的基本原則，但是隨著新能源汽車的出現(xiàn)和燃油效率的不斷提高，燃油稅的公平性逐漸弱化，在此背景下，按照里程和重量征稅成為亟待解決的現(xiàn)實問題。2005年，美國國會通過了SAFETEA法案，該法案要求美國交通部對重量里程稅替代燃油稅的可行性進行評估。

以俄勒岡州為例，該州按照重量的差異分別征收燃油稅與重量里程稅。注冊重量在1.18萬千克以下的車輛依然交納燃油稅，重量超過1.18萬千克的車輛用重量里程稅代替燃油稅，其中注冊重量在1.18萬千克和3.63萬千克間的車輛，根據(jù)其注冊重量決定稅率，而大于3.63萬千克的車輛，其稅率的設(shè)置取決于重量和車輛的軸數(shù)。相同重量的車輛，軸數(shù)越多，稅率越低；軸數(shù)相同的車輛，重量越大，稅率越高。重量里程稅有效地將公路破壞成本與使用聯(lián)系在一起，實現(xiàn)了以公平合理的方式回收公路建養(yǎng)成本。此外，由于重量里程稅考慮到了重量與軸數(shù)對公路的破壞程度，從而能夠在一定程度上影響使用者對于車輛的選擇，即以征稅的方式實現(xiàn)了對重型車輛破壞能力的調(diào)節(jié)。

利用非營利組織提供公路基礎(chǔ)設(shè)施。由于非營利組織的“非分配約束”特性，使得其具有提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的天然優(yōu)勢。自20世紀(jì)90年代后期以來，非盈利公司在美國得到了大力倡導(dǎo)和發(fā)展。基于收費公路項目的快速增長，目前美國一些州已經(jīng)開始成立公路基礎(chǔ)設(shè)施非盈利公司，以此滿足收費公路建設(shè)、運營、養(yǎng)護的組織需求。在美國，經(jīng)過政府允許后，非盈利公司可利用免稅債券融集資金，而盈利性私人公司則不允許如此操作。

試行影子收費模式。影子收費（Shadow Tolls）是指對于公益性的基礎(chǔ)設(shè)施項目，政府通過項目招標(biāo)的方式確定民間投資主體，并授權(quán)后者負責(zé)項目的融資、建設(shè)與運營。作為對該民間投資的回報，政府在授權(quán)期限內(nèi)每年以財政資金或其他形式向其支付一定的補償費用，補償其免費為公眾提供服務(wù)應(yīng)得的利益。授權(quán)經(jīng)營期結(jié)束后，民間投資主體無償轉(zhuǎn)讓項目給政府。截至目前，美國的德克薩斯州和佛羅里達州已在有些公路項目中試行影子收費。

美國公路融資機制變革的啟示

堅持公路收費政策并不斷加以完善。從美國公路發(fā)展歷史和趨勢來看，收費或收稅都不可能單獨成為公路建設(shè)資金來源的唯一解決方案。因此，應(yīng)利用多種途徑籌集資金，以滿足其公路基礎(chǔ)設(shè)施的建養(yǎng)需求。但與此同時，隨著燃油稅的持續(xù)下降和交通需求的不斷增長，包括美國在內(nèi)的越來越多的國家，正試圖將通行費視為籌集公路建設(shè)資金的一種更有效的選擇。盡管30年來我國公路基礎(chǔ)設(shè)施得到了飛躍式發(fā)展，但與發(fā)達國家相比仍有一定的差距，因此，在今后較長時期內(nèi)仍然堅持公路收費制度并不斷加以完善，使其成為高等級公路建設(shè)資金的主要來源。

優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，降低融資風(fēng)險。經(jīng)過多年的摸索和實踐，我國公路建設(shè)資金已經(jīng)形成多元化的格局，但是資金來源結(jié)構(gòu)不合理，銀行貸款比例偏高，債務(wù)風(fēng)險日益嚴(yán)重。如何優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)、拓寬融資渠道、降低融資風(fēng)險，在一定程度決定著我國高等級公路的發(fā)展前景和趨勢。借鑒美國的發(fā)展經(jīng)驗，現(xiàn)階段我國應(yīng)通過完善專項稅收制度、債券發(fā)行制度等財政手段籌集公路建設(shè)資金；通過融資體制和機制創(chuàng)新，吸引信托、保險、資管計劃等各類社會資本進入，從而達到優(yōu)化公路建設(shè)資金的來源結(jié)構(gòu)，降低融資風(fēng)險的目的。

完善收費公路特許經(jīng)營，大力推廣PPP模式。特許經(jīng)營模式是歐美國家管理高等級公路的一項成功經(jīng)驗。政府通過與經(jīng)營主體簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，有利于明確各自的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，協(xié)調(diào)企業(yè)追求經(jīng)濟效益和政府追求社會效益之間的關(guān)系。反觀我國，收費公路里程全球第一，但其中絕大多數(shù)為政府管理的收費還貸公路，真正意義上的特許經(jīng)營性公路占比很低，西部地區(qū)這一比例更低。因此，我國收費公路行業(yè)應(yīng)大力推行公私合營模式，采取各種措施吸引私人資本進入公路基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，培育多元化公路投資主體，以此達到規(guī)范行業(yè)發(fā)展和提高效率的目的。